公安机关适用取保候审问题研究

论文摘要：取保候审制度是刑事诉讼法规定的人身强制性最弱的一项强制措施，也是体现人性化执法的有力手段。由于立法缺陷及侦查人员认识偏差等原因，取保候审制度在公安执法实践具体实施中存在一定的问题，严重影响公安机关的执法威信，损害犯罪嫌疑人的合法权益。为此，应对现行法律规定的取保候审制度进行立法完善，转变观念，加大监督力度，开辟法律救济渠道。
论文关键词：取保候审,条件,问题,完善,监督

一、当前公安机关适用取保候审存在的问题

现行刑事诉讼法实施以来，取保候审这种强制措施在公安机关办理刑事案件过程中得到了广泛使用，取得了一定的效果，但同时也存在不良倾向，严重影响了公安机关执法的威信。

1、取保候审适用的对象法律规定的不明确，导致公安执法实践中存在适用的随意性和盲目性

现行刑诉法规定了取保候审的适用范围，但立法过于宽泛，缺乏可操作性。《公安机关办理刑事案件程序规定》以下简称《程序规定》第63条对取保候审适用的对象存在扩充授权的规定，导致司法实践中错误理解，再加上取保候审是由公安机关自己审批、自己决定，而无其它监督程序，这就难免会出现在实践中有些办案机关受利益的驱动，滥用取保候审，具体有以下几种表现：

（1）将取保候审作为处罚手段、代替结案、代替释放

不少案件采取取保候审并非为了侦查需要，而是对一些根本就不构成犯罪，甚至刑拘以后经调查没有犯罪事实或只是一般违法行为实施取保候审，对人民检察院以不构成犯罪作出不批准逮捕的人员适用取保候审，对一些嫌疑无据或嫌疑难以认定而无其他侦查工作可做的对象借取保候审“下台阶”或“创收”，甚至逃避承担赔偿责任。

（2）对一些犯罪性质恶劣，情节严重的犯罪嫌疑人也予以取保候审

《程序规定》明确规定了不得取保候审的对象，但有些办案机关为了'创收”,受利益驱动或办“关系案”、“人情案”，只要犯罪嫌疑人提供高数额保证金就予以取保候审，甚至将一些严重的暴力犯罪的犯罪嫌疑人也取保候审，对外来作案的流窜犯也取保候审，且执行单位对取保候审的监管不力，导致犯罪嫌疑人逃跑、毁证、甚至继续犯罪，严重影响了侦查活动的顺利进行。

（3）对一些符合取保候审条件的犯罪嫌疑人，公安机关却把握较严，侵犯了犯罪嫌疑人的合法权益，甚至出现了羁押与刑期“倒挂”的现象

公安执法人员在“重强制手段，轻权利保障”的观念影响下，当前公安执法实践中偏好使用羁押手段。在公安机关的侦查阶段，被取保候审的犯罪嫌疑人远远低于被逮捕的人数，对未成年犯罪嫌疑人、符合情节轻微，社会危害不大甚至存在法定从轻、减轻情节的犯罪嫌疑人取保候审的比例极小，据调查，某区法院在审结的30起公诉案件，其中19名被法院判处一年以下有期徒刑、管制、拘役或独立适用附加刑，而在这19名中绝大多数是未成年人，仅有1名在侦查阶段被取保候审，其余均被逮捕羁押。监管上流于形式，取保候审前“社会危险性”风险评估机制的缺位，办理取保候审内部审批程序的繁琐，流动人员犯罪比例高，办案机关内部考核制度及逮捕率作为重要指标以及基层办案机关“人少案多”的工作压力，对取保候审认识偏差等，都是造成取保候审等非羁押性强制措施疲软的重要原因。

2、取保候审制度的价值没有得到充分体现

刑事诉讼法第58条规定取保候审最长不得超过12个月，且在取保候审期间，不得中断对案件的侦查。从法律规定上看取保候审这种强制措施对于那些在侦查羁押期限难以全面取证的案件，就可以充分利用取保候审的12个月的期限来调查取证，从而全面查清案件事实，有效打击违法犯罪活动。但从司法实践的调查情况来看，这种手段的使用并没有充分发挥其作用，甚至形同虚设，取保候审案件存在几个月未进行实质性侦查的现象，取保候审后能诉出去的案件很少，这充分说明了公安机关采取取保候审这种手段主要是针对一些证据不足而又无法查证的案件或基本难以认定犯罪的案件适用，导致取保候审以后能继续追诉的很少，大部分只能终止侦查，解除取保候审。

3、保证责任难履行，对保证人处罚缺乏后续保障措施现行

现行刑事诉讼法对取保候审的方式进行完善，规定了保证人和交纳保证金二种担保方式，同时还规定了被取保候审人违反规定应没收保证金或保证人违反法定义务时可对其处以罚款，从而促使取保候审的落实。但从公安司法实践实施的情况来看，取保候审后执行机关对犯罪嫌疑人的监管不力、基本上处于空白，影响了取保候审的效果，难以做到随传随到。保证人未履行保证义务的情况也非常普遍，尽管有关司法解释对保证人罚款的数额作了具体规定，但保证人不交纳罚款将会受到何种制裁或处罚，法律没有规定，显然这一缺乏后续保障措施的条款实属形同虚设，实践中对保证人和被取保候审人的约束都不大。

4保证金没收不规范，没收保证金在某种程度上成为公安机关结案的一种处罚手段

实践中，没收保证金不规范，没收保证金程序不规范，甚至事实不清，证据不足，案卷中无违反哪条规定，有些虽写了理由，但很笼统。据调查公安机关以传迅未及时到案为由没收保证金的比例最高。没收保证金以后，没有重新担保或变更为其他强制措施，更多的是没收以后不了了之。事实上，保证金绝大部分被没收，保证金在某种程度上被转化为一种处罚手段。

二、完善取保候审制度的若干思考

取保候审措施在公安执法实践适用过程中存在一定问题，为进一步规范公安刑事执法，充分发挥取保候审措施的作用，笔者认为应从以下几个方面对取保候审制度进行完善。
取保候审措施在公安执法实践适用最突出的问题是适应范围的随意性，因此应通过再修改刑事诉讼法或其他的立法完善对取保候审的适用范围进一步的规范，根据目前的执法现状及侦查办案人员的综合业务素质，应明确规定取保候审的适用范围。据了解，有些公安机关根据刑诉法及《程序规定》出台了关于取保候审适用范围方面的暂行规定，明确那些嫌疑人可以取保候审，其中有：可能判处管制、拘役等，法定刑为三年以下有期徒刑刑罚的或具有预备、中止、未遂、自首、立功、防卫过当、避险过当等法定从轻、减轻或免除刑罚等情形的人；有帮教、管教条件的未成年人或在校学生；70周岁以上的老年人，怀孕哺乳自己未满一周岁婴儿的妇女，盲聋哑人，严重疾病患者或生活不能自理的人等，同时规定了不得取保候审的对象。这些规定对公安机关适用取保候审提供了一定的依据，便于可操作性，也为立法机关修改刑事诉讼法及制定完善相关的司法解释提供了参考。
2、完善取保候审的办理执行程序，使取保候审措施的采取更加公开、公正、透明，充分发挥其效率

取保候审是人身强制性最弱的一项强制措施，因此刑诉法赋予犯罪嫌疑人、近亲属及侦查阶段聘请的律师均有权提出申请，尽管《程序规定》要求公安机关对律师提出的申请应在7日之内作出同意或不同意的答复，但在司法实践中这一权利难以得到保障。因此应着重完善取保候审制度的审批手续，使取保候审的采取更公开、公正、透明。笔者建议，取保候审的采取除了遵循刑诉法规定的审批手续，必要时应举行听证会，对于有律师介入的，尤其是律师提出申请的案件应实施“报捕前听取律师意见制度”，对已经逮捕或检察机关已提前介入的案件的犯罪嫌疑人作出取保候审决定之前，公安机关应主动和检察机关相关部门进行沟通，以便监督公安机关正确适用取保候审强制措施。实践中监管上的“流于形式”是制约取保候审功能发挥的重要原因。刑诉法规定取保候审由公安机关负责执行，但具体的执行程序及执行要求法律并未明确，以致执行难以落实，尤其是检察机关、法院决定取保候审的，更是不负责任，公安机关自行决定适用取保候审的，实践中同样出现了决定权与执行权不分的情况，异地犯罪嫌疑人被取保候审的执行更是困难，因此应完善取保候审的监管制度，确立取保候审期间的共同监管机制，建立跟踪、监督、考核制度，强化逃脱责任制裁，对逃脱者考虑与原涉嫌犯罪数罪并罚，对遵守取保候审义务的犯罪嫌疑人在程序和实体处理上体现从宽精神，对保证人违反保证义务应加大处罚力度，增设司法拘留手段等。

3、规范及细化没收保证金的条件、程序，加大监督力度，维护犯罪嫌疑人的合法权益

刑诉法对没收保证金的条件作了原则性规定，一是针对违反刑事诉讼法第56条规定；二是在取保候审期间重新故意犯罪。据调查司法实践中以“传迅不到”为由没收保证金的比例最高。因此为防止公安机关滥用职权，损害犯罪嫌疑人的合法权益，应进一步规范及细化没收保证金的条件，明确规定传迅的法律程序及“传迅未及时到案”的具体情况，明确未经执行机关批准离开所居住的县、市的具体范围，针对干扰证人作证，毁灭，伪造证据或串供没收保证金的应有相应的证据材料加以证明。同时对没收保证金的程序也应进一步规范，没收高数额保证金应增设听证程序，并赋予犯罪嫌疑人有申请复议的权利，并建议公安机关内部应加大监督力度，在进行执法检查的过程中，一旦发现存在没收保证金不规范或把没收保证金当作处罚手段，应及时予以纠正并对办案机关及相关人员作出处理。

参考文献
1 陈光中,徐静村主编:《刑事诉讼法学》,中国政法大学出版社 2001年修订2版。
2 谢诚:《论取保候审制度的完善——以公安机关刑事司法实践为视野》,载《浙江公安高等专科学校学报》2004年第2期。
3 徐静村主编:《中国刑事诉讼法(第二修正案)学者拟制稿及立法理由》,法律出版社,2005年第一版。