对城市人行道上违法停车行为的认定

　　【案情】

　　2017年5月26日，某区城市管理行政执法局（以下简称区执法局）作出行政处罚决定书，认定周某驾驶的车辆于2017年5月22日10时37分在某某路某号人行道未按规定停放，妨碍了其他车辆和行人通行，决定处以150元的罚款。周某不服，提起行政诉讼，认为自己停放车辆于某区机关单位大门口通道与外面人行道交接处，非人行道违停，区执法局认定事实和适用法律错误，且执法主体不适格，故请求法院撤销该行政处罚。

　　【分歧】

　　案件审理过程中，对违停地点是否属于区执法局执法范围的城市人行道有两种不同意见：第一种观点认为，违停地点为人行道到单位停车场的必经通道，非人行道，属于公安交警部门执法的机动车道；第二种观点认为，区执法局对侵占城市人行道行为的执法权来源于公安交通部门对道路违法行为的管辖权，该违停区域属于两行政机关在职权切割中形成的执法边界问题，一直以来由区执法局在此行使执法权。司法对此应保持相对克制，尊重其执法习惯和其共同上级行政机关对执法冲突的解决意见。

　　【评析】

　　笔者同意第二种观点，理由如下：

　　（一）区执法局对城市人行道上违法停车行为的处罚权，来源于公安交通部门对道路违法行为的管辖权。根据行政处罚法第十六条、国发（2002）17号《国务院关于进一步推进相对集中行政处罚权工作的决定》《浙江省城市管理相对集中行政处罚条例》第三条、第六条规定，城市管理行政执法部门是本级人民政府设立的行使城市管理相对集中行政处罚权的专门机关，有权依照城市市容和环境卫生、城乡规划管理、城市绿化管理、市政公用管理、公安交通管理等七方面的法律法规规定的集中行使部分行政处罚权。本案被告区执法局系该行政区域内行使城市管理相对集中行政处罚权的执法部门，有权依据公安交通管理方面法律、法规、规章的规定，对侵占城市人行道的行为实施行政处罚权。

　　（二）本案违停地点属于道路范畴，且以供行人通行为主。根据道路交通安全法相关规定，道路，是公路、城市道路和虽在单位管辖范围内但允许社会机动车辆通行的地方，包括广场公共停车场和用于公众通行的场所。本案违法停车地点即属于道路范畴，属该法调整范围。道路交通安全法第三十六条规定：“根据道路条件和通行需要，道路划分为机动车道、非机动车道和人行道的，机动车、非机动车、行人实行分道通行。没有划分机动车道、非机动车道和人行道的，机动车在道路中间通行，非机动车和行人在道路两侧通行。”但对于城市人行道及其范围的界定，相关法律、法规或规章并未有明确的定义。

　　目前可查到的浙江省内关于人行道的定义和范围的消息有两则：1.2009年，浙江省人民政府法制办公室浙府法函[2009]99号《对湖州市城市管理行政执法局〈关于如何对城市人行道界定的请示〉的复函》，其中认为，城市人行道可以理解为“城市市区内除城市规划建设实施的机动车道、非机动车道以及有标志允许机动车通行的地方和公共停车场、点以外的可供行人通行的场所，包括：一、按城市规划建设的人行道；二、道路两侧虽不属于城市道路范围但允许行人通行的场所；三、虽个别时段允许机动车及非机动车通行，但主要供行人通行的场所。”2.2010年2月宁波市中级人民法院给宁波市政府《关于商请明确城市人行道范围的函》的复函，其中认为，城市人行道是“在城市市区内的功能或主要功能是供不特定行人通行的场所”，其范围包括：一、按城市规划设计建设的人行道；二、未与人行道统计设计，但属于建筑后退城市生活性道路的空间；三、虽属业主管辖范围但允许行人通行的地方；四、虽个别时段允许机动车及非机动车通行，但主要是供行人通行的场所。上述两则函件中，虽都不是法律意义上的解释，但其所体现的精神和价值是一致的，即城市人行道是指城市范围内功能或主要功能可供行人通行的场所。本案中，车辆停放地点位于通往机关单位停车场的通道处、设有路障、未施划停车泊位，可见，该通道主要以供行人通行为主，应认定为城市人行道。

　　（三）对争议区域的执法争议，从其执法习惯和上级部门的处理意见。对案涉地的具体执法部门，法院分别征询了所在地市、区政府法制部门和公安交通、行政执法部门的意见，政府和各部门虽给出了不同的意见，但同时明确案涉地一直由区执法局行使执法权，公安从未在此处执法。也就是说，涉案地域习惯上一直由区执法局行使执法权，并未形成执法冲突损害到行政相对人利益。

　　本案区执法局的执法权限本就来自与公安交通部门的处罚权限，权限切割中形成的执法边界客观存在，对该执法边界问题，两部门在此执法均无不妥。在未形成执法冲突损害行政相对人合法权益情况下，法院不宜过多介入，司法应保持相对克制，尊重执法习惯和其共同上级行政机关对执法冲突的解决意见。否则，反而易致部门间互相推诿形成执法真空地带，不利于行政机关对社会秩序的有效管理。

　　（作者单位：浙江省台州市椒江区人民法院)