反恐立法和刑法相关立法衔接问题研究

摘要：近年来，在我国境内经常化发生一些与国内甚至是与国际势力有关的恐怖事件，给我国国家安全、人民生命财产安全、公共安全带来了非常严重的损失。我国作为一个负责任的国际大国，在配合国际反恐工作的同时，对于国内反恐相关立法也在逐步的建立完善。目前我国已经颁布施行单行法《中华人民共和国反恐怖主义法》，最新的《刑法修正案（九）》中的一大亮点也是关于反恐的条文修正。本文将对这两部法律的衔接问题进行研究探讨。
　　关键词：反恐怖主义；法反恐；刑法；衔接问题
反恐立法和刑法相关立法衔接问题研究
　　前言
　　恐怖主义犯罪是21世纪人类社会遭受的“三大威胁”之一，对于我国而言，“东突”恐怖组织勾结中亚地区的恐怖主义组织共同制造的多起恐怖主义事件，给人民的生命安全造成巨大伤害，对社会秩序与国家的安全都构成了巨大威胁。我国一直在不断地改进完善关于反恐的立法，2015年12月27日我国通过《中华人民共和国反恐怖主义法》，自2016年1月1日起施行。2015年8月29日，我国通过《刑法修正案（九）》，自2015年11月1日起施行。这两部法律坚实了我国反恐立法的基础，但同时两者的衔接也出现一些问题。本文以《反恐法》与《刑法修正案（九）》为例，研究探讨我国《反恐法》与刑法中关于反恐相关立法方面的衔接问题。
　　一、我国关于反恐立法的发展概况
　　近些年来，我国经常会突发一些有国内外势力引发的暴力恐怖事件，是我国保护国家安全以及人民生产安全方面存在的严重隐患。我国作为一个法治国家，必须通过建立健全反恐法规的手段来加强国建建设的法治力度，响应全面依法治国的战略方针，对恐怖主义进行有效地预防与打击，这样才能够兑现负责任大国应该履行的诺言。
　　（一）萌芽与基础
　　在我国1997年颁布的刑法典中，首次出现了“恐怖组织”一词[刑法典第一百二十条规定：组织、领导和积极参加恐怖活动组织的，处三年以上十年以下有期徒刑；其他参加的，处三年以下有期徒刑、拘役或者管制。犯前款罪并实施杀人、爆炸、绑架等犯罪的，依照数罪并罚的规定处罚。由此，开始了我国关于恐怖立法的征程。
　　2001年美国发生了令全世界震惊的“9·11”事件，此后我国专门成立国家反恐怖工作协调小组，小组进召开第一次会议时提出：“要有针对性地完善反恐怖相关方面的法律法规，确保打击恐怖活动有法可依。为了能够对恐怖活动犯罪进行严厉的打击，确保国家以及人民的生命财产可以得到有效地保护，保证安全稳定的社会秩序，我国在2001年12月29日公布并施行《刑法修正案（三）》，其规定刑法第一百二十条后增加一条，作为第一百二十条之一：“对恐怖活动组织提供过帮助或者是直接参与恐怖活动的人，应该接受的惩罚是五年以下有期徒刑、拘役、管制或者剥夺政治权利还需要上交规定的罚金；如果恐怖活动波及范围广，结果比较严重，则应该接受的惩罚是五年以上有期徒刑并且上交规定的罚金或者是全部的财产。如果前款罪的犯罪主体是单位，则令单位上交规定的罚金，而单位的直接责任人员则需要以前款的规定为依据接受惩罚。”即新添了资助恐怖活动罪，犯罪主体则包括单位与个人，并对此设置了合理的法定刑。除此之外，为了有效阻止恐怖组织活动的资金合法化，将恐怖活动犯罪纳入规定到了洗钱罪的上游犯罪中。本法的第七条第1款即是对刑法第一百九十一条的修改，此次修改中把恐怖活动犯罪纳入了原本包含毒品犯罪、走私犯罪的洗钱罪的上游犯罪中。
　　2011年颁布施行的《刑法修正案（八）》规定特殊累犯[《刑法修正案（八）》规定：“被判处有期徒刑以上刑罚的犯罪分子，刑罚执行完毕或者赦免以后，在五年以内再犯应当判处有期徒刑以上刑罚之罪的，是累犯，应当从重处罚，但是过失犯罪和不满十八周岁的人犯罪的除外。”同时，“危害国家安全犯罪、恐怖活动犯罪、黑社会性质的组织犯罪的犯罪分子，在刑罚执行完毕或者赦免以后，在任何时候再犯上述任一类罪的，都以累犯论处。”]，并提高的相应的法定刑。
　　2011年10月，我国颁布实施《关于加强反恐怖工作有关问题的决定》，这是我国第一个专门用于规范反恐工作的法律文件，也标志着我国已经成功地迈出了反恐立法的第一步。
　　（二）《反恐法》颁布施行
　　2014年开始，我国境内频发恐怖袭击事件。
　　3月1日，一起严重的暴力恐怖袭击事件在云南昆明火车站发生，暴恐分子持刀在火车站大肆砍杀，有31人不幸遇难，141人受伤；
　　4月30日，又有一起事态相当严重的暴力恐怖袭击案件发生在新疆维吾尔自治区乌鲁木齐市火车南站，犯罪分子持刀行凶并且在人群聚集的车站出站口引爆爆炸装置，导致3人不幸遇难，79人受伤；
　　5月22日，犯罪分子驾驶汽车在人群聚集的早市横冲直撞并引爆爆炸装置，导致39人不幸遇难，94人受伤，该事件发生在乌鲁木齐市沙依巴克区公园北街；
　　7月28日，暴徒持刀斧袭击艾力西湖镇政府、派出所，同时打砸焚烧过往车辆，砍杀群众，造成37人死亡，13人受伤，31辆车被打砸，其中6辆被烧，该事件发生在新疆莎车县；
　　9月21日，新疆巴州轮台县阳霞镇位置多地相继遭到爆炸装置袭击，造成6人死亡，54人受伤，2名公安民警和2名协警牺牲。
　　在这样的现实背景下，成立一部专门用于规范反恐工作的法律，对恐怖主义进行依法有效地预防与打击，同时更能够兑现负责任大国应该履行的诺言。
　　在3月举行的两会上，我国多为代表、委员都认为制定反恐法是最为紧要的工作；4月，国家反恐怖工作领导机构作为主要负责机构，联合国安部、武警总部、全国人大常委会法工委等多个部门共组成了起草小组，开始进行反恐主义法的起草工作；同年10月27日，《中华人民共和国反恐怖主义法（草案）》通过了第十二届全国人大常委会第十一次会议的初次审议；2015年2月25日，第十三次会议对其进行了二审；12月27日，在中华人民共和国第十二届全国人民代表大会常务委员会第十八次会议上通过了《中华人民共和国反恐怖主义法》，于次年元旦起施行。
　　反恐法规定在反恐办下设反恐情报中心，统筹反恐情报工作；同时也要发动群众积极配合，也就是要拥有更多的“朝阳群众”[《反恐法》第四十三条：国家反恐怖主义工作领导机构建立国家反恐怖主义情报中心，实行跨部门、跨地区情报信息工作机制，统筹反恐怖主义情报信息工作。
　　有关部门应当加强反恐怖主义情报信息搜集工作，对搜集的有关线索、人员、行动类情报信息，应当依照规定及时统一归口报送国家反恐怖主义情报中心。
　　地方反恐怖主义工作领导机构应当建立跨部门情报信息工作机制，组织开展反恐怖主义情报信息工作，对重要的情报信息，应当及时向上级反恐怖主义工作领导机构报告，对涉及其他地方的紧急情报信息，应当及时通报相关地方。在设立反恐情报中心的同时，设立了反恐工作领导机构，统一领导和指挥全国反恐怖主义工作。
　　（三）《刑法修正案（九）》颁布施行
　　2014年10月31日，在初次对《反恐法（草案）》进行审议的同时也在进行着对《中华人民共和国刑法修正案（九）（草案）》的初次审议。2014年11月4日，草案公开发布，之后根据全国人大常委会组成人员和各方面意见对草案进行修改，形成了《中华人民共和国刑法修正案（九）（草案二次审议稿）》。2015年6月，第十二届全国人大常委会第十五次会议对草案二次审议稿进行审议。同年8月29日，第十二届全国人大常委会十六次会议表决通过《刑法修正案（九）》，自2015年11月1日起开始施行。《刑法修正案（九）》为提高公共安全保障程度，从多方面严格提升对恐怖主义、极端主义犯罪的惩治力度。
　　刑法第一百二十条也被进行了修改:“恐怖活动组织的领导人，应该接受的惩罚是十年以上有期徒刑或者无期徒刑，并上缴其全部的财产；在恐怖活动组织中比较活跃的犯罪分子，应该接受的惩罚是三年以上十年以下有期徒刑，并按规定上缴罚金；其他参与者应该接受的惩罚是三年以下有期徒刑、拘役、管制或者剥夺政治权利，并按规定上缴罚金。“如果前款罪的犯罪主体还实施过杀人、爆炸、绑架等犯罪，则接受惩罚时需要严格按照规定接受数罪并罚。”
　　刑法第一百二十条之一内容被修改为:“对恐怖活动组织提供过帮助的人、直接参与恐怖活动的人，或者是对恐怖活动培训提供过帮助的人，应该接受的惩罚是，五年以下有期徒刑、拘役、管制或者剥夺政治权利，并按规定缴纳罚金;如果恐怖活动波及范围广，四台比较严重，则应该接受的惩罚是五年以上有期徒刑，并且上交规定的罚金或者是全部的财产。“在恐怖活动组织各项活动中负责进行人员招募以及运送的犯罪分子，应该依前款规定为依据接受应得的惩罚。“如果前两款罪的犯罪主体是单位，则令单位上交规定的罚金，而单位的直接责任人员则需要以第一款的规定为依据接受惩罚。”
　　同时新增以下几种恐怖主义犯罪：
　　1.增加了为恐怖活动的实施提供了犯罪工具或者危险品，安排恐怖组织进行相关活动或者是主动参与的，为了使恐怖活动成功进行与境外人员联系或者进行策划的，追究刑事责任。
　　2.增加了以多种多样的形式进行恐怖主义宣扬的，或者是鼓动恐怖活动执行的追究刑事责任。
　　3.增加了以多种强制性手段逼迫他人在非自愿的情况下公然穿着或佩戴可以进行恐怖主义、极端主义宣扬的服饰的，追究刑事责任。
　　4.增加了明知一些文字或音频形式的物品涉及到了对恐怖主义、极端主义的支持与宣扬而违反法律规定持有的，追究刑事责任。
　　现如今我国有关反恐方面的立法即以《反恐法》与上述的刑法中的相关条款为主，特别是本次关于《刑法修正案（九）》中有大量关于反恐的新增内容，所以笔者本次研究的刑法相关立法即以《刑法修正案（九）》为例，来研究其与《反恐法》的衔接上的问题。
　　二、《反恐法》与刑法相关立法衔接相关
　　《反恐法》是我国反恐领域第一部较为系统的法律，与多处对反恐刑事立法完善的《刑法修正案（九）》，两者作为我国反恐领域中最为重要且有着千丝万缕联系的两部法律，笔者经过研究后，在此试着阐述以两部法律为主，我国《反恐法》是否能够与其他反恐相关立法有效衔接以及如何进行有效衔接的问题。
　　（一）恐怖活动犯罪客体
　　我国《反恐法》第一条规定：“提防和治理恐怖活动，提升反恐主义意识，保证国家安定、公共安全及人民生产钱财安全，按照宪法规定、，出台了此法。”这里面，把“国家安全”当作恐怖主义违法的首要客体，次要客体是公民人身财产安全及公共安全等。但是我国当前的刑法中，和恐怖主义违法的内容大多数都放在刑法分类的第二章的“危害公共安全罪”里，涵盖了本次《刑法修正案（九）》中添加的一部分恐怖主义违法罪名也是如此安排。一些专业人士的看法是，当恐怖主义犯罪的客体属于严重客体的情况时，应该把恐怖违法罪名放在第一章“危害国家安全罪”里。然而，这些异议并未对《刑法修正案（九）》中相关罪名所在位置造成影响。两部法律中对于恐怖主义犯罪的主要客体的不同界定，笔者尝试提出自己看法。
　　在国际上，恐怖活动违法一定程度的脱离政治化已经形成了非常严重的势头，因此以从应然角度来分析，我的意见是恐怖活动违法的主要客体条件应当是以公共安全为核心。第一，将以前很多的恐怖活动违法定义成政治目的规定，造成了如今把恐怖活动犯罪的主要客体定位于“国家安全”而非“公共安全”。但如今来说，恐怖活动犯罪的宗旨现在不仅仅只是政治目的，而是发展到了涵盖社会经济和其他相关的目的。第二，假如我们将恐怖活动违法的核心客体看成是公共安全，就应该是将全部的恐怖活动违法的目标选择了它们当中的最大公约数，则客体的定位可以包含全部违法目的和违法动机的做的全部恐怖活动违法。然后，国际上的反恐立法多已逐渐放弃恐怖活动违法的政治定界。在《俄罗斯联邦刑法》里，把恐怖主义违法定界在第9编第24章的损害公共安全罪里，它其违法客体属于公共安全。最后，有关触及恐怖的国际公约的约定也表明淘汰了恐怖活动伟大的政治定界。比如于1998年1月12日纽约联合国总部公开签写的《制止恐怖主义爆炸的国际公约》中第十一条写道：“为了引渡或相互法律协助的目的，任何人非法和故意在大众区域、国家政府机构、公共交通行业或基层设备，或者针对基层设备投放、发射或引燃爆炸性或别的杀伤性装置的所有罪行不可以看作政治罪行、和政治罪行有关的罪行或者有政治目标产生的罪行。所以，该类罪行给予的引渡货交换法律法规帮助的需求，不能够仅以他的政治罪行、和政治罪行有关的罪行或者有政治目标产生的罪行为托词来推迟。”再如于2005年4月通过的《制止和恐怖主义行为国际公约》里第十五条规定：“为了引渡或互相司法帮助的行为，以任何人非法和故意拥有放射性材料或制造或拥有一个装置，或能够让放射性物质泄漏或者泄漏危险的办法使用或损坏核设施的有关违法行为不可以看成是政治罪、和政治罪相关的违法或由政治动机产生的违法。”国际层面上讲，对于恐怖主义违法的“去政治化”动机和态度，把对国际间的反恐合作有帮助的：将恐怖活动违法使用引渡或起诉方式。但是反恐国际公约对恐怖主义违法持“去政治化”的态势，由于到我国也参加了其很多的国际条约，所以，我的看法是，中国将恐怖活动违法的核心客体看作是公共安全。
　　我国《刑法修正案（九）》中将恐怖主义犯罪规定在危害公共安全罪中，而在《反恐法》中，则表明其主要的客体要件是国家安全，这两者间无疑出现了衔接问题。
　　而对于犯罪客体的差异问题，笔者认为可暂时保持《反恐法》的当前态势，，以后能够在中国的的反恐法律里增设相应的规定：“如果危害事宜同时属于恐怖活动违法和别的犯罪时，根据刑法里有关惩治恐怖活动违法的罪名定罪处理。”这种情况，如果恐怖活动违法和威胁国家安全罪等相关罪名重叠时，应该使用“恐怖活动犯罪”有关来做行定罪处理。
　　而之所以用这种方式而非修改删除《反恐法》中“维护国家安全”内容的原因，因为《反恐法》的大量法律规范属于行政法。基于日本专家木村龟二的有关看法：行政法的主要思想是法的合目的性，而司法法的主要目的是考虑法的安定性。行政法的“合目的性”决定了行政策略一旦由行政主体制定，不管是不是合法，均会被展示认作是合法、有效的法律工具。就司法法的安定性来讲，在刑法事宜中，主要表现在罪刑法定规则、制定时效制度和稳定性原则。所以基于行政法的合目的性标准来讲，行政法全部能够同时要宣示对国家安全的保护。而刑法事实上也应该并且也能够维护国家的安全，但因为恐怖活动违法在国际上的“去政治化”的态势，将恐怖活动违法去处在“政治犯不引渡原则”的区域内，因此对于这种情况，修改《反恐法》的立法目就没有多大意义了，而是在以后一定程度上完善我国反恐刑法的事宜，让《反恐法》与我国反恐刑法更好的衔接起来。
　　（二）反恐怖主义的认定主体
　　在2015年12月我国《反恐法》公布和实施之前，我国只在刑法中第一百二十条设置了组织、领导、参加恐怖组织罪，并没有安排专门的指挥和负责反恐怖主义工作的机关。在实践上，对于恐怖活动组织和人员的认定中，我国采取的是司法认定和行政认定并存的双轨制：即公安部可以对某组织是否属于恐怖组织进行行政认定，人民法院在刑事审判过程中可以进行司法认定。但由于反恐工作涉及诸多内容，没有专门负责的指挥领导机关和明确的分工，我国各部门难以做了非有效的配合。而《反恐法》则详细的规定了恐怖组织的认定主体、步骤、发布、准则和附带管理策略，在此方面与刑法典进行衔接。
　　《反恐法》第十二条规定：国家反恐怖主义工作管理单位按照该法第三条的要求，认定恐怖活动有关的人员，由国家反恐怖主义工管理单位的办事部门进行发布。
　　第十六条规定：按照刑事诉讼法的相关程序，相关职权的中级以上人民法院在审判刑事时间当中，能够按照法律认定恐怖活动相关人员。对于在判决完成后需要由国家反恐怖主义工作管理单位的办事机构进行发布，本章的相关规定度适用。
　　这样来讲，经过中国对恐怖组织的判定还是使用“双轨制”，不同的是判定的主体不一样；有关单位的判定主体由公安部变成了国家反恐怖主义工作管理单位，必要时xxxx公安部门、国家安全部门等在经过审理后也能够认定。而司法机关的认定主体则转变为了具有管辖权的中级以上人民法院，与刑法相关规定相对应。
　　（三）法律术语与概念界定
　　《反恐法》中对于“恐怖主义”、“恐怖活动人员”、“恐怖事件”等做了细致的界定分析。而我国当前的第一百二十条刑法“组织、领导、参加恐怖活动罪”、“帮助恐怖活动罪”里均采用了“恐怖活动”一词，在《刑法修正案（九）》里，“恐怖活动”这一词还在延用，同时第一百二十条第三款、第五款、第六款中新增了“恐怖主义”、“极端主义”两词，在第三百一十一条里添加了“恐怖主义犯罪”和“极端主义犯罪”两个新词语。
　　对于“极端主义”，《反恐法（草案）》第十章附则的第一百零四条第六款规定：“该法讲的极端主义，是指扭曲宗教事宜和宣传宗教内容，以及其他赞同暴力、威胁社会、仇视人类等极端的想法、语言和做法。”而在最后出台的《反恐法》中，则是删除了对“极端主义”的概念界定。由此，我们只能由有关条款来分析理解“极端主义”的内涵。《反恐法》第四条第二款中表述：“国家反对所有以扭曲宗教规定或者使用别的方式鼓动威胁、仇视、等极端主义，减除恐怖主义的根本想法。”
　　但对于当前《反恐法》里认为的“极端主义”作出的“思想基础”，上海公布的《打击恐怖主义、分裂主义和极端主义上海公约》中的第一条的规定：“极端主义就是指采用暴力争夺权力、掌控权力或改变国家宪法，以暴力方式危害公共安全，还有为实现上述目的参与不法武装，以每一个国内法应追究刑事责任的所有行为。”这个公约的该条规定是将“极端主义”看作是“行为”而不是“思想”，这就能够说明《反恐法》与《上海公约》中对于“极端主义”的界定是矛盾的。故如果能够进一步表述清楚“极端主义”的概念，对于司法机关在相关犯罪问题的处理上会具有很大帮助。
　　“极端主义”在我国一直与宗教、民族相联系，而资料显示，所谓的“宗教极端主义”与“民族极端主义”则都是政治学概念，它们是一种极端主义思潮，也就是说大多数人认为，所谓“极端主义”是一种“思想”。我们可以看出来，“极端主义”的界定由一开始草案中明确表述的“思想、言论和行为”转换成为含在法条中的“思想基础”。这种变化为何而来我们不得而知，笔者猜测：可能是因为现在对于“极端主义”还没有统一的看法，立法人员也很难把“极端主义”给出比较准确的分类；或者当前不在《反恐法》里给出分类，可能在以后按照俄罗斯颁行《反极端主义法》的单行法。
　　而笔者对于“极端主义”的定义，则倾向于 是特指人们在思想、认识、观点和意识等方面过于偏激的行为。也就是说“极端主义”不单单是思想，而是由思想所引发的行动，自然，我们期待以后有权者对此进行有效的界定。
　　（四）违法行为界限问题
　　刑法是规定犯罪和刑罚的法律，作为其他法律的保障法，其调整手段的严厉性，只有严重的犯罪行为才能够被纳入刑法的调整范围。我国《刑法》第十三条规定：“所有危害我国领土完整和主权安全，破坏国家、倾覆人民民主主政的权利和颠覆社会主义制度，影响经济和社会两者秩序，对国有财产或者集体劳动群众所包含的财产侵害的，对公民个人占有的财产侵害，对公民个人权利、自主权利以及别的权利的侵害，和别的损害社会的做法，按照我国法律法规应该给予的法律处罚，均属于犯罪，当情节不严重、危害损失不大的情况，就不构成犯罪。”这条规定为我们提供了一个辨别是不是构成犯罪的范畴：“当情节不严重、危害损失不大的”，就不构成犯罪；而“依照法律应当受到刑罚处罚且情节严重的”，才属于犯罪。这也是长时间以来我国开展有关工作所构成的思维。这要求司法机关在适用刑法时需要谨慎，同样的，也就意味着刑法在惩治恐怖活动犯罪具有相当的局限性。即对于情节不严重、还没有构成犯罪的设计恐怖的行为，不适合使用刑法。但在2015年12月我国出台的《反恐法》中，就明确了有关规定，《反恐法》中对此的补充，形成了与刑法的对接。
　　第八十条《反恐法》规定：“参加下面提到活动一项内容的，情节不严重，还没有构成犯罪的，可以由公安机关给予十到十五日之内的拘留，同时可以处罚不大于一万元的罚款：一、对恐怖主义、极端主义宣传的或者是对进行极端主义活动、恐怖活动鼓励的；二、加工、宣传不法拥有极端主义、恐怖主义的东西；三、要求、命令其他人在大众地方佩戴宣传极端主义、恐怖主义的标识、衣物的；四、为宣传极端主义、恐怖主义或者推行极端主义、恐怖主义活动给予的场地、手段、劳资、钱财等方便、帮助、拥戴的。”
　　第八十一条规定：“采用极端主义，推行以下做法之一，情节不严重，还没有构成犯罪的，可以由公安机关给予十到十五日之内的拘留，同时可以处罚不大于一万元的罚款：一、逼迫其他人参与宗教事宜，或者逼迫其他人给宗教活动内容、宗教教指人员给予钱财或劳务的；二、以威胁、滋扰等办法驱逐别的民族或别的信仰的人员离开生活场所的；三、以威胁、滋扰等办法插手别的民族或者有别的信仰的人员联系、一起生活的；四、以威胁、滋扰等办法插手别人生活思维、习惯和生产活动的；五、妨碍国家政府工作人员行使职责的；六、诽谤、污染我国法规、政策、行政规定，鼓舞、指使地址政府按照法律管理的；七、鼓舞、威胁、侮辱或者专门毁坏户口本、身份证鞥国家证件及人民币的；八、鼓舞、威胁、别人使用宗教礼仪进行结婚、离婚登记的；九、鼓舞、威胁没有成年的人不上学的；十、别的使用极端主义损害国家制度推行的。”
　　第八十二条规定：“了解别人进行极端活动、恐怖犯罪活动的，收藏、庇护、情节不严重的、还没有构成犯罪的，或者在政府法律单位要巡查有关事宜、查找相关证据是，不给予帮助的，以由公安机关给予十到十五日之内的拘留，同时可以处罚不大于一万元的罚款。”
　　就违法行为界限与法定刑方面，《反恐法》和《刑法修正案（九）》之间联系的相当密切，相互补充但不重叠，《反恐法》中的相关规定恰当的弥补了我国反恐刑法对于一些情节轻微不构成犯罪的涉恐行为的管束，而具体何为“情节轻微”，则需要进一步的解释来加以明确。
　　结语
　　总体来看，《反恐法》与我国刑法相关立法的衔接上还是比较合理的，而不论是《反恐法》还是《刑法修正案（九）》甚至于之前的八和三，它们或许在各自在不同的方面都有着瑕疵，在互相的衔接与配合方面也存在着不足，但无疑都为我们国家的反恐工作发挥着重要的作用。我们在此讨论不足，也是希望能够变得更好，能够更全面的保障国家安全、公共安全。
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