刑事政策的范围

发布日期：2004-09-11 文章来源：互联网

    一、确立广义刑事政策观之必要

    （一）中外学者对刑事政策范围的基本观点

    在刑事政策范围上，中外学者的认识差异颇大，如李斯特认为，刑事政策可分为最广义说、广义说和狭义说。李斯特本人虽然主张在具体层面上将刑事政策与社会政策做适当的区分，认为"社会政策的使命是消除或限制产生犯罪的社会条件，而刑事政策首先是通过对犯罪人个体的影响来与犯罪作斗争。" 但从其名言"最好的社会政策是最好的刑事政策"来看，我们似不应把他归入狭义说，而应属广义说甚至是最广义说。又如，大谷实认为，对刑事政策范围有三种观点，一是认为"刑事政策是指国家有关犯罪的所有的对策"，他称之为最广义说；一是认为"刑事政策是指对犯罪人及具有犯罪危险性的人所采取的强制措施"，他称之为最狭义说；而他本人则持中间观点，认为"所谓刑事政策，是国家机关（国家和地方公共团体）通过预防犯罪、缓和犯罪被害人及社会一般人对于犯罪的愤慨，从而实现维持社会秩序的目的的一切措施政策，包括立法、司法及行政方面的对策。" 而木村龟二则认为，刑事政策可以归纳为五种："第一，在最广义上说，刑事政策意味着有关预防和克服犯罪现象的一切方针策略；在这个意义上的小刑事政策，并不限于立法政策，而是包含其他一切犯罪对策特别是社会政策、教育政策等，不仅包含刑法的对策，而且包括刑法以外的方法的对策。第二，刑事政策意味着通过对犯罪人以及有犯罪危险的人实行个别化所采用的对策；这个意义上的刑事政策，虽然将最广义上的社会政策一概排斥在刑事政策之外，但它并不限于刑罚政策，而是包含了刑罚之外的方针策略，而且也不限于立法政策。第三，刑事政策意味着对犯罪的立法政策，虽然立法政策以外的政策被排斥在外，但作为立法内容的事项范围没有受限定。第四，刑事政策意味着直接作为犯罪对策的刑法以外的处分，这种刑事政策不一定限于立法政策，但将社会政策排斥在外，而且将刑法中的犯罪对策排斥在外。第五，将刑事政策理解为，基于合目的的犯罪对策的见地，对现存的犯罪对策进行批判、修正、补充；将刑法作为现存的犯罪对策的中心来理解。" 木村龟二本人，则将刑事政策理解为批判现行刑法的犯罪政策、对之应如何改正的立法政策。

    在我国台湾地区，林纪东、张甘妹等学者也分别将刑事政策分为广义说和狭义说。林纪东认为，对照广义说和狭义说，两说的共同点在于"都以探求犯罪的原因为刑事政策的起点，以防止犯罪为刑事政策的目标"，两说的不同点在于"狭义说以改善或运用现行刑罚制度等为范围，广义说则不限于这个范围。" 张甘妹进一步指出："依广义说，刑事政策之防止犯罪目的不必是直接、积极的或主要的，而凡与犯罪之防止有间接或从属的目的之方法亦可属之。伸言之，广义的刑事政策并不限于直接地以防止犯罪为目的之刑罚诸制度，而间接的与防止犯罪有关的各种社会政策，例如居住政策、教育政策、劳动政策（失业政策）及其他公的保护政策等亦均包括在内。"

    在我国大陆，也有学者遵循广义与狭义之思路，对刑事政策的范围进行圈定。如王牧教授认为：狭义的刑事政策是指国家为打击和预防犯罪而运用刑事法律武器与犯罪作斗争的各种手段、方法和对策，它涉及的内容主要是刑事立法、司法和司法机关的刑事惩罚措施。广义的刑事政策是指国家为打击和预防犯罪而与犯罪作斗争的各种手段、方法和对策，它不仅包括以直接防止犯罪为目的的各种刑罚政策，还包括能够间接防止犯罪的有关的各种社会政策。甘雨沛教授也将刑事政策区分为广义刑事政策与狭义刑事政策，认为广义刑事政策是指国家以一般预防犯罪为主要任务，对一般犯罪、犯罪者和显然有犯罪危险的诸多现象直接采取相应的镇压、抑制、预防的对策措施；狭义刑事政策是指国家以特殊预防犯罪为中心任务，以改造教育犯罪者为基准，对个别犯罪类型和犯罪者采取针对性的镇压、抑制、预防的对策措施。

    （二）作者之态度

    通过以上介绍，我们可以看出，如同刑事政策的概念一样，刑事政策的范围也是见仁见智。且不说"二分法"、"三分法"、"五分法"的显然不同，就是在使用相同的字眼如"广义"与"狭义"以及"最广义"与"最狭义"时，其具体含义也是有差别的。难怪有的学者在经过对刑事政策概念和范围的考察之后，得出如下的印象："如何在最广义刑事政策与最狭义刑事政策之间选择刑事政策的范围，有机协调地定义刑事政策概念，始终存在着很大的困难。"

    笔者对刑事政策范围持广义说，这是首先需要表白的。但由于"广义说"的含意是如此地不确定，因此有必要对这里使用的"广义说"加以澄清。大体说来，本人所谓的"广义说"包含了以下三方面的基本含义：

    首先，刑事政策不仅包括对犯罪的预防、控制和惩治，还包括对犯罪人、犯罪嫌疑人和犯罪被害人的态度。其理由除了前面在刑事政策定义之讨论中所陈述的外，还要特别补充一点，那就是将对犯罪人、犯罪嫌疑人和犯罪被害人的态度纳入刑事政策视野不仅是现代刑事政策区别于古代刑事政策的重要特征，还是刑事政策学作为一门独立学科得以成立的重要依据。何以这样说？因为如果刑事政策只是研究预防、控制和惩治犯罪的话，实际上就与犯罪学中的犯罪对策论无法真正区分开。事实上也是如此，例如有的学者就干脆把"犯罪对策论"等同于"刑事政策"，这样刑事政策也就丧失了作为独立学科的地位，而被包含在犯罪学之中。还有的学者为了把犯罪学和刑事政策学区别开来，只好采取缩小犯罪学内容的方法，将犯罪对策从犯罪学中拿出，认为"犯罪学是作为犯罪现象和犯罪原因的实证经验科学，是作为观察的科学，而刑事政策学则是以犯罪学为基础学科的犯罪对策学。" 然而，一个不可忽视的事实是，中外犯罪学著作大都将犯罪对策纳入其研究视野。由此，如果只将刑事政策局限在犯罪对策，而将对犯罪嫌疑人、犯罪人和犯罪被害人的政策排除在外，则势必导致刑事政策学和犯罪学在学科归属和研究对象上无休止的争吵。实际上，如果按照本文这样的刑事政策思路，则我们可以比较明显地将犯罪学中的犯罪对策和刑事政策学中的刑事政策区分开来：单从犯罪学看，只要是有利于抑止犯罪的措施，不管它是否符合公平正义等原则，均具有意义；但从刑事政策衡量，由于刑事政策要在抑止犯罪的同时，兼顾对犯罪嫌疑人和犯罪人的权利保障，因此有的措施即使有利于抑止犯罪，也由于超出一定的正义底线而不能付诸实施。另一方面，将抑止犯罪与对待犯罪嫌疑人、犯罪人和被害人的态度结合起来作为刑事政策学的研究对象，不仅可以拓宽刑事政策的视野，更有利于考察一项刑事政策是如何在三者之中经过综合与协调而产生的。

    其次，刑事政策不仅包括刑事立法政策，还包括刑事司法政策、刑事执行政策和刑事社会政策。关于这四者的具体含义和范围，下文将专门展开探讨。这里要解决的是将刑事社会政策等内容纳入刑事政策研究视野的必要性问题。因为对此问题有不少学者持担心和否定态度，归纳起来，他们的理由大致有四：1、刑事政策学的不当扩张甚至是无限扩张，将使刑事政策学的研究对象极度混乱，导致内涵和外延不清，边界和内容不明。 2、"如果按照广义说的见解，将刑事政策推向极端，在最广泛的意义上研究刑事政策，或者说将所有的对犯罪和刑罚有影响的因素均纳入刑事政策研究范围，存在着几乎无法克服的实际困难。……我们不能在一个近乎无限复杂的环境中研究一个复杂的多层面事件或者说系统的实际效果，如此研究刑事政策，将导致我们步入失败。因为，承认知识的有限性和分析方法的局限性，是现代哲学上的一个基本成果。" 3、社会政策毕竟不同于刑事政策，不能把社会政策混同于刑事政策。 4、广义说范围过于广泛，研究反难专精，从而失去了刑事政策学存在的意义。对此，我的回答是：首先，研究刑事政策的目的是什么？正如我在前面所点明的，刑事政策的根本目的是通过预防、控制和惩治犯罪以维护社会稳定，通过保障犯罪嫌疑人和犯罪人以及被害人的权益以实现社会正义。而要使预防、控制和惩治犯罪取得理想的效果，就必须"对症下药"，针对犯罪的原因去采取相应的措施。正是从此意义上，我们说不同的犯罪原因论是不同的刑事政策的根源。虽然现代犯罪学对于犯罪原因的认识仍然没有完全统一，但如果将犯罪原因简单地划分为社会原因（外因）和个人原因（内因）两大类，应该没有异议。（当然，犯罪并不是某一个单独原因起作用的结果，而是多个原因互相起作用的结果，而且在不同的犯罪中各个原因所起作用大小也各不相同）为了实现刑事政策抑止犯罪、维护社会稳定的目的，就不能只采取针对犯罪人个体的对策，也不能只采取刑罚手段，即使采取刑罚和保安处分相结合的手段，也仍然是不够的，还必须包括社会政策视野中的社会对策。其次，"知识的有限性和分析方法的局限性"并不能成为否定刑事政策广义说的理由，只要广义说能真正有利于刑事政策目的的实现，就没有必要人为地设立"到此为止"的障碍，而且，正是在这种"刨根究底"的追问中，才能不断加深对犯罪根源和犯罪原因的准确认识，进而求得刑事政策的真谛，并推动知识的扩展和分析方法的改进。正如有的学者所考证指出："现代刑事政策学的发达是广义刑事政策概念推动的结果。广义刑事政策概念给我们的最大提示是，预防犯罪必须将传统的刑罚惩罚政策与现代社会政策结合起来，我们必须在关注刑罚问题的同时，关注社会问题和社会政策。" 当然，就象我们对犯罪原因的认识一样，原因还有原因的原因，但研究总得到某一程度打住，从这个意义上讲，广义的刑事政策也不是无止境的。第三，扩张的刑事政策概念并不会使刑事政策学的研究对象陷于混乱。毛泽东同志说过："科学研究的区分，就是根据科学对象所具有的特殊的矛盾性。因此，对于某一现象的领域所特有某一矛盾的研究，就构成某一门科学的对象。" 刑事政策学的研究对象就是以犯罪这一特殊现象为中心，研究国家为抑止这种现象而采取的所有有效措施，以及因犯罪现象而引发的犯罪嫌疑人和犯罪人之待遇，犯罪被害人之境遇。这一研究对象注定要用开放的、扩张的方法去研究。第四，至于说担心广义说范围过宽会影响研究的专精，实没有必要，这就如同法学概论研究、刑法学研究与刑法中的某一具体问题的研究一样，各有其价值，对法学整体上的把握是法学研究的领域，对刑法学的研究相比起法学研究来只是其中一部分，自然可以更加深入，而对刑法中某一具体问题的研究则可更加精深。刑事政策研究也是如此，我们可以有刑事政策概论研究，刑事政策分类研究，甚至刑事政策分类中的某个具体政策研究，如死刑政策研究，保安处分研究，等等。只有在对刑事政策整体把握的前提下，对某一方面或某一类的刑事政策作精深的专门研究才有意义。

    再次，刑事政策之"刑事"亦应作广义理解。首先，不仅对构成刑法意义上的犯罪所作出的国家反应属刑事政策范畴，而且对那些虽然不构成刑法意义上的犯罪、但属于犯罪学上的犯罪行为所作出的国家反应也属刑事政策范畴。而且，象对危害社会的精神病人采取防护措施等也属于刑事政策的范畴。总之，在这里，我们要树立大刑事法的观点，不能用狭隘的刑法观来考察刑事政策，否则就达不到防卫社会的目的。其次，不仅对真正意义上的犯罪嫌疑人、犯罪人和被害人所采取的态度属于刑事政策的范畴，而且对那些虽然不属于刑法意义上的犯罪嫌疑人、犯罪人但受到国家某种限制或剥夺人身自由或财产处罚的人（如被劳动教养者、被收容审查者、被收容遣送者、被强制戒毒者和被强制收容教育者等等），以及对那些虽然不属于直接犯罪的被害人但由于某种原因陷入困难境地的人（如受灾受难者、失业下岗者）所采取的态度，也都属于刑事政策的范畴。

    下面，笔者将循着刑事立法政策、刑事司法政策、刑事执行政策和刑事社会政策的思路作进一步展开，以期对刑事政策范围及其内在结构有一个更清晰的印象。

    二、刑事立法政策

    （一）刑事立法政策的含义与意义

    刑事立法政策，是指在进行刑事立法时所奉行的政策。有的学者认为："刑事立法政策，指在刑法上如何规定犯罪、刑罚以及刑罚的适用起指导作用的政策。它是制定、修改、补充和完善我国刑法的重要依据。" 把刑事立法政策限定为刑法立法政策，这是不科学的，还应当至少包括刑事诉讼法立法政策，因为程序问题与实体问题不仅具有密不可分的联系，还具有独立的价值。至于刑事执行法立法政策以及相关的刑事社会立法政策，到底宜划入刑事立法政策的视野还是划入刑事执行政策和刑事社会政策的视野，倒是可以探讨，也许，两方面都可以从各自的角度去探讨。

    列宁曾经说过："法律是一种政治措施，是一种政策。" 确实，任何立法包括刑事立法无一不是在一定的政策思想指导下进行的。正是从这个意义上，有的学者正确地指出：那种以"政策上升为法律"为依据认为法律是高于政策的说法并不符合政策与法律的实质关系。透过历史，我们可以看出，在人类刑事法制的演进中（无论是朝着好的方向演进还是朝着不好的方向演进），作为单纯的规范刑法学并没有起多大作用，而是刑事政策在其中发挥影响。本来，费尔巴哈最初使用"刑事政策"一词时，就是在刑事立法政策的意义上来使用的。其后的一个相当长时期里，刑事政策也常常被视为刑法理论与实践的同义词。因此，近代西方刑事政策始终在刑事法律的范围内展开，侧重于立法策略，并由此表现出一定的批判性而不等同于规范刑法学，之所以如此，是因为当时的中心任务是为了将国王置于法律之下，将国家的惩治活动纳入法治轨道。正如菲利所指出："从贝卡利亚时代起，刑法通过反对中世纪专断和残酷的刑罚得到了发展，刑罚逐渐减弱了。与此相似，从逐渐加强保证个人免受社会统治的制度的意义上讲，19世纪的法定刑事诉讼程序一直而且现在仍然是反对中世纪滥用审判制度的产物。" 可见，近代西方国家的刑事政策主要是作为刑法的指导观念和思想而存在并促使刑事法律和司法制度向人道主义变革的。虽然到19世纪的后1/4世纪，为了应对严重的犯罪问题特别是累犯、少年犯的激增，出现了"刑法之刑事政策化"，刑事政策的领域大大拓宽，应对犯罪的策略、措施不再局限于刑法的范围，而是以刑法为中心扩展到整个社会政策领域，但刑事政策对刑事立法的指导作用依然发挥着重要的作用。例如，在科学主义刑事政策影响下，越轨行为、保安处分、社会医疗措施等新范畴逐渐被纳入传统的以"犯罪"、"刑罚"和"罪刑关系"为中心的刑法体系中，危险性概念、人格概念等被采纳，缓刑、假释被广泛适用，累犯、惯犯、青少年犯等罪犯的特殊处遇以及刑罚个别化原则得以确立，等等。

    有什么样的刑事（立法）政策，就会有什么样的刑事立法，好的刑事（立法）政策会导致好的刑事立法，相反，坏的刑事（立法）政策会导致坏的立法。孟德斯鸠曾经指出："有两种腐化，一种是由于人民不遵守法律，另一种是由于人民被法律腐化了。被法律腐化是一种无可救药的弊端，因为这个弊端就存在于矫正方法本身之中。" 如在希特勒时期，出于法西斯统治的需要，确立起血腥的刑事（立法）政策，结果随心所欲地抛制出《保卫人民与国家法令》、《反对背叛德国人民与一级颠覆活动法》，从此任何反对恐怖的抗议和抵抗都被统统地"合法"镇压了。为了"保卫德国社会"和"保卫德意志民族的最高利益"，纳粹当局将"罪刑法定"等宪法原则公然抛之脑后，规定"类推的适用、将健康的人民意见作为法律渊源之一"，这样"即使在毫无法律根据的情况下也能将任何敢于对抗的对手送进监狱。"与此同时，通过颁布《判处和执行死刑法》以及修改、解释、制定其他法令，使警察有权自行决定采取"保护性拘留"，在刑法体系外建立起另一个惩罚体系。

    又如，前苏联30年代在斯大林的"肃反扩大化"刑事政策影响下，出现了反人民的、血腥的刑事立法，将法制原则、人道原则和公正原则扔到了中世纪的无底深渊。具体表现是：第一，违背民主和各加盟共和国的主权原则，各加盟共和国被剥夺了原有的颁布自己刑法典的权利。第二，刑事责任的根据只能是实施犯罪，而不是人民的敌人、"富裕的富农分子"等危险的个人身份。这一时期的刑事立法与这一法制原则相对立，特别强调的正是并没有实施具体犯罪的"危险个人".第三，粗暴地违犯了个人责任与罪过原则，对他人实施的犯罪没有罪过的人即所谓叛国分子的家属遭到刑事放逐，更不用说10年的行政放逐了！第四，违背人道原则，规定自12岁起开始承担刑事责任，剥夺自由提高到25年，实施监禁，撤销了假释。第五，背离犯罪分类与区分责任的原则，不考虑损失的大小，对侵害国家财产的一律予以追究。侵害国家财产、反对政权代表，罪罚不当，受到的惩处比侵害公民生命和健康的犯罪还要重。对侵犯社会主义财产，法院可以判处枪决，而对故意杀人的才判10年剥夺自由。

    再看看我国。建国后我们废除了国民党的《六法全书》，本来也准备创建人民的新法制，但由于其后人治思想逐渐抬头，因此在要不要立法这个问题上走入了误区，例如，毛泽东同志在1958年8月召开的一次协作区主任会议上曾说："不能靠法律治多数人。民法刑法那么多条谁记得了。宪法是我参加制定的，我也记不得……（我们）主要靠决议，开会，一年搞四次，不靠民法、刑法来维持秩序。" 在这种法律虚无主义思想的影响下，"不少同志认为，制定法律会束缚手脚，是一种麻烦，认为有了政策就行了，法律制定不制定关系不大。基于这种思想，公布刑法当然就不可能了。" 在经历了"文化大革命"的重大灾难之后，党和国家确立了"加强社会主义民主、健全社会主义法制"的政策，其后陆续颁布了刑法、刑事诉讼法等基本法律。而随着国家法制建设的发展和社会形势的变化，国家又分别在1996和1997年对刑事诉讼法和刑法进行了大规模的修改，在这次修改中，由于确立了比较科学的立法政策，因此果断地废除了收容审查、免予起诉、类推等不利于人权保障的制度，吸收了无罪推定、罪刑法定等原则的合理内核，并将"反革命罪"修改为"危害国家安全罪"，使我国刑事法制朝着现代化方向迈进了一大步。

    （二）刑事立法政策的基本方面

    刑事立法政策可以从不同方面去进行分类和细化，大致说来，可作如下角度的考察：

    1、实体方面的政策和程序方面的政策

    刑事实体法和刑事程序法是刑事法的两个基本组成部分，二者各自受着一些立法政策的影响。如刑法，各个国家在不同的刑事立法政策指导下，在犯罪化与非犯罪化、刑罚化与非刑罚化、司法化与非司法化、重刑与轻刑、一元化与二元化等问题上出现了许多差异：有的国家规定了1000种以上的犯罪，但所有罪均无死刑；有的国家法律上的罪名只有100多种，而死刑却占有相当的比例。堕胎、卖淫、赌博、吸毒，在有些国家是犯罪，而在另一些国家则不是犯罪。依照有的国家的刑法，偷一块钱即为犯罪，而依据另一些国家的刑法，则要偷盗数量较大的钱才能构成犯罪。有的国家刑法的处罚措施就是由刑罚构成，而另一些国家的刑法处罚措施则由刑罚与保安处分共同构成。如此等等。无不是相应的刑事政策的产物。以我国犯罪概念包含定量因素为例，正如有的学者所指出，这是在我国自古以来"法不治众"、缩小打击面的刑事政策思想影响下所作出的选择。在同一国家，不同的历史时期，有的原来是犯罪的被从刑法典中删除（非犯罪化），有的原来不是犯罪的被刑法典规定为犯罪（犯罪化）。有的在一个时期保留有死刑，后来废除了死刑，还有的在废除后又恢复了死刑。又如刑事诉讼法，有的国家出于提高诉讼效率等方面的考虑，允许检察官与被告人进行"辩诉交易"，有的国家则出于发现事实真相等方面的考虑，不允许检察官与被告人进行"辩诉交易"；有的国家对申诉程序放得很宽，有的国家则对申诉程序控制得很严，其中也是体现了如何协调公正与效率的政策思想。

    需要指出的是，有的刑事立法或带有刑事法性质的行政立法，并不好简单地归为实体法或程序法，而是你中有我、我中有你，象《治安管理处罚条例》、《劳动教养试行办法》、《引渡法》、《监狱法》等，但这并不妨碍我们从实体和程序两方面去研究、确立和考察相应的立法政策，就如法律体系中的劳动法和社会保障法等法律不好纯粹地归入公法或私法，而是兼具二者的内容，但仍然不妨碍我们以公法和私法的思路去思考问题一样。

    2、价值层面的政策和规范方面的政策

    有的刑事立法政策属于价值层面，如死刑政策，那些主张废除死刑的国家，认为死刑不人道、不公正，而那些保留死刑的国家，则认为死刑有其合法性、公正性；即使在那些保留死刑的国家，有的基于生命高于任何金钱的价值观，认为死刑只能适用与那些蓄意谋杀等剥夺他人生命的严重暴力犯罪，而不能适用财产犯罪和经济犯罪，但有的则基于镇压财产犯罪和经济犯罪的需要，将死刑广泛适用于财产犯罪和经济犯罪。刑事立法上的许多重大原则的确立、重大制度的突破或变更，可以说都是由于立法者价值观改变的结果。以我国刑法废止类推、确立罪刑法定原则为例：在1979年刑法中由于受整体主义价值观的支配，立法者认为：为了使我们的司法机关能及时有效地同刑法虽无明文规定，但实际上确属危害社会的犯罪行为作斗争，以保卫国家和人民的利益，因而必须允许类推。但到1997年修订刑法时，由于刑法观念从过去的社会保护机能向刑法的人权保障机能倾斜，因此作出了"必要的丧失"，废除了类推制度，并明文规定了罪刑法定。又以欧洲大陆刑事审判的模式演变为例，正如德国学者赫尔曼指出的：在19世纪上半叶，受自由主义、人权以及启蒙哲学的影响，原来的不利于人权保障的古老的纠问式程序被一种革新的审问式程序所代替，这种新的程序更有利于保护被告人的权利。而自上个世纪40年代以来，随着"二战"的结束和人权运动的蓬勃发展，审问式程序又更多地引入英美对抗式审判程序内容，从而使之成为一种混合式的审判模式。

    在规范层面上，也有立法政策的烙印。例如，我国1979年刑事立法时，遵循的一个原则是"宁疏勿密"，即所谓"宜粗不宜细"，因而1979年刑法典的粗疏是有目共睹的。这种立法的一个后果是在司法实践中形成了"欲疏益密"的现象，为了适用刑法，司法机关不得不颁布大量的司法解释，最后形成立法被司法解释架空的现象。1997年刑法修订时，有感于"宜粗不宜细"的不科学，因此从总体上追求尽量的细化（但细化并不等于就是明确化），但这样做也带来了一个矫枉过正的后果，就是不少条文过于细琐，有的甚至不知所云。"不能通其义者，何以使人知法意而不犯。" 因此，有学者评论道："在刑事立法上，应当从实际出发，应粗则粗，应细则细；该疏则疏，该密则密。" 又如，1997年修订刑法，还考虑了以下两点：第一，"要制定一部统一的、比较完备的刑法典。"为此，修订后的刑法将刑法实施17年来由全国人大常委会作出的有关刑法的修改补充规定和决定在经过修改和整理后编入刑法；将一些民事、经济、行政法律中"依照"、"比照"刑法有关条文追究刑事责任的规定，修改为具体条款纳入刑法；将拟制定的反贪污贿赂法和中央军委提请人大常委会审议的惩治军人违反职责犯罪条例编入刑法，在刑法中规定为贪污贿赂罪和军人违反职责罪两章；对于新出现的需要追究刑事责任的犯罪行为，经过研究认为比较成熟、比较有把握的，尽量增加规定。第二，"注意保持法律的连续性和稳定性。"为此，对刑法的原有规定，包括文字表述和量刑规定，原则上没什么问题的，尽量不作修改，以致原刑法在文字上的一些硬伤也被保留下来。

    3、抑止犯罪的政策，保障犯罪嫌疑人、犯罪人的政策和保护被害人的政策

    抑止犯罪的立法政策主要分为两方面，一是内容为预防，二是内容为惩罚。关于惩罚，比较好理解，如我国1997年修订刑法时，增加了大量的破坏社会主义市场经济秩序犯罪，这种犯罪化的政策使刑法中的惩罚内容增多。另一方面，也有在某一立法政策的指导下直接增加预防内容的，如我国1999年全国人大常委会颁布的《预防未成年人犯罪法》，就是在"立足于教育和保护，从小抓起，对未成年人的不良行为及时进行预防和矫治"这样一种思想指导下出台的。

    加强对犯罪嫌疑人和犯罪人的权利保障是现代刑事立法的一项重要政策。在前资本主义阶段，犯罪人没有人格，不被当人看待，刑讯、拷打、体罚、精神折磨等现象比比皆是，随着社会文明程度的提高，人类逐渐认识到不能如此对待作为同类的罪犯。他们虽然犯了罪，但仍然是人，其人格仍然应受到尊重，其人身和生活仍然应受到人道待遇。时至今日，一个国家如何对待犯罪人已经成为衡量其社会文明程度的一个标志。保障犯罪嫌疑人和犯罪人的权利，不仅包括犯罪嫌疑人在侦查、起诉阶段的权利保障，也包括犯罪嫌疑人在审判中的权利，还包括被定罪判刑后的犯人的权利。前两者一般在刑事诉讼法中得以体现，后者则在刑事执行法中得以体现。我国1996年修订的刑事诉讼法将律师介入刑事诉讼的时间提前到侦查阶段，对取保候审的犯罪嫌疑人和被告人增设保证金制度、废除收容审查，改革刑事审判方式、增加庭审的抗辩性和民主性，等等，都是在人权保障的刑事政策指导下所取得的重要成绩。我国1994年颁布的《中华人民共和国监狱法》，对罪犯在服刑期间的有关权利进行了明文规定，如会见、通信权，生活、卫生权，申诉、控告、检举权，以及参加劳动获得报酬权，等等，都是在刑事执行阶段加强对犯人权利保障的重要措施。

    对犯罪被害人的关注也是当今刑事立法中的一项重要政策。如前所述，现代刑事政策曾在一个相当长的时期内忽略了犯罪被害人，正如有的学者所描述的："直到几年前，研究和实践的努力大抵集中在诸如此类一些问题上：如何保证对罪犯进行公正的法律审判，怎样保护其免受公共机构的不义侵犯，对其采用哪些处遇措施。与此相反，对于被害人的思考的兴趣则在于一个偏离的主题——倘若确有这种思考的兴趣的话：刑事政策的讨论应纯粹以罪犯为本位。这种看法得到了一种流传甚广的观点的支持，这种观点认为刑事诉讼的目的旨在为了社会的利益，实现公众的惩罚的权利，因此，对于任何私利的考虑，都是与此刑事诉讼的宗旨想冲突的。" 面对犯罪被害人的种种悲惨境遇，人们开始改变罪犯本位理论，致力于平衡罪犯与被害人的地位，对被害人的权利和需要给予同样的关注。时至今日，"社会如何对待犯罪被害人也是这个社会的文明程度的一个重要标志。" 在这方面，我国虽然在1997年修改刑事诉讼法时对犯罪被害人的某些权益加强了保障，但总的来说，还做得不够，特别是缺乏全面系统的立法，如对犯罪被害人的精神抚慰和经济补偿制度，被害人与被告人的刑事和解制度，对犯罪被害人的法律援助制度，等等，都付之阙如。

    三、刑事司法政策

    （一）刑事司法政策的含义与意义

    刑事司法政策，是指在刑事司法活动过程中所奉行的政策，它主要涉及侦查、起诉和审判三个环节。刑事政策演变到今天，在一般人的眼里，好象就是指刑事司法政策。即使在有的学者看来，刑事政策也是与刑事立法相对而言的。不过，按照笔者广义刑事政策说的观点，它只是刑事政策的一个有机组成部分。

    有人认为在一个法治社会，应当减少刑事（司法）政策的出台和适用。其实，即使在一些法治比较发达的国家，刑事（司法）政策也同样发达，因为国家根据具体犯罪状况采取的具体行动计划和措施是不可能完全被法律所吸纳进去的，"这一领域恰恰是刑事政策大有作为的领域，在这一领域，刑事政策的作用不是应当消弱，而是应当加强。" 因此，重要的不是要不要刑事司法政策的问题，而是如何处理好它与法律的关系，确保政策在法律框架内活动。

    刑事司法政策的意义主要表现在以下几个方面：

    1、对实现个别正义具有重要作用

    世界是丰富多彩的，也是千变万化的，但法律却是一般性的、相对稳定的，如何消除二者之间的紧张关系，这其中立法技术可以起到一定作用（如将绝对确定刑改为相对确定刑），另一方面就靠刑事司法政策来调节。如我国刑法没有对亲属相盗如何处罚作出明文规定，也就是说按照立法是与普通盗窃罪一样的性质和量刑幅度。但亲属相盗与普通盗窃罪又确实有所区别，因而最高人民法院在1997年11月制定的《关于审理盗窃案件具体应用法律若干问题的解释》中就指出："偷拿自己家的财物或者近亲属的财物，一般可不按犯罪处理；对确有追究刑事责任必要的，处罚时也应与在社会上作案的有所区别。"

    2、对防卫社会具有重要功能

    "刑罚世轻世重"，当社会治安局势趋于严峻或者某一种、某一类犯罪猖獗时，当局将在法律赋予的空间内强化对犯罪的打击力度，以有效地防卫社会。例如，美国"9.11"事件之后，加强了对国内和国际上恐怖组织和恐怖势力的搜查和缉捕；法国最近社会治安频亮红灯，政府正在出台一系列打击犯罪的措施。这些都不必通过修改法律或制定新的法律，而是在现有的法律范围内就能达到。在我国，1996年、2001年发动的全国性"严打"也是党和政府在现有法律不变的情况下，针对当时的社会治安状况而采取的行动。

    3、对人权保障具有重要意义

    刑事执法的自由裁量权是客观存在的，如何正确地运用这种自由裁量权，除了司法人员（广义上的，包括警察）的良心、操行等个人品性外，刑事政策亦有重要的导向功能、限制功能和促进功能。例如，超期羁押是我国司法实践中的一个突出问题，对犯罪嫌疑人、被告人的人权构成严重威胁，为了扭转这一局面，最高司法机关多次下文，要求各地司法机关严守刑事诉讼法规定的羁押期限，坚决纠正超期羁押的问题，如1998年6月5日最高人民检察院颁布实施的《关于清理和纠正检察机关直接受理侦查案件超期羁押犯罪嫌疑人问题的通知》，1998年10月19日最高人民检察院、最高人民法院和公安部颁布实施的《关于严格执行刑事诉讼法关于对犯罪嫌疑人、被告人羁押期限的规定坚决纠正超期羁押问题的通知》，显然，这对减少超期羁押、保障犯罪嫌疑人和被告人的合法权益是有好处的。

    （二）刑事司法政策的基本方面

    1、党和国家从全局上确立的刑事司法政策

    以我国2001年4月发动的"严打"斗争为例，党中央组织召开全国社会治安工作会议，直接部署全国性的"严打"整治斗争，并确立了此次"严打"重点打击有组织犯罪、带黑社会性质的团伙犯罪和流氓恶势力犯罪等严重影响群众安全的犯罪的刑事政策，该刑事政策直接成为我国公、检、法等部门落实执行的司法政策。又如，近年来我国全国人大常委会及各级地方人大常委会为加强对司法机关的监督，开展了多种形式的刑事执法检查等活动，这也可以说是一项刑事司法政策，即通过对刑事司法活动的有力监控，防止司法腐败和其他不正之风对司法公正的破坏。而另外一种个案监督在有的地方也流行起来，这实际上也是一种刑事司法政策，当然，对于个案监督，包括本人在内的不少学者还是有不同看法的，简单地讲，人大对司法的监督确有必要加强，但不能直接干预司法机关的具体办案。

    2、侦查机关的刑事司法政策

    从广义上讲，我国的侦查机关包括公安机关、安全机关和检察机关（职务犯罪由检察机关自侦），这里只从狭义上侧重考察公安机关，兼论一下安全机关，检察机关由于下文还要专门论及，所以这里略去。公安机关虽然属于行政机关，但它与一般的行政机关不同，它还拥有重要的司法职能，不仅对刑事案件的立案、侦查和移送起诉如此，就是在进行治安处罚、劳动教养、强制收容时也带有浓重的司法色彩。因此，公安机关围绕打击犯罪方面出台的政策应属刑事司法政策的范畴。如我国公安机关在1999年发动的追捕逃犯斗争中，实行了公开悬赏和追逃奖励制度，公安部规定每抓获部级督捕逃犯1名，奖励10000元。各地也根据公安部实行挂牌督捕和追逃奖励的办法，确定了本省的督捕重点，落实了相应的奖励金额，有的地方如浙江省，抓获重特大在逃人员的最高奖励可达5万元。这些政策措施调动了广大参战民警和群众的积极性，取得了明显效果。这是好的政策，但也有一些不好的甚至是违法的地方政策和部门政策，试举两例：1、2001年4月"严打"斗争发动后，笔者在一些地方调查得知，有的地方公安机关明确给底下的公安机关分指标，要求每个分局、派出所或民警完成多少个报捕指标、劳教指标，甚至要破获多少个黑社会，还有的地方公安机关规定在"严打"中所有会见犯罪嫌疑人的律师都必须经公安机关批准（刑事诉讼法规定涉及国家秘密的案件，律师会见犯罪嫌疑人才应经侦查机关批准）。2、2002年1月17日《报刊文摘》第4版标题为《湖北省力保春运，便衣可当场击毙车匪路霸》的文章报道："警方重申：春运期间，刑警武警便衣跟车，车匪路霸可当场击毙。"如果此报道属实，我认为这种"土政策"是非常危险的，因为即使是车匪路霸（什么是车匪路霸？），也不能随便"当场击毙"，公安干警在什么情况下可以使用武器，这在法律上是有严格规定的，随便"当场击毙"，反映了一种蔑视生命的执法观，实不可取。

    公安机关的刑事司法政策不仅包括它自己出台的，还包括别的权力部门和司法部门出台的针对公安工作的。如"警察圈套"问题，在我国由于缺少这方面的立法，因而事实上留给了刑事政策去处理。虽然有关部门并没有明确出台这方面的政策，但从实际情况看，是允许的，不少地方的公安机关越来越多的运用这一手段去获得案件线索，而检察机关和人民法院也从来没有否认过其证据效力。这种情况可称之为"隐性"政策，它与明文规定的"显性"政策相对应。鉴于这种"隐性"政策的客观存在，我们主张应当尽量使其显性化。如"警察圈套"，在立法条件不具备或者短期内不可能出台这方面的立法时，公安机关和司法机关应针对其客观存在作出政策性的规定，以指导和引导其健康发展。根据美国等国的经验，对"警察圈套"宜确立"本来愿意"原则：如果警察仅仅是提供一种"机会"，就不能说他是清白的；反之，如果警察的做法是"创造性"的，那么就属于引诱清白者犯罪，不能算合法。而且，适用的案件范围和程序都应当受到严格控制。这种司法政策既可由公安部来制定，也可由最高人民检察院或最高人民法院来制定（如须由最高人民检察院规定须经检察机关批准，或由最高人民法院规定何种情况下证据有效、何种情况下证据无效），或者几家联合制定。与此相似，还有"测谎仪"的使用等问题。虽然按照我国刑事诉讼法的规定，测谎仪（学名为"CPS多道心理测试系统"）并不是一种法定证据（刑事诉讼法第42条规定的法定证据只有书证、物证等七类），因而不能直接作为证据在法庭上使用，但目前在侦查实践中正越来越多地被运用，这说明也是一种肯定性的"隐性政策"在起作用（如果明文禁止也就不会再被名正言顺地使用）。最高人民检察院曾在1999年9月10日颁布过一个针对检察机关自侦案件的司法文件，即《关于CPS多道心理测试鉴定结论能否作为诉讼证据使用问题的批复》，该批复指出："人民检察院办理案件，可以CPS多道心理测试鉴定结论帮助审查、判断证据，但不能将CPS多道心理测试鉴定结论作为证据使用。" 该决定并不针对公安机关办理的案件，但可作参考。

    安全机关由于相对封闭，所以对其刑事司法政策的研究也面临困难，但由于其"在国家安全工作中依法行使侦查、拘留、预审和执行逮捕以及法律规定的其他职权"（国家安全法第6条），因而拥有对危害国家安全的刑事案件的侦查权，所以同样存在涉及它的刑事司法政策。例如，按照国家安全法第10条的规定，"国家安全机关因侦察危害国家安全行为的需要，根据国家有关规定，经过严格的批准手续，可以采取技术侦察措施。" 根据有关解释，这里的"技术侦察"，是指国家安全机关和公安机关为了侦查犯罪而采取的特殊侦察措施，包括电子侦听、电子监听、电子监控、秘密拍照或录像、秘密获取某些物证、邮件检查等秘密的专门技术手段。到底如何"经过严格的批准手续"，这里其实有一个政策选择问题，如果安全机关认为保护国家的利益压倒一切，可能就会比较广泛地批准和运用监听之类的侦察措施；如果安全机关认为人权保障也同样重要，可能就会把批准和运用监听之类的侦察措施降低到最低限度。

    3、检察机关的刑事司法政策

    根据我国有关法律的规定，我国检察机关具有法律监督（包括刑事法律监督）、提起公诉和自侦贪污贿赂等国家机关工作人员的犯罪的职能，因此考察检察机关的刑事司法政策可以从这三个环节着眼。如在法律监督环节，检察机关对人民法院的审判工作、公安机关的公安工作、司法行政部门的司法行政工作（监狱、劳教所）等都负有监督职责，但监督的力度、监督的成效、在某一个时期监督的重点等与政策选择均有关系。如1994年3月1日最高人民检察院发布的《关于加强刑事抗诉工作的通知》，针对司法实践中抗诉工作存在的问题，提出了一系列政策性很强的措施，如该通知第一条要求："在当前反腐败和严厉打击严重刑事犯罪斗争中，刑事抗诉工作的重点是有罪判无罪和重罪轻判的贪污贿赂犯罪大要案和严重危害社会治安的刑事犯罪案件及其他有重大影响的犯罪案件。对这些案件一审、二审的判决、裁定均应由承办案件的检察员专门审查并报告分管检察长，逐步完善分管检察长、承办案件检察员一发审查判决、裁定的工作制度。"第二条要求："要加强对死刑案件抗诉工作的领导。地方各级人民检察院认为同级人民法院或上级人民法院终审判处死刑立即执行的案件确有错误，应当依法改判的，要在判决、裁定作出后，立即提请上级检察院按照审判监督程序提起抗诉并建议法院暂缓执行死刑。对终审判处死刑缓期二年执行的案件，省、自治区、直辖市人民检察院认为应当判处死刑立即执行的，要在接到判决、裁定书后，一个月内提请最高人民检察院审查，最高人民检察院将在两个月内审结，作出是否抗诉的决定。" 又如，公安机关看守所的超期羁押问题，什么时候检察机关监督得严一些，这个问题暴露得也就充分一些，督促办案机关解决的力度也就大一些，社会效果也就好一些。还有，现在不少地方的公安机关对检察机关退回不起诉的案子舍不得放掉犯罪嫌疑人，又作劳动教养处理，或者对羁押到期但尚未取得足够证据的案子，采取先劳教待到证据足够时再重新移送起诉，类似这样的情况在全国各地早几年都不罕见，但近年来，有的地方通过检察机关的法律监督，情况得到扭转，而另一些地方则日趋严重。

    在提起公诉环节，刑事诉讼法第142条第2款规定："对于犯罪情节轻微，依照刑法规定不需要判处刑罚或者免除刑罚的，人民检察院可以作出不起诉决定。"这种酌定不起诉的适用面也可以受一定的刑事司法政策的影响，如对未成年人犯罪就尽量地扩大不起诉的适用范围。在提起公诉阶段，还有其他一些政策性的东西，如国外的辩诉交易制度，即检察官以降低指控或向法官提出减轻量刑的建议来换得被告人有罪答辩的方式来解决案件中取证等方面的困难。近来在我国也出现了在这种做法，如《法制日报》2002年4月9日报道了牡丹江铁路运输法院试用辩诉交易来审理的一个案子：被害人王玉杰与被告人孟广虎因车辆争道而发生争吵，后被告人孟广虎及其同伙将被害人王玉杰打成重伤。案发后15个月内，因公安机关未能抓到孟广虎同案的其他犯罪嫌疑人，故无法判断被害人的重伤后果是何人所为。为了尽快了结本案，经公诉人与辩护人协商：只要被告人认罪，并自愿承担民事责任，控方同意建议法院对被告人适用缓刑从轻处罚。最后法院采纳了控辩双方的交易结果，以故意伤害罪判处被告人孟广虎有期徒刑3年缓刑3年。我们认为，由于本案控方并没有减轻罪名或减少指控条款，法院最后的判决也还是在现有法律的量刑幅度内（刑法234条规定故意伤害致人重伤处3年以上有期徒刑，刑法72条规定3年以下有期徒刑可以宣告缓刑，刑罚99条规定"本法所称以上、以下、以内，包括本数。"），因而是否是真正意义上的辩诉交易还可商榷，但如果要实行真正意义上的辩诉交易，就非得首先在立法政策上取得突破，通过获得立法依据才能在司法中决定相应的政策，否则肆意突破现行立法，让刑事司法政策喧宾夺主，则已经突破了"法制的藩篱"，是一个法治社会所不允许的。

    在检察机关自侦案件环节，就类似公安机关自侦案件环节一样，刑事司法政策也大有发挥作用的余地。如1999年3月4日最高人民检察院联合最高人民法院，针对司法实践中重打击受贿、轻打击行贿的现象，要求各级人民检察院和各级人民法院加强对行贿犯罪的查处、起诉和审判，以"从源头上遏制和预防受贿犯罪".

    4、人民法院的刑事司法政策

    人民法院是国家的审判机关，在刑事审判工作中政策发挥作用也是一种客观事实，试举例说明：1、少年司法。从20世纪80年代以来，随着我国青少年犯罪的日趋严重，人民法院开始探讨对青少年犯罪的特殊审理方式。1984年，上海市长宁区法院创立了我国第一个专门审理未成年人刑事案件的合议庭——少年法庭，其后得到最高人民法院的肯定，当时的任建新院长批示："这是一个新生事物。"林准副院长认为："人民法院设立审理未成年人刑事案件合议庭（简称少年法庭），专门审理未成年人的刑事案件，这是刑事审判工作的一个改革性尝试，也是审判制度上的一项新的建设。"这样，少年法庭在全国迅速得到推广，现在，全国基层法院已经普遍建立了专门审理少年刑事案件的合议庭，有的中级法院和基层法院还建立了少年刑事案件的审判庭。据统计，截至上世纪末，全国已有少年法庭3000多个，少年案件审判人员15000余名，还有来自各级青少年保护委员会、工会、共青团、妇联、学校、关心下一代协会等各个组织的特邀陪审员12000余名。 2、公开审判制度。本来刑事诉讼法早就有规定，除有关国家秘密或者个人隐私以及未成年人犯罪案件外，其他所有案件一律要公开审判。既然是公开审判，就应当允许公众旁听，但这在过去一段时间却并没有得到很好地执行。近年来，在最高人民法院的推动下，各地法院在贯彻审判公开原则方面取得了长足进步，社会公众、新闻媒体旁听开庭已经不再是难事。3、审理期限。刑事诉讼法对各类刑事案件的审理期限都作了规定，但由于各地法院不遵守办案期限的现象日益突出，为了提高诉讼效率，确保司法公正，最高人民法院于2000年9月发布了《关于严格执行案件审理期限制度的若干规定》，将刑事诉讼法有关立案、审理、延长审理期限的报批、上诉、抗诉二审案件的移送期限、执行等分别明确化，并要求各地法院务必遵守办案期限，虽然这并不能完全杜绝超期限审理案件，但对减少这种现象无疑是有积极意义的。

    在人民法院的刑事司法政策中，司法解释扮演着重要的角色。最高人民法院常常以颁布新的司法解释为手段来实现自己的某种政策主张。例如，2001年4月19日最高人民法院在《关于情节严重的传销或者变相传销行为如何定性的批复》中将情节严重的传销或者变相传销行为纳入"非法经营罪"的处罚范围，就是针对非法传销行为日益严重、给社会带来很大危害的现状，决定把其纳入刑事制裁的范围。本来，1998年4月18日国务院曾颁布过一个《关于禁止传销经营活动的通知》，但由于实施效果不理想，因而最后最高人民法院决定动用刑罚手段来对付此种行为。在运用司法解释来实现自己的政策主张时，有一个问题值得引起重视，那就是司法解释的时间效力问题（包括最高人民检察院的司法解释）。最高人民法院、最高人民检察院于2001年12月7日颁布的《关于适用刑事司法解释时间效力问题的规定》第2条规定："对于司法解释实施前发生的行为，行为时没有相关司法解释，司法解释施行后尚未处理或者正在处理的案件，依照司法解释的规定办理。"这里，明确规定了刑事司法解释有溯及既往的效力。然而，从彻底贯彻"罪刑法定"原则出发，此种做法并不妥当。笔者认为，对于刑事司法解释，不能一律可以溯及既往，对那些明显做了扩大解释的（如前述例子），原则上应当只对其施行之后的行为有评价功能，除非适用裁判时的解释比适用行为时的法律或解释更有利于犯罪嫌疑人和被告人。主要理由是：首先，正如伽达默尔所言："解释在某种特定的意义上就是再创造"，通过这种再创造，或者使原来含混不清的地方得以澄清，或者使原来没有包含的内容包含进去，无论哪种情形，都不能用事后造的这种"法"去套行为人当时的行为，否则对于他就是不公平的。试想，如果连司法者都不明白某种行为是否构成犯罪，又怎能要求普通百姓去遵守这种模糊不清的法呢？如果连常人都认为根据行为当时的法律条文某种行为不构成犯罪，但由于刑事政策的需要，司法者通过"再创造"将该种行为扩大解释为可以构成犯罪，又怎能要求行为人有如此先见之明呢？其次，废止类推曾被我们欢呼为1997年新刑法在人权保障上的重大进步，但如果仔细考察一下，就会发现，若司法解释的溯及力问题不得到妥善解决，则废止类推的成果不会得到很好地巩固。例如，原来的类推制度也要求类推案件要经最高人民法院核准，那么现在类推虽然废止了，同样可以由最高人民法院以司法解释之名来行类推之实。因此，对于那些已经超出常规解释范畴、直接关涉到公民过去的某一行为是否构成犯罪或者是否构成更严重的犯罪的解释，必须确立起"从旧兼从轻"这样的"有利被告"原则，否则就不可能从根本上与可以溯及既往的类推制度彻底决裂。

    四、刑事执行政策

    （一）刑事执行政策的含义与意义

    刑事执行政策，是指在刑罚和某些刑罚制度的执行阶段所奉行的政策。其意义是：

    1、刑事执行政策事关罪犯改造质量的好坏

    刑事案件经过侦查、起诉、审判到刑罚执行。行刑是刑事诉讼中的最后一道"工序"，只有把行刑任务完成好，前面几道"工序"的成绩才能得到巩固，否则，就会前功尽弃，甚至在犯罪分子复归社会后放虎归山，从这个意义上来讲，刑事执行环节决不可等闲视之。以劳动改造为例，过去我们坚决贯彻"改造第一，生产第二"的总政策，并在此总政策下确立了一系列的具体政策，如惩罚管制与思想改造相结合的政策，劳动生产与政治、文化、技术教育相结合的政策，严格管理与革命人道主义相结合的政策，区别对待的政策，给出路的政策，等等。因此，我国的劳改事业取得了举世瞩目的成绩，不仅成功地改造了包括末代皇帝溥仪在内的大批伪满洲战犯、日本战犯和国民党战犯及旧社会余留下来的大批惯偷、惯骗、流氓、赌棍等犯罪分子，而且还成功地改造了绝大多数建国后走上犯罪的反革命犯和普通刑事犯罪分子。改革开放后，随着国家重心转移到经济建设上来，加上劳改机关关押对象的变化，有的同志认为；"剥削阶级消灭了，专政对象少了，劳改机关的性质也要有变化"，"劳改单位要以生产为中心，以生产为第一". 针对此种错误认识，党中央和国务院在1981年12月批转第八次全国劳改工作会议纪要时明确指出，在改革开放的新形势下，劳改工作仍要继续坚持"改造第一，生产第二"的方针。然而，随着改革开放的不断深入，国家由计划经济向市场经济的转轨，全国劳改企业普遍遇到前所未有的压力，在这种经济压力下，不少劳改机关（包括劳教机关）事实上将"改造第一，生产第二"的政策变成了"生产第一，改造第二"，致使近年来我国劳改、劳教机关对犯罪分子和劳教人员的改造质量明显下降，"两劳"人员复归社会后重新违法犯罪率呈明显上升势头（当然，这也与刑满释放人员和解除劳教人员的就业安置政策有关）。

    2、刑事执行政策事关某种刑罚、刑罚制度或刑事诉讼制度适用面的大小

    例如，鉴于外地犯罪人在缓刑的执行方面存在政策上的不配套，致使对其考察难以落实，因此反过来又影响法院对缓刑的适用。以北京市朝阳区1999年的情况为例，该年度作出有罪判决的公诉案件共1314起，1786人，其中外来人员的犯罪占整个刑事犯罪的70.4%，但判处缓刑的只有3人，仅占全部缓刑适用人数的1.9%，致使这一具有刑事政策意义的刑罚制度在对外来人员的犯罪中徒有虚名。同样，管制也存在类似问题，由于对外来犯罪人员判处管制在执行方面不便监管，因而也使得这一开放性刑罚在这一领域名存实亡。又如，由于我国目前对拘役这类短期刑罚的执行由公安机关的看守所代为执行，因而不仅与未决犯同管同关，而且也缺少规范的改造教育，所以不少人认为此种执行方式对于改造犯人的效果并不好，这种认识如果被法官采纳或接受，势必影响其降低对拘役的适用。再如，过去我们的一些劳改机关对犯人的申诉持否定态度，认为这是犯人不认罪、不悔改的表现，并且把这类行为直接与犯人的改造表现挂起钩来，于是许多犯人担心申诉不成反而影响自己的减刑、假释，只好放弃申诉这项法律赋予他的权利。后来，司法部注意到这一现象并认识到它对于发现事实真相的危害，就发文要求各级劳改机关确保犯人的申诉权利，把犯人的正当申诉与不认罪服法区分开来。这种政策上的调整势必影响犯人申诉的多寡。

    3、刑事执行政策事关罪犯的权益保障

    同是监狱，同是在现行法律不变的情况下，刑事执行政策的变化会对犯人的权益有不同的影响。例如，随着近年来司法部创建"文明监狱"政策的出台及其贯彻，各地在监狱场所的建设、犯人生活与活动场所的改善等方面均取得了不同程度的进展，有的监狱增加了犯人亲属的探监机会，有的监狱允许表现好的犯人逢年过节回家探亲，还有的监狱允许表现好的犯人与自己的配偶定期在监狱特别安排的房间过夜，近来又在媒体上看到监狱开办超市的消息，从此犯人要买个什么东西不用再交钱给狱警进行暗箱操作，犯人自己可以到明码标价的狱内超市去采购，等等，这都是在好的刑事执行政策指导下所发生的可喜变化。与创建"文明监狱"相联系，另一项重要的刑事执行政策"狱政公开化"也在逐步推进，例如，过去监狱里的减刑、假释也都存在不同程度的暗箱操作，现在在一些监狱则尽量地透明化。不仅狱政当局透明化，连相关的机构和制度也要透明化，如《人民日报》2001年8月9日报道了河南省平原监狱公开审理减刑、假释并实行听证会的做法：河南省新乡市中级人民法院的法官按照审理普通刑事案件的形式，在该市平原监狱组成合议庭，开庭审理服刑人员减刑、假释案，680名服刑人员参加旁听，监狱向合议庭提交了几名申请减刑和假释的犯人积极接受改造及有立功表现的证据，有关服刑人员也作为证人出庭作证。事后，服刑人员高兴地说："过去减刑、假释往往是暗箱操作，现在公开审理，我们放心了。"

    （二）刑事执行政策的基本方面

    刑事执行可从不同方面作如下划分：从执行的对象看，既包括对主刑（管制、拘役、有期徒刑、无期徒刑、死刑）的执行，也包括对附加刑（罚金、剥夺政治权利、没收财产、对犯罪的外国人适用的驱逐出境）的执行；既包括实刑的执行，也包括缓刑的执行。从执行的主体看，既包括执行有期徒刑、无期徒刑、死刑缓期二年执行等刑罚的监狱，也包括执行管制、拘役、单处剥夺政治权利或者主刑执行完毕后附加剥夺政治权利及实施缓刑、假释、监外执行等刑罚执行制度以及将犯罪的外国人驱逐出境的公安机关，还包括执行死刑、罚金、没收财产的人民法院，以及由人民法院和监狱共同执行的减刑。由此，刑事执行政策也可从不同方面去加以考察，这里，试作如下考察：

    1、监禁刑的执行政策

    监禁刑主要包括两类：一是被监禁于监狱的，包括无期徒刑犯和有期徒刑犯；二是被监禁于看守所或拘役所的，包括被判处拘役的和余刑在1年以下的有期徒刑犯。关于前者，前面已经论及得比较多，其主要政策包括贯彻落实"改造第一，生产第二"的基本政策，以及"狱政公开化"、"狱政透明化"和"狱政人道化"等政策，除此之外，还有一些具体政策需要探讨，如劳改犯人要否获得劳动报酬。从国际上看，"绝大多数国家在有关监狱的立法和实践中都主张对参加劳动的罪犯支付劳动报酬。" 按照我国《监狱法》第72条的规定，"监狱对参加劳动的罪犯，应当按照有关规定给予报酬并执行国家有关劳动保护的规定。"但这一规定并没有落到实处，"有关规定"也没有出台，在不少地方参加劳动的罪犯仍然得不到必要的报酬。笔者认为，对罪犯的劳动应当支付适当的报酬，这有利于帮助犯人确立热爱劳动的观念，劳改劳改，改的就是犯罪分子"不劳而获"的思想，但若"劳而不获"，也不利于实现改造目标。况且，国家经济建设发展到今天，也有这个实力对犯人支付劳动报酬。

    在监狱监禁方面，还有一类特殊的监狱，即"少年犯管教所".按照公安部1982年颁布的《关于少年犯管教所收押、收容的范围的通知》，少年犯管教所收押和收容两种人：一是由人民法院依法判处有期徒刑、无期徒刑和判处死刑缓期二年执行（1997年修订后的刑法已经取消了对未成年犯可以判处死缓的规定）的年满14岁、不满18岁的少年犯；二是根据刑法第14条（修订后的刑法第17条）的规定，由政府收容教养的犯罪少年。1996年，司法部又颁布了《关于将政府收容教养的犯罪少年移至劳动教养场所收容教养的通知》，通知指出：随着国家民主法制建设的进一步发展和《中华人民共和国监狱法》的颁布实施，监狱工作开始走向正规化、法制化的轨道。现在，无论从执行《监狱法》的角度来看，还是从维护未成年人的身心健康来看，再继续将少年教养人员留在少年管教所里都是不合适的。少年管教所是关押和改造少年犯的重要场所。少年犯和少年教养人员是两类性质不同的人员，一类是受到刑罚处罚的，一类是因不满16岁的不处罚、由政府收容教养的。将这两类不同性质的人员安排在同一个场所，由同一个机构进行管理和教育，显然不适宜。少年教养人员年龄都比较小，涉世不深，可塑性强，易受外界影响，相对来讲，主观恶性不很深，把他们与少年犯安排在一起，对他们改过自新、健康成长是不利的。据一些地方统计，少年教养人员解教后的重新违法犯罪率往往高于成年刑释人员。……为了正确执行《监狱法》，理顺少年管教所的内部管理关系，同时，大力增强对少年教养人员进行管理教育的针对性和有效性，保障失足少年的健康成长，决定将由政府收容教养的犯罪少年移至劳动教养场所收容教养，且应尽可能将少年教养人员安排在距离城市较近、教学条件较好、师资力量较强、交通便利的劳动教养场所，并且各省（区、市）以集中一个场所收容教养犯罪少年为宜。这一政策的调整无疑是十分正确的。

    被监禁于看守所或拘役所的，包括被判处拘役的和余刑在1年以下的有期徒刑犯。对于这些人，除少数地方有单独设立了拘役所关押外，大多数地方都是关在看守所的，这种关押方式势必淡化"教育改造"的色彩，有单纯的报应之嫌，因此从长远看，似应把这块独立出来，专门针对短期监禁刑设计执行方式和教育模式，改变目前短期监禁刑执行效果不佳的局面。再者，按照刑法规定，拘役犯在服刑期间，可以每月回家一至两天；参加劳动的，可以酌量发给报酬。既然是"可以"，也就可以"不可以"；既然是酌量，也就可高可低。这里政策又有了活动的空间。

    2、社区刑的执行政策

    社区刑，包括管制、缓刑、假释和监外执行，它们的共同特点是不象前面监禁刑那样完全剥夺犯罪人的人身自由，而是限制人身自由。根据我国刑法的规定，管制由公安机关执行，被判处管制的犯罪分子在执行期间应当遵守刑法第39条的规定，包括：未经执行机关批准，不得行使言论、出版、集会、结社、游行、示威自由的权利；按照执行机关规定报告自己的活动情况；遵守执行机关关于会客的规定；离开所居住的市、县或者迁居，应当报经执行机关批准，等等。缓刑，是指符合刑法第72条所规定的条件（被判处拘役、3年以下有期徒刑的犯罪分子，根据其犯罪情节和悔罪表现，适用缓刑确实不致再危害社会的），经法院宣告在一定的考验期限内若没有违反缓刑规定，原判刑罚就不再执行的一种附条件地不执行原判刑罚的制度。缓刑由公安机关执行，所在单位或者基层组织予以配合。被宣告缓刑的犯罪分子要遵守刑法第75条的各项规定。假释，根据我国刑法第81条的规定，是指被判处有期徒刑的犯罪分子，执行原判刑罚1/2以上，被判处无期徒刑的犯罪分子，实际执行10年以上，如果认真遵守监规，接受教育改造，确有悔改表现，假释后不致再危害社会的，附条件地予以提前释放的一种制度。被宣告假释的犯罪分子，应当遵守刑法第84条的各项规定。假释期间，由公安机关负责监督。监外执行，是将犯罪人所被判处的刑罚从监禁改为非监禁执行，也就是说，犯罪人由于被决定暂予监外执行而在一定的期间内脱离监狱的看押监管，回到社会上去执行刑罚。根据刑事诉讼法第214条的规定，对于被判处有期徒刑或者拘役的罪犯，有下列情形之一的，可以暂予监外执行：1、有严重疾病需要保外就医且没有社会危险性的；2、怀孕或者正在哺乳自己婴儿的妇女；3、生活不能自理，适用暂予监外执行不致危害社会的。对于暂予监外执行的罪犯，由居住地公安机关执行，执行机关应当对其严格监督管理，基层组织或者罪犯的原所在单位协助进行监督。

    在社区刑的执行过程中，以公安机关为主的执行机关能否很好地制定并执行政策，对被执行人和社会都有一系列的影响，例如，若公安机关认为自己忙破案都忙不过来，哪有时间去管他们，或者即使有时间，也不把此种社区刑的执行当作一件很重要的事情去对待，那么，执行的效果肯定就会打折扣，不仅对督促他们遵纪守法、改恶从善没有力度，而且也对社会造成隐性或显性的威胁，这种现象若真的出现甚至严重了，就会反过来影响有关机关如法院对管制、缓刑和假释的适用，以及监狱、看守所等机构对监外执行的适用。

    3、死刑和死缓的执行政策

    仅以死刑执行方式为例。我国1979年刑法第45条规定："死刑用枪决的方法执行。"1996年修订后的刑事诉讼法第212条第2款对死刑的执行方式作了适当修改，规定："死刑采用枪决或者注射等方法执行。"但自1997年1月1日新的刑事诉讼法生效后，绝大部分人民法院仍然采用传统的枪决方式执行死刑。为了促进死刑执行方式的人道化，最高人民法院自2000年开始研究部署如何在全国推广注射药物执行死刑的方式，为此，先是委托中国医学科学院药物研究所研制用于执行死刑的药物，然后在昆明、武汉、成都、杭州、洛阳等城市就药物的注射效果进行试点工作，在此基础上，最高人民法院向全国各级人民法院发布了《关于采用注射方法执行死刑若干问题的规定》，以推广注射药物执行死刑的方式。对于此种改革，国内外媒体和专家学者大都表达了积极的态度，认为虽然只是死刑执行方式的改革，仍然表明了中国司法在朝着人道化方向发展，甚至有人还认为从长远看，这有利于抑制国民的残忍人性、为最后废除死刑作铺垫。

    五、刑事社会政策

    （一）刑事社会政策的含意与意义

    1、何为"社会政策"

    "社会政策"一词，由德国人最早倡之。1873年，德国新历史学派的经济学教授们为了对抗当时曼彻斯特派的经济思想并寻求解决德国当时的劳动力失业等问题，组织了"德国社会政策学会"，此即社会政策名词的由来。关于社会政策的定义，手上有如下资料：我国台湾有的学者认为，所谓"社会政策"，是以解决社会问题，促进社会安全，改善社会环境，增进社会福利为目的，经由国家的立法与行政等手段，促进社会各阶层均衡发展的一条途径。大陆有的学者认为：社会政策，是通过国家立法和行政干预，解决社会问题，促进社会安全，改善社会环境，增进社会福利的一系列行动准则和规定的总称。大陆另有的学者认为：社会政策，是指以公正为理念依据，以解决社会问题、保证社会安全、改进社会环境、增进社会的整体福利为主要目的，以国家的立法和行政干预为主要途径而制定和实施的一系列行为准则、措施、法令、条例的总称。关于社会政策的范围，也搜集到如下观点：一种观点认为社会政策有狭义和广义之分，狭义的社会政策范围仅仅涉及劳工及贫民生活，而广义的社会政策则包括国民福利、就业、住房、健康、文化、教育、人口、婚姻与家庭生活、社区及社会公共环境以及宗教等等。显然，狭义的界定所对应的只是狭义的社会福利政策，而广义的界定则对应于各种社会问题的研究。另一种观点认为，社会政策以福利政策为核心，而其他因应社会问题的各种政策也应属于社会政策的范围，但这种边界具有一定的模糊性和开放性，很难明显地确定。关于社会政策与其他政策的关系，有的学者认为，社会政策与经济政策有所区别，经济政策侧重于经济效益和初次分配领域的事情，从一定意义上讲，经济政策体现了公正的机会平等的规则，而社会政策则是侧重于再次分配领域的事情，它在很大程度上体现了公正的人人共享、普遍受益的规则，体现了公正的社会调剂的规则。有的学者认为，社会政策与公共政策也有区别：首先，公共政策是围绕"公共产品"来定义的，而政治学、经济学对公共产品都有比较明确的划分；社会政策则应当从福利角度定义，国家对福利的干预，只是把它作为公共产品的一部分。其次，公共政策强调的是政府的作用，而社会政策则除了政府之外，还涉及到"第三部门".再次，公共政策主要涉及"群体需要"，如环境、治安等政策，而社会政策主要涉及"个人需要"，如社会保障政策，为老年人、残疾人、儿童等提供特殊服务的政策等。但也有学者认为，社会政策与公共政策没有实质区别，只是西方国家在概念形成过程不同和使用习惯不同而已，社会政策概念多见用于英国及学术上受其影响的国家，而公共政策则多见用于美国，例如两国的福利政策，英国将其纳入社会政策范围，美国则将其纳入公共政策的范围。从具体论述看，我国学者叶海平等人在其编著的《社会政策与法规》一书中包括了以下几项：1、社会保障政策；2、社会保险政策；3、社会救济政策；4、社会优抚政策；5、社会福利政策；6、社区工作政策。保罗。惠廷等人主编的《香港的社会政策》一书包括了以下几项：1、医疗卫生；2、房屋；3、教育；4、贫穷和社会保障；5、社会关怀服务；6、交通政策；7、劳工保障。

    2、何为"刑事社会政策"

    从以上对社会政策概念的介绍中可以看出，即使在社会学上，"社会政策"一词也有不同的理解。那么，刑事社会政策是从何种意义上来理解的呢？有的学者认为，从犯罪学角度看，是在下列意义上来理解"社会政策"这一概念的，即国家为解决某些社会问题所拟定与实施的政策与措施，特别是指那些与犯罪现象的产生、发展和预防、控制有密切联系的各项政策。它是侧重于处理和解决各种社会问题，保持社会稳定、健康、持续发展的行动指南。由此出发，他们对此种意义上的社会政策作了如下列举：1、改革开放政策；2、教育政策；3、文艺政策；4、人口政策；5、就业政策；6、社会保障政策；7、民族政策；8、宗教政策。另有的学者认为，刑事社会政策是指党和国家为了预防犯罪、减少犯罪以至消灭犯罪，而采取的从根本上铲除犯罪原因的各种社会政策，如加强物质文明建设和加强精神文明建设的政策，对待业人员安排工作的政策，对生活贫困的人给予救济和扶助的政策，对青少年加强良好品德教育的政策，对各种人员实行合理的奖惩政策，对刑满释放人员予以妥善安置的政策，如此等等。还有的学者把刑事社会政策等同于社会预防政策，认为刑事政策可以分为刑事惩罚政策和社会预防政策，刑事惩罚政策是指"国家机关运用刑事法律与违法犯罪作斗争的一切手段、方法和措施。它涉及的主要内容有：刑事立法的政策原则和立法实践活动，揭露犯罪事实和犯罪人，追究、惩罚犯罪和刑罚的执行。这些活动可以划分为刑事立法政策、刑事司法政策和刑事执行政策。" 社会预防政策是指"消除和削弱形成人的消极个性的引起犯罪的原因、条件和因素，从而防止、减少和根除犯罪的社会活动。"

    结合上述学者的观点，笔者认为，刑事社会政策显然不能把它局限于社会学上的福利政策，也不能把它与公共政策、经济政策等截然分开，而是一种除去刑事立法政策、刑事司法政策、刑事执行政策之外的，与社会治安和刑事犯罪有关的公共政策。这种公共政策可以涵盖社会生活的方方面面，包括政治、经济、文化等各个领域。

    但是，正如前面所讲到的，虽然我们奉行广义的刑事政策观，刑事社会政策也总得有一个研究上的边界，这个边界如何划定呢？有的学者认为："不以防止犯罪为直接目的的社会福利政策、劳动政策等社会政策，其实施结果固然确有防止犯罪之效，但并非刑事政策。" 这种观点是笔者所不能同意的，因为它把那些不以防止犯罪为直接目的的社会政策排除在了刑事政策视野之外，而许多这样的社会政策对防止犯罪具有非常重要的间接价值，如果刑事政策学者不去研究它们，其他学科的学者又不大可能专门从防止犯罪的角度去研究，将白白地把一些预防犯罪的大好路子给堵死。在这个问题上，笔者原则上同意下述学者的意见，即在划定刑事社会政策的相对范围时，引入权力概念作为标准。以产业政策为例，国家机关基于预防犯罪的目的——无论是直接地还是间接地，运用权力禁止或者限制某一原本合法的行业（如1993年11月17日公安部《关于禁止使用军用枪支进行营业性射击活动的通知》），运用权力要求或者命令房地产开发商在设计、施工上的作为或不作为（如1989年2月23日公安部、建设部《关于改善和提高居民住宅整体安全防范能力的通知》，都属于刑事政策的范围。因此，我们可以这样认为，任何社会政策只要以预防犯罪、防卫社会、维持秩序——无论是直接还是间接，并以权力为支撑，运用强制性的权力对与犯罪密切相关的因素进行干预、控制、抑制以及施加各种各样的影响的策略、措施、行动，均属于刑事社会政策的范围。不过，这里对刑事社会政策的概括似乎更多地是从积极的社会政策，也就是说有利于抑止犯罪的社会政策角度去界定的，但我认为这还不够，还应当包括消极的社会政策，即不利于抑止犯罪的社会政策也属于刑事社会政策的范围。只有对正反两方面的刑事社会政策都加以考察，才能总结经验教训，从中得出有益的预防犯罪思路。此外，有些刑事社会政策专门针对犯罪人和被害人而设定，前者如赦免、帮助受刑人出狱后重新融入社会等，后者如各种帮助被害人出庭作证（特别在有的被害人心灵受到创伤的案件中如强奸）、对被害人进行救济等，这些都应纳入刑事社会政策的视野。

    3、刑事社会政策的意义

    首先，对于预防犯罪的意义。刑事立法政策、刑事司法政策和刑事执行政策是以国家通过刑罚的设立和运用来遏制犯罪与犯罪人和改造犯罪人以防止犯罪的再发生，它们均以国家刑罚权为中心而展开，是国家刑罚权的使用政策，其中心问题是设定合理的刑罚目的，发挥刑罚的功能，实现犯罪的预防。但是，正如法国社会学家迪尔凯姆所指出，犯罪并不是孤立的现象，而是由一定的社会形态与社会结构所决定的社会现象。因此，犯罪问题仅仅靠刑罚是难以解决的，只有消除导致犯罪产生与存在的社会条件，才是治本之道。虽然有些犯罪有生物学上的原因、心理学上的原因和自然环境方面的原因，但从整体看，社会原因总是引起一个社会犯罪现象消涨的主要原因，正是在这个意义上，刑事社会政策对预防、减少犯罪具有根本性的意义。而且，更有意义的是，刑事社会政策不象以刑罚权为中心的刑事惩罚政策，预防犯罪以犯罪人或有犯罪危险的人的人身自由等个人权益受到"侵害"（合法地"侵害"）为代价，因而对于人权保障也具有重要价值。在这里，不仅李斯特的"最好的社会政策是最好的刑事政策"可以恰到好处地表明刑事社会政策的重要，菲利的下面一段话也能给我们以振聋发聩之感："刑罚的效力很有限这一结论是事实强加给我们的。并且就象边沁所说的，恰恰因为从前适用惩罚性法规没有能够成功地预防犯罪，所以每一个惩罚性法规的适用证明了这一点。不过，这一结论与公众舆论，甚至与法官和立法者的观点直接对立。在犯罪现象产生和增长的时候，立法者、法学家和公众只想到容易但引起错觉的补救办法，想到刑法典或新的镇压性法令。但是，即使这种方法有效（很可疑），它也难免具有使人忽视尽管更困难但更有效的预防性和社会性的补救办法……刑罚只是社会用以自卫的次要手段，医治犯罪疾患的手段应当适应导致犯罪产生的实际因素。而且，由于导致犯罪产生的社会因素最容易消除和改善，因此我们同意普林斯的观点：对于社会疾病，我们要寻求社会的治疗方法。"

    其次，对于帮助和保护犯罪人与被害人的意义。犯罪人走向犯罪道路后，除了他本人要受到象监禁这类被剥夺自由的处罚外，还面临两方面的挑战：一是其家庭的生活保障和子女的教育成长，二是他本人出狱后的融入社会和就业门路。这两方面社会政策都能有所作为：如果一个国家有较好的社会保障政策，那么对于那些连最低生活保障都保证不了的犯罪人家属，就可以提供相应的生活保障，使其不致于陷入生存绝境甚至走向新的犯罪道路；如果一个国家有对那些犯罪人的子女（尤其是那些单亲家庭或者父母双双进监的）进行特殊关照的机构和组织，如上学、抚养、探监等，就可以使他们在相对健康的社会环境中长大成人，免遭社会遗弃之命运。至于犯罪人本人出狱后，如果社会不能给他一个重新融入的机会和氛围，如果他的工作就业问题长期得不到解决，那么他就有可能破罐子破摔，成为二进宫、多进宫的人，相反，如果社会能有一个接纳出狱人的良好机制，如鼓励原单位接纳他们、专门兴建有政策优惠的共出狱人就业的企业等，那么就可巩固改造成果，使犯罪人不致重蹈覆辙。

    在被害人方面，社会政策亦大有可为。举例言之，虽然我国刑法规定犯罪被害人遭受物质损失的，在刑事诉讼中有权提起民事诉讼，但实践中有两方面的困难：一是许多犯罪分子的经济能力无力赔偿其犯罪行为给被害人造成的物质损失，二是许多犯罪分子没有被捉拿归案。这使得许多犯罪被害人的物质赔偿难以甚至根本无法实现，不少人特别是那些被犯罪分子致伤致残的因此陷入生活极度困难的悲惨境地。怎么办？在国外，不少国家均建立了国家和社会对犯罪被害人的经济补偿制度，我国也有不少学者主张建立类似的制度，笔者曾经设想：在各级社会治安综合治理委员会内，成立专门的犯罪被害人经济补偿机构，通过政府拨款和社会捐助等途径筹措经费，帮助那些遭受物质损失而又由于前述原因得不到赔偿的犯罪被害人获得适当的经济补偿，特别是对那些因刑事被害而陷入生活极度困难者予以重点照顾，这不仅是基于人权的考虑，也是恢复犯罪被害人对国家法律的信仰，确立其生活信心，并防止由于悲愤和绝望而对犯罪人及其亲属乃至社会进行泄愤报复的必要之举。实际上，象我们现在建立的见义勇为基金会等机构，已经有了这方面的思路，它们在防止见义勇为者"流血又流泪"、鼓励见义勇为等方面都起到了较好的作用。

    最后，刑事社会政策对促进、协调国家的政治、经济、社会、文化等各方面的全面发展有重要的影响。例如，近年来我国公安机关在各地广泛推行的"110"服务，大大扩展了公安机关的工作范围，为群众排忧解难，提供全方位、高质量的快速服务，不仅密切了警民关系，而且方便了群众生活。又如，根据环境预防犯罪的理论，近年来我国加强了在建房和管房工作中的安全措施，建设部与公安部相继颁发了《关于在住宅建设设计中加强安全防范措施的暂行规定》、《关于加强城市基层治安机构设施建设的管理规定》等文件，明确规定了住宅建筑安全防范设计、施工的要求，要求城市居民住宅安全防范设施必须具备较好的防范功能，并对规划、设计、建设主管部门、施工单位、材料、质量监督部门分别提出了要求和检查标准，同时对治安设施的选址定点和配套工程建设提出了明确要求。这些措施对于减少犯罪、促进社区建设、创造良好的人居环境，无疑具有积极作用。

    （二）刑事社会政策的基本方面

    由于刑事社会政策是一个开放性的系统，因而以笔者现有的知识很难将其内涵和外延全部清楚划定，这里只从大的方向对其作如下两方面的粗略考察：

    1、与社会治安和违法犯罪直接相关的刑事社会政策

    这一类政策是直接针对社会治安和违法犯罪而制定的，维护社会治安和防治违法犯罪以及与此相关的内容是其核心内容。现举几例：

    （1）社会治安综合治理。社会治安综合治理，就是在各级党委和政府的领导下，组织社会各方面的力量，实行公安、司法机关的专门工作和群众工作相结合，各司其职，通力合作，运用政治的、经济的、行政的、教育的、文化的、法律的各种手段，预防和惩罚违法犯罪，教育改造违法犯罪的人，逐步限制和消除产生违法犯罪的土壤和条件，建立良好稳定的社会秩序，保障经济建设和改革开放的顺利进行，保护人民安居乐业，维护国家的长治久安。 1991年2月19日，中共中央、国务院在总结经验的基础上，正式发出《关于加强社会治安综合治理的决定》，明确指出：综合治理是解决我国新时期社会治安问题的根本出路。同年3月2日，七届全国人大常委会第十八次会议通过了《关于加强社会治安综合治理的决定》，以法律形式将社会治安综合治理的有关问题固定下来。自这两个《决定》颁布以来，社会治安综合治理工作逐步在全国各地推进和深化，为维护社会治安发挥了不可替代的作用。多年来的实践证明，哪个地方的社会治安综合治理工作落实得好，哪个地方的社会治安形势就好；哪个地方的社会治安综合治理工作落实得不好，哪个地方的社会治安形势就不好。因此，社会治安综合治理将作为我国的一项长期刑事社会政策贯彻下去，今后的重点应当是做好以下两方面的工作：一是形成具体、有效的工作机制，改变目前在一些地方存在的部署多而落实少的局面，真正把综合治理的各项措施落到实处；二是要选好"切入点"，真正找准、抓住落实社会治安综合治理工作的具体、有效的载体，推进社会治安综合治理工作的深入开展。与此同时，还要根据国家实行"依法治国"的要求，把综合治理与依法治理有机地结合起来。

    2、收容遣送。收容遣送是我国民政、公安部门对符合条件的人员予以收容并遣送回原户口所在地的一种行政性强制措施。它最初是针对城市流浪乞讨人员的（参见1982年国务院颁发的《城市流浪乞讨人员收容遣送办法》），后来经过1991年国务院颁发的《关于收容遣送工作改革问题的意见》，把收容遣送的对象扩大到"三证"（身份证、暂住证、务工证）不全的流动人员，由公安机关负责收容，民政部门负责审查、管理和遣送。收容遣送对象的扩大使其性质也由原来的福利性质逐渐演变为强制管理性质（在有的地方甚至演变为创收性质），其直接原因是社会治安压力的加大。实践证明，虽然收容遣送对维护一时一地的社会治安有积极作用，但从整体言，它并不能解决被收容遣送者的生活就业等问题，你这里遣送走，他要么还是回来，要么到别的地方去，更重要的是，由民政部门这样一种连准司法机关都算不上的行政组织决定是否收容遣送，而被收容遣送者并无违法犯罪行为，仅因证件不全，就要被遣送回家，期间还要被剥夺一段时间的人身自由（被收容者将在收容遣送站待上1个月甚至数个月之久，有时为了攒够一车人数，有时为了让其劳动赚回车费和生活费），其法律依据仅仅是国务院的有关"意见"，这既不符合《立法法》关于"对限制人身自由的强制措施和处罚，只能由全国人民代表大会及其常委会通过制定法律来规定"的规定，也不符合《公民权利和政治权利国际公约》中关于"除非依照法律所规定的根据和程序，任何人不得被剥夺自由"的规定。笔者认为，收容遣送的对象对社会治安的危害并不大，而收容遣送对被收容遣送者的人权却具有很大的危害性，因此对收容遣送制度应当在完善有关治安管理制度的基础上予以废止。

    （3）"双规".所谓"双规"，是指《中国共产党纪律检查委员会案件检查工作条例》第28条第（三）项所规定的"要求有关人员在规定的时间、地点就案件所涉及的问题作出说明".鉴于"双规"措施在当下中国反腐败斗争中所起的积极作用，它的运用面越来越广。但随着"双规"措施的广泛运用，其暴露出来的一些问题也引起了法学界和其他有关人士的关注。目前，实践中"双规"不仅对共产党员适用，而且对同案的非党员也一起适用；不仅在在时间上没有任何限制，从几个月到十几个月不等，而且在地点上也缺乏规范，既可本地，也可外地，还可不断转移，而这种剥夺、限制人身自由的内容，仅仅由党的条例来加以规定，没有法律依据，根据党章关于"党要在宪法和法律范围内活动"的精神，似乎从法理上难以讲通。但笔者并不同意有的学者所主张的简单废除了事，笔者主张把它加以改造后纳入法律程序，途径有二：或者通过立法机关专门出台《反腐败法》，在其中对反腐败的强制措施规定中吸收现在"双规"的部分内容；二是修改刑事诉讼法，针对反腐败案件的特殊需要，将"双规"措施中对反腐败斗争有实际用处的内容吸收到刑事诉讼法中，适当放宽此类案件的调查和羁押期限，从而以类似废除收容审查的方法（放宽逮捕条件并适当延长羁押期限）来废除"双规".

    2、与社会治安和违法犯罪间接相关的刑事社会政策

    这一类政策虽然不是直接针对社会治安和违法犯罪而制定的，或者社会治安和违法犯罪只是其内容之一甚至不是主要内容，但由于它对社会治安和违法犯罪有间接和潜在的影响，因而仍需纳入刑事政策的视野。象国家的民族政策、宗教政策、人口政策、社会保障政策、就业政策、教育政策、文艺政策、分配政策等，都可在不同程度上归属于这类政策。试举两例：

    （1）户口政策。世界上大多数国家实行人口迁移自由的政策，也并不以人（户）口登记为手段来调控人口的地理迁移。我国由于过去实行高度统一的计划经济，以户口为手段来强化人口的迁移调控成为国家控制人口分布特别是人口城乡分布，从而达到特定的政治经济目的的重要手段。改革开放以来，这种"户籍制度"至少造成了两方面的消极后果：一是大量的人户分离，并与其他制度因素一起造成了对公民合法权利的侵害；二是传统户口迁移调控制度在以亲属投靠为特征的社会型迁移方面造成了突出的社会问题，对公民的生活、工作产生了负面影响。因此，近年来"户籍制度改革"成为一个热门话题，不少激进的学者要求按照《公民权利和政治权利国际公约》中的"公民有权享受迁徙自由和选择住所的自由"一步到位，但从现实看，有关部门采取的却是逐步到位的办法。从刑事政策的角度考虑，我赞成"逐步到位"的办法，因为中国的人口基数过大，在目前城乡社会经济发展水平差别还非常大，城市化水平还不高，社会保障制度尚未按照市场化机制建立起来的情况下，一步到位地全盘放开，可能会导致大量农村人口过快地涌入城市，给本来已人口规模巨大的大中城市带来更多的社会问题。同时，现有的小城镇户籍制度改革，不是无限制地扩大大中城市的人口规模，而是发展全国的2万多个小城镇，无形中可以对大中城市的人口流入起到"减震器"的作用，有利于保持社会的稳定。

    （2）贫富政策。从犯罪学的角度看，贫穷是产生犯罪和导致社会不稳定的一个重要因素，因此，摆脱贫穷，大力发展生产力，是我国社会主义建设的根本任务。为此，国家采取了"允许一部分人、一部分地区先富起来"的政策，并取得了巨大的成功。但同时，另一个问题也浮现出来，这就是贫富分化差距拉大。地区之间发展的不平衡，人与人之间收入差距的过分悬殊，城乡之间的差距越来越大。在这种情况下，低收入群体中存在的"相对被剥夺感"和与此相联系的不安定情绪普遍滋长，这种社会心理在一定条件下的激化、扭曲已成为新形势下许多犯罪现象的"导火索".邓小平同志曾经指出："社会主义的目的就是要全国人民共同富裕，不是两极分化。如果我们的政策导致两极分化，我们就失败了；如果产生了什么新的资产阶级，那么我们就真是走了邪路了。" 为了缩小东西部的差距，国家发起了西部大开发；城乡差距的日益拉大也正引起中央领导的高度重视，朱鎔基总理在今年人代会答记者问时曾经把农民收入太低视为最让自己"头痛"的事情；而人与人之间的收入差距过大也引起了国家的高度重视，国家正采取政策对低收入群体和弱势群体进行扶持，加快建立健全社会保障制度。我们认为，这是十分正确的，在刑事政策上也具有重要意义。但如何落实，还需要做很多的事情，甚至在一些具体政策上还需要抓紧出台，如对高收入者要通过税收政策进行合理的调节等。

没找到您需要的？您可以发布法律咨询，我们的律师随时在线为您服务