毁坏国家重点保护植物犯罪的刑事规制

发布日期：2014-07-28 文章来源：互联网

【内容提要】目前，我国在毁坏国家重点保护植物犯罪刑事规制方面存在着保护意识不足、保护范围不明确、鉴定标准不统一、刑事立法和司法解释欠缺等问题。应当进一步重视国家重点保护植物的宣传和保护措施的落实，加强毁坏国家重点保护植物犯罪的查处和预防治理，研究完善毁坏国家重点保护植物犯罪的刑事立法和司法解释修订。
【关键词】毁坏国家重点保护植物犯罪刑事规制预防治理立法完善

　　长期以来的社会实践，对珍贵树木等稀有、濒危野生植物资源存在着采伐、采集、利用有余而保护不足的矛盾。笔者主要以珍贵树木保护为视角，结合实际，从保护意识不足、社会实践矛盾、司法实践困惑、法律政策问题四个方面阐明珍贵树木等国家重点保护植物保护面临的一系列困难和问题，在此基础上，提出相应的解决问题的对策和建议。

一、毁坏国家重点保护植物犯罪刑事规制面临的困境

　　（一）对珍贵树木等稀有、濒危野生植物资源的保护意识不足
　　1．珍贵植物资源被人为破坏严重。由于缺乏保护意识，近几十年，随着工农业生产的发展和科技、交通条件的改善，包括珍贵树木在内的森林资源和其他稀有、濒危野生植物资源遭到人们的过度采伐和破坏，天然林面积严重萎缩，特别是大面积毁林开荒和发展经济林，造成许多地域生态品种单一而缺乏多样性。而且，传统的刀耕火种仍然对生态环境资源的保护和珍贵树木的繁殖产生一定的影响。
　　2．对珍贵植物资源的保护工作起步相对较晚。上世纪八九十年代起，国家和省级政府相继开始划定一系列相关自然保护区和生态公益林，自然保护区内的珍贵、濒危野生植物资源得到了有效保护。但目前对珍贵树木等稀有、濒危野生植物资源保护的总体形势，仍然不容乐观。
　　（二）国家重点保护植物刑事司法实践中遭遇各种疑难问题
　　1．对珍贵树木等国家重点保护植物的保护范围理解不一。实践中，有观点认为，《野生植物保护条例》强调的是对原生地天然生长的珍稀野生植物进行保护，因而人工种植的珍贵树木等不在保护的范围；也有观点认为，无论是自然野生还是人工培育的、被纳入《国家重点保护植物名录》的野生植物，都属于国家重点保护植物。
　　2．对珍贵树木的区分、鉴定问题。大量的普通盗伐、滥伐杉木以外林木的案件，往往只以阔叶树进行涵盖性地认定，几乎没有区分其中是否存在珍贵树木；在对珍贵树木的鉴定中，有哪些问题需要鉴定，应由怎样的机构进行鉴定，对鉴定人的资质要求等，目前缺乏统一标准。而且，目前鉴定的内容相对单一，特别是对红豆杉等国家一级保护树木，没有办法根据市场价进行价格鉴定。
　　3．对国家一级保护树木及其赃物的保管、处理问题。一方面，法律规定除非科学研究、人工培育、文化交流等特殊需要，国家禁止非法采集、出售、收购国家一级保护树木。这意味着，对于属于国家一级保护树木，无论是枯木、朽木还是查获的赃物，除非特殊需要，宁愿烂掉也不能进行其他处理；而另一方面，事实却恰恰相反，大量的红豆杉等国家一级保护树木和其他珍贵树木遭到非法盗伐，其中绝大部分仍然是非法流向家具、根雕企业。事实与法律规定严重脱节，加上监管条件没有跟上，甚至出现行政执法人员执法犯法，私自处置涉案赃物的现象。
　　4．对毁坏珍贵树木犯罪打击震慑力不大问题。受处理一般涉林犯罪思维的影响，对珍贵树木犯罪打击的震慑力不大。特别是修改后刑诉法严格了逮捕条件，对逮捕的社会危害性要求更加明确具体化，不批捕的范围由“三年以下”扩展到“十年以下”，只要不属于法律规定应当逮捕的情形，都可以不捕，因而取保候审直诉得到大量适用；而在针对珍贵树木犯罪的判决中，“重罚金、重缓刑和轻实刑”的倾向比较明显。一些地方法院片面追求经济利益最大化，因此罚金刑和缓刑的适用面广。
　　（三）国家重点植物保护刑事规制的立法和司法解释欠缺
　　1．缺乏针对珍贵树木等国家重点植物保护的专门法。除了宪法、刑法外，现有对于珍贵植物保护的立法主要散见在森林法、草原法中，森林法却难以涵盖现有国家重点保护植物的范围。而《野生植物保护条例》作为集中规定野生植物保护的行政法规，仍然缺乏法律的严肃性和权威性，该《条例》经过近十多年的社会实践，积累了不少实践经验和期待解决的问题，许多争议问题需要立法进一步明确和规范。
　　2．一些司法解释滞后或者缺乏实务可操作性。根据最高人民法院《关于审理破坏森林资源刑事案件具体应用法律若干问题的解释》第八条、第十五条规定，当非法采伐、毁坏国家重点保护植物与盗窃林木罪、盗窃罪竞合时，按照“择一重罪”进行处罚。有学者对其竞合关系的归责原则提出异议。⑴公安机关虽有特别重大案件立案标准，⑵但实践中却几乎没有认定“情节特别严重”而按照盗伐林木罪或者盗窃罪进行处理；对于《刑法》第三百四十四条规定的“情节严重”的行为，该《解释》除了规定首要分子以外，只是简单地规定非法采伐的株数或材积、毁坏致死的株树，⑶而没有对国家一级和二级保护树木加以区分，且不问树木的大小如地径、树龄等进行判断，有失偏颇。而且，对于“其他情节严重”没有进一步明确，这种兜底条款导致在司法实践中理解不一，莫衷一是，甚至废而不用。
　　3．现行立法对针对国家重点保护植物犯罪的刑罚过低。现有针对国家重点保护植物犯罪的刑事立法，刑法规定的主刑刑罚幅度只有两档，且法定最高刑只有七年，不能切实起到震慑犯罪分子的作用。而对于此类犯罪的处罚，在数量上无“巨大”和“特别巨大”的区别；在情节上无“严重”和“特别严重”的区别。且在附加刑中，罚金刑的功用没有得到有效发挥，而且缺少没收财产刑。

二、加大国家重点保护植物犯罪的预防和治理

　　（一）重视对珍贵树木和其他国家重点保护植物的宣传和保护措施的落实
　　1．加强对珍贵树木和其他国家重点植物保护的有关法制宣传。要结合生态文明建设，在全社会特别是针对农村基层和中小学校，加强对珍贵树木等野生植物资源特殊的科学价值、生态价值、公益价值等专业知识和法律知识的普及，强化社会公众对保护森林生态环境资源和珍贵树木等稀有、濒危野生植物资源重要性的认识，了解刑事立法保护国家重点保护植物的目的和意义；同时要教育和引导群众积极参与到保护珍贵植物资源工作中来，造福子孙后代，切实改变传统的刀耕火种方式，提高他们对珍贵植物资源的认知、鉴别能力，从而自觉克服侥幸投机和牟取暴利的心理，增强自身守法的自觉性和勇于同违法犯罪行为做斗争的积极性。
　　2．加强对农村地区的“三农”扶持力度。在提高执法人员素质，坚持查处针对珍贵树木等国家重点保护植物犯罪，重点加强对生态公益林和散落在野外的珍贵树木等进行保护的同时，党和政府要增加对林区和山区地区产业政策的扶持力度和对资金、技术的投入，甚至可以通过植树造林政策和引导科学造林帮助农民致富，提高他们的整体收入，教育和感化那些被生活所迫或慑于法律威严的人，自觉放弃从事包括针对珍贵树木等珍稀野生植物犯罪在内的破坏森林生态资源的各类违法犯罪活动。
　　（二）加强毁坏珍贵树木违法犯罪的查处和预防治理
　　1．打击策略不能“重一头”和“轻一头”。相对于一般性的体力劳动，非法采伐、毁坏红豆杉等珍贵树木犯罪几乎就是无本生意，巨大的利益诱惑，诱使犯罪分子铤而走险；而根雕企业和私人作坊的业主追求低价的原料成本或者期待制成成品后的巨大预期利润，是其逃避监管非法收购珍贵树木的直接动因。所以，既要加强对非法采伐、毁坏珍贵树木违法犯罪行为的查处，也要加强对家具、根雕企业等非法收购珍贵树木等违法犯罪行为的查处。笔者认为，当务之急，就是要斩断黑市交易的利益链条，通过打击犯罪，重点加强对买方市场的治理，以阻断黑市交易，进而遏制非法采伐、毁坏珍贵树木犯罪。对非法采伐、毁坏与非法收购等的犯罪起点和情节严重的情形，应当均等对待。由于毁坏的目的多是为了采伐，可以通过修改司法解释，统一非法采伐和毁坏以及非法收购的相关犯罪标准，从而对非法收购犯罪行为进行同罪同罚。而运输、加工行为相对于非法采伐和非法收购，则情节较轻。
　　2．切实加强行政监管责任的严格落实。地方政府在发展经济和查处犯罪的问题上，要做到泾渭分明，职责明确，不能允许和纵容以毁灭珍贵树木、破坏生态环境等急功近利的方式来发展经济。在发展企业的思路上，要坚决杜绝采取违法或纵容违法的方式发展企业。对于违法收购珍贵树木的企业和业主，要坚决予以查处，依法追究法律责任，切实防范非法收购的珍贵树木进入企业环节后“洗白”。在执法、司法实践中，不仅要坚持严格执法，依法查处针对珍贵树木的系列犯罪，同时要采取务实措施，落实执法责任制，加强对执法活动和执法人员的监督约束，防范和杜绝执法腐败的发生。
　　3．重点加强对企业流程监管和监督检查。对于家具、根雕企业的货源渠道及其生产过程应当进行流程监控。特别是对于进口原料和属于国家一、二级保护树木原料的生产过程，要进行全程监控。对于检查中发现的属于国内珍贵树木的原料，对属于国家一级保护树木的，或者属于二级保护树木且不能说明正当来源的原料或制成品，应当进行没收。可以通过立法或司法解释的形式，将不能说明正当来源的非法持有行为，按照非法加工珍贵树木行为进行定罪处理。
　　4．健全完善对产品出售和收藏市场的管理。期待有关部门对国内家具、根雕生产和收藏市场进行统一规范，统一执法。既要对历史遗存的珍贵树木木料及制品进行合理区分，也要切实采取措施防止和杜绝现有的国家一级保护植物及制品在市场流通和收藏。要规范和引导企业自觉自律，守法经营。同时，建议设立对珍贵树木制品的生产登记证和相关档案管理制度。例如，可要求企业对其生产的珍贵树木的来源及其制品进行登记造册、拍照留存以随时备查等，确保其生产的产品符合国家保护珍贵树木的有关政策。要创新机制，加强对收藏市场的管理。既要通过法律文件或司法解释对珍贵树木制品犯罪进行具体规定，确保执法的统一性；又要考虑探索对已有的收藏品进行规范管理，同时明确禁止领导干部、公务人员、执法干警等非法收受、购买、收藏和参与经营国家一级保护树木等珍贵树木及制品，确保收藏市场健康发展。

三、对毁坏国家重点保护植物犯罪的立法建议

　　（一）研究解决刑事司法疑难法律问题
　　1．应该合理界定国家重点保护植物的保护范围。笔者认为，要从立法原意上探究国家重点保护植物的范围。首先，对珍贵树木等稀有、濒危野生植物的保护，是以全国范围保护为原则，以个别省市区特殊保护为补充的。其次，所谓的珍稀性，并不是特指在原生地天然生长的、被纳入《国家重点保护植物名录》的野生植物，而是指纳入《国家重点保护植物名录》的相应类别的野生植物本身的稀缺性。正因为稀缺，才有人工培育的必要。再次，在现有科技条件下，人工培育离不开自然环境的决定性影响。以所谓人工种植为例外，就会造成将人工种植的、本来应属于国家保护的植物撇离在法律保护之外的怪现象，而且还会带来时间界限和何时才是终结的问题。
　　2．珍贵树木等赃物的区分、鉴定问题。第一，对大量的普通盗伐、滥伐杉木以外的林木案件中只以阔叶树进行涵盖性地认定问题。笔者认为，为了防止遗漏非法采伐珍贵树木的行为，有必要建立完善一套比较科学、全面的事前介入、事中监督和事后复查的执法制度和鉴定人及时介入制度，防止人为因素忽视对树种的区分和对案件的侦查。第二，对珍贵树木的鉴定问题。笔者认为，目前，对珍贵树木的司法鉴定，无论鉴定机构的资质、鉴定人员的专业素质要求以及鉴定内容的全面性、专业性和权威性，均需要进一步加强和完善。首先，有必要增加鉴定的项目。如：涉案珍贵树木的树龄，根据案件的需要进行价格认定或市场参考价评估等；其次，由于鉴定的中立性和所涉及的专业性极强，鉴定机构最好由公安机关和林业主管部门以外的中立的林木鉴定机构进行鉴定。没有专门鉴定机构的，可以委托专门的自然保护区管理机构或者林业教学、科研机构进行鉴定；再次，鉴定人员最好要由专业对口，实践经验丰富或有一定研究成果，达到中级以上职称的林业教学、科研人员或实务专家担任。希望能够通过全国性的鉴定师免试资格确认或者考试资格确认，确保鉴定人的专业权威性。
　　3．国家一级保护树木及其赃物的保管、处理问题。首先，要重新审视这种法律规定与社会现实严重脱节的问题。一方面，国家应该进一步明确，家具、根雕企业能否收购珍贵树木并生产、出售相关制品；对于枯木、朽木等属于国家一级保护树木的，能否进行根雕再利用等。同时，对于已经进入市场的珍贵树木及制品，应当明确如何加强行政管理和市场监督；另一方面，在加大对相关犯罪打击力度的同时，更重要的是，切实采取必要措施，防止和杜绝盗伐珍贵树木非法流入家具、根雕市场。其次，要慎重对待涉案珍贵树木赃物的保管和处理问题。一方面，建议国家有权主管部门对案件查获的珍贵树木等赃物的保管、处理进行专门规范，既保证责任有司，权责明确，程序规范；又保证在实际工作中能够做到严格管理，依照程序，流转有序，监督到位。笔者赞成成立处置国家重点保护植物赃物管理专门机构，依法受理、审查或审批对有关国家重点保护植物赃物的处理。⑷但最好根据珍贵树木等国家重点保护植物保护级别的差异进行细化分类，分别报由省级或地市级的此类机构负责审批；另一方面，要坚决查处和防范领导干部或执法干警滥用职权，假公济私，贪赃枉法，私自处理涉案国家一级保护树木等珍贵树木赃物的行为。笔者认为，应当禁止国家一级保护树木及其制品的买卖和流通。家具、根雕企业在不违背法律禁止性规定和有关法律政策的前提下，可以自主收购生产所需原料；同时，家具、根雕企业也可以通过赃物拍卖等合法渠道获得所需原料。
　　4．对于如何做到有效打击珍贵树木犯罪问题。笔者认为，一方面，无论是侦查、检察、审判阶段，都要坚持查清案情，全面把握案件事实、情节，正确区分罪与非罪、此罪与彼罪的界限，结合国家对珍贵树木等野生植物资源的特殊保护政策，合理区分犯罪情节的轻重，积极落实宽严相济的刑事政策，真正做到该重则重，当轻则轻；另一方面，也要适应轻缓政策的要求，在查处犯罪的同时，要有针对性地加强对犯罪嫌疑人和被告人的思想教育改造，提高打击犯罪的工作成效。尤其对于组织、策划、指挥的首要分子和其他情节严重的犯罪分子，公安机关不宜不经报捕而直接报诉，这样既是对公安机关自由裁量权的合理限制，也有利于检察监督。同理，在法院判决中，要扭转通过罚金和缓刑片面追求经济利益的倾向，正确权衡和有效发挥刑罚的价值功用，做到罚当其罪，罪刑相当。
　　（二）加强法律政策、刑事立法研究和司法解释修订完善工作
　　1．加强立法研究，建议制定专门的《野生植物保护法》。首先，进行专门立法，能够提高珍贵植物保护的层级和法律地位。不仅能够克服目前对珍贵植物保护以《野生植物保护条例》等行政法规为主，缺乏法律权威性和严肃性的问题，而且能够克服以往对珍贵植物保护条款散见于《森林法》、《草原法》等有关法律，规定零散不集中的问题。其次，进行专门立法，能够与《野生动物保护法》相匹配。通过进一步明确有关宗旨和原则，野生植物的保护、管理和监督，种植开发利用，以及相关法律责任等，切实加强对野生植物的保护。再次，进行专门立法，能够切实解决现实疑难复杂问题。通过立法研究对现有的困难和问题进行法律界定，如保护范围是否包括人工种植的珍贵树木等，有利于消除分歧，增强法律的统一性、时效性和可执行性。
　　2．修订完善相关司法解释，增强实务可操作性。针对情节特别严重“择一重罪”处罚问题。基于非法采伐、毁坏珍贵树木重大案件立案标准与司法解释认定的“情节严重”相一致，笔者认为，个案达到特别重大案件的立案标准的，应当理解为“情节特别严重”，而按照“择一重罪”处罚原则进行处理。但由于目前非法采伐、毁坏珍贵树木特别是国家一级保护树木没有按照市场参考价认定，而盗窃珍贵树木必须按照市场参考价进行认定。在刑事立法没有修改前，建议有关法律文件或司法解释等确认对国家一级保护树木可以进行价格鉴定，同时要兼顾在没有或无法取得市场参考价的情况下，直接按照树龄、株树、材积等因素进行认定。针对珍贵树木犯罪“情节严重”等问题。古树名木等珍贵树木是“绿色文物，活的化石”。笔者认为，司法解释可以借鉴规定盗窃文物的相关司法解释的做法，考虑将针对三级、二级、一级古树名木的犯罪分别对应犯罪起点、情节严重、情节特别严重；同时，将与三级、二级、一级古树名木树龄对应的100年至299年、300年至499年、500年以上的国家二级保护树木和树龄不足100年，100年至299年，300年以上的国家一级保护树木分别对应犯罪起点、情节严重、情节特别严重等。此外，对“其他情节严重”的判断，可以结合有关犯罪事实情节和借助盗窃犯罪等司法解释来具体判断和认定。对于空白罪状和兜底条款等有关实务问题，公、检、法等实务部门和法律研究机构要积极探索，加强协调，共同研究，达成共识，尽可能解决矛盾争端。
　　3．要修订完善有关刑事立法，强化刑法保护力度。首先，有必要增加这类犯罪的量刑幅度和刑罚档次。前文所述情节特别严重“择一重罪”处罚的弊端充分说明按照国家重点保护植物犯罪处理的合理性和必要性，考虑与侵害野生动物犯罪（《刑法》第三百四十一条）等刑罚的均衡性，以及打击一些重特大案件的特殊需要，应该增加一档刑罚。即在原有的两档刑罚基础上，增加“情节特别严重”的刑罚档次，并对相关量刑幅度进行适当调整，以显示国家立法对国家重点保护植物犯罪的打击力度。其次，要提高法定最高刑和增加有关主刑。基于某些案件的特殊性、个别被告人罪行极其严重和被侵害犯罪对象本身的珍贵性、稀缺性以及犯罪后的不可恢复性。可以考虑将法定最高刑提高到无期徒刑。再次，在附加刑中增设“没收财产刑”，甚至可以借鉴西方国家“惩罚性赔偿”的做法，专门创设“惩罚性公益赔偿金”制度。由有权机关通过提起公益诉讼，经由法院裁决，或者由法院依职权做出裁决，要求有关家具、根雕厂商向国家或者有关集体支付巨额的公益赔偿金，以示惩罚，作为对其违法行为的超补偿性的经济制裁。笔者认为，只有刑罚打击和经济制裁深深触及到收购者或家具、根雕企业的切身利益和痛处，才有可能从源头上杜绝非法收购珍贵树木的行为，进而遏制非法采伐、毁坏珍贵树木等相关犯罪行为。
　　
【注释与参考文献】
　　⑴参见楼伯坤：《想象竞合与法条竞合的立法选择——兼评最高人民法院关于森林犯罪案件的司法解释》，载2007年度《中国刑法学年会文集》，第678页和第684页。该文认为，三者相互之间不是想象竞合，而是法条竞合。对罪名选择，应该按照最特殊、特殊、一般的顺序逆向确定罪名。
　　⑵参见国家林业局、公安部《关于森林和陆生野生动物刑事案件管辖及立案标准》第二条第四款规定：“非法采伐、毁坏珍贵树木的应当立案；采伐珍贵树木2株、2立方米以上或者毁坏珍贵树木致死3株以上的，为重大案件；采伐珍贵树木10株、10立方米以上或者毁坏珍贵树木致死15株以上的，为特别重大案件。”
　　⑶参见最高人民法院《关于审理破坏森林资源刑事案件具体应用法律若干问题的解释》第二条规定：“具有下列情形之一的，属于非法采伐、毁坏珍贵树木行为‘情节严重’：（一）非法采伐珍贵树木二株以上或者毁坏珍贵树木致使珍贵树木死亡三株以上的；（二）非法采伐珍贵树木二立方米以上的；（三）为首组织、策划、指挥非法采伐或者毁坏珍贵树木的；（四）其他情节严重的情形。”
　　⑷参见吴明兴：《浅谈处置涉及国家重点保护植物案件赃物面临的问题和对策》，载《森林公安》2010年第6期。

【作者简介】福建省建瓯市人民检察院
【文章来源】《人民检察》2014年第2(下)期

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