发布文号: 嘉政办发[2006]55号
各委、办、局，在嘉各单位：
《嘉峪关市财政国库管理制度改革试点方案》已经2006年4月25日市政府第32次常务会议讨论通过，现予批转，请认真组织实施。
二00六年五月十五日
嘉峪关市财政国库管理制度改革试点方案
为积极推进财政国库管理制度改革，加强财政监督管理，提高资金使用效益，根据省政府办公厅《关于转发〈甘肃省财政国库管理制度改革试点实施方案〉的通知》(甘政办发[2001]127号)精神，结合实际，制定嘉峪关市财政国库管理制度改革试点方案。
一、改革现行财政国库管理制度的必要性
我市现行的财政性资金缴库和拨付方式，是通过征收机关和预算单位设立多重账户分散进行的。这种在传统体制下形成的运作方式，越来越不适应社会主义市场经济体制下公共财政发展的要求。主要弊端是：重复和分散设置账户，导致财政资金活动透明度不高，不利于对其实施有效管理和全面监督；财政收支信息反馈迟缓，难以及时为预算编制、执行分析和宏观经济调控提供准确依据；财政资金入库时间迟滞，收入退库不规范，大量资金经常滞留在预算单位，降低了使用效率；财政资金使用缺乏事前监督，截留、挤占、挪用等问题时有发生，甚至出现腐败现象。因此，必须对现行财政管理制度进行改革，逐步建立和完善以国库单一账户体系为基础，资金缴拨以国库集中收付为主要形式的财政国库管理制度。
二、财政国库管理制度改革的指导思想和原则
财政国库管理制度改革的指导思想是：按照社会主义市场经济体制下公共财政的发展要求，建立和完善以国库单一账户体系为基础，资金缴拨以国库集中收付为主要形式的财政国库管理制度，进一步加强财政监督，提高资金使用效益，更好地发挥财政在宏观调控中的作用。
根据上述指导思想，嘉峪关市财政国库管理制度改革遵循的原则是：
(一) 规范操作的原则。合理确定财政部门、征收单位、预算单位、中国人民银行国库和代理银行(指财政国库管理制度改革试点中，由财政部门确定的具体办理财政性资金支付业务的商业银行，下同)的管理职责，不改变预算单位资金使用权限，使所有财政性资金收支都按规范的程序在国库单一账户体系内运作。
(二) 有效监督的原则。增强财政收支活动透明度，基本不改变预算单位财务管理和会计核算权限，使收入缴库和支出拨付的整个过程都处于有效的监督管理之下。
(三) 运转高效的原则。预算单位的资金直接通过国库单一账户体系支付给收款人(即货物或服务的供应商等，下同)或用款单位(即具体申请和使用财政性资金的预算单位，下同)，减少资金申请拨付环节，使预算单位用款更加及时和便利。
(四) 分步实施的原则。改革要按照总体规划、分步实施的原则，先行试点、逐步推进，力争“十一五”期间在全市推行，建立现代财政国库管理制度的基本框架。
三、财政国库管理制度改革的主要内容
财政国库管理制度改革的主要内容是：建立国库单一账户体系，各类财政性资金都纳入国库单一账户体系管理，收入直接缴入国库或财政专户，支出通过国库单一账户体系将资金直接支付到收款人或用款单位账户。
(一)建立国库单一账户体系
国库单一账户体系是由财政部门开设的，以国库单一账户为核心的，全面反映财政资金收付的各类账户的总和。其构成和功能是：
1、财政部门在人民银行各地分支机构国库部门开设的国库单一账户(简称国库单一账户)，用于记录、核算、反映财政预算资金和纳入预算管理的政府性基金的收入和支出活动，并与相关账户进行清算。
2、财政部门在商业银行开设的预算外资金财政专户(简称预算外资金专户)，用于记录、核算、反映预算外资金收入和支出活动，并与相关账户进行清算。
3、财政部门在商业银行开设的财政零余额账户(简称财政零余额账户)，用于核算和反映实行直接支付方式的财政性资金活动，并与相关账户进行清算。
4、财政部门为预算单位在商业银行开设的单位零余额账户(简称预算单位零余额账户)，用于核算和反映实行授权支付方式的财政性资金活动，在授权额度内具体办理转帐和小额现金支付，并与相关账户进行清算。
5、按省政府、省财政厅有关规定为预算单位在商业银行开设的特设专户(简称特设专户)，用于记录、核算和反映预算单位的特殊专项支出活动，并与国库单一账户清算。特设专户的资金不得与其他账户资金进行划转。
建立国库单一账户体系后，相应取消各类过渡性账户，预算单位的财政性资金全部纳入国库单一账户体系管理。
财政部门是持有和管理国库单一账户体系的职能部门，未经财政部门许可，任何单位不得设立、变更或撤消国库单一账户体系的任何一类银行账户。人民银行各地分支机构按照有关规定，加强对国库单一账户和代理银行的管理监督。
上述账户要与财政部门及其支付执行机构、中国人民银行国库部门和预算单位的会计核算保持一致性，相互核对有关账务记录。
(二)规范财政收入收缴程序
1、 收入类型
主要按财政部门规定的政府收支分类标准，对财政性收入实行分类。
2、 收缴方式
适应财政国库管理制度的改革要求，将财政收入的收缴分为直接缴库和集中汇缴。
(1)直接缴库是由缴款单位或缴款人按有关法律法规规定，直接将应缴收入缴入国库单一账户或预算外资金财政专户。
(2)集中汇缴是由征收机关(有关法定单位)按有关法律法规规定，将所收的应缴收入汇总缴入国库单一账户或预算外资金财政专户。
3、收缴程序
(1)直接缴库程序。直接缴库的税收收入，由纳税人或税务代理人提出纳税申报，经征收机关审核无误后，由纳税人通过开户银行将税款缴入国库单一账户。直接缴库的其它收入比照上述程序缴入国库单一账户或预算外资金财政专户。
(2)集中汇缴程序。小额零散税收和法律另有规定的应缴收入，由征收机关在收缴收入的当日汇总缴入国库单一账户。非税收入中的属于集中汇缴收入的缴款，比照本程序缴入国库单一账户或预算外资金财政专户。
规范收入退库管理，涉及从国库中进行收入退库的，依照法律法规有关国库管理的规定执行，属于共享税的收入退库由共享收入的各级财政部门共同签注意见后方能办理退库。
(三)规范支出拨付程序
1、 支出类型划分
根据支付管理需要，财政支出具体分为：
(1)工资支出，即预算单位的工资性支出；
(2)购买支出，即预算单位除工资支出、零星支出之外购买工程项目、服务、货物等的支出；
(3)零星支出，即预算单位购买支出中的日常小额部分，除《政府采购目录》以外或政府采购限额以下的工程项目、服务、货物的支出。
2、支付方式
按照不同的支付主体，对不同类型的支出，分别实行财政直接支付和财政授权支付。
(1)财政直接支付。由财政部门向人民银行国库部门和代理银行签发支付指令，代理银行根据支付指令通过国库单一账户体系将资金直接支付到收款人或用款单位账户。预算单位实行财政直接支付的财政性资金包括工资支出、工程采购支出、货物和服务采购支出。
(2)财政授权支付。预算单位按照财政部门的授权，向代理银行签发支付指令，代理银行根据支付指令，在财政部门批准的预算单位用款额度内，通过国库单一账户体系将资金支付到收款人账户。财政授权支付适用于未纳入工资直接支出，工程采购支出，货物、服务采购支出管理的购买支出和零星支出。
财政直接支付和财政授权支付的具体支出项目，由财政部门根据部门预算和项目的实际情况确定。
3、 支付程序
(1)财政直接支付程序。预算单位按照批复的部门预算和用款计划，向财政国库支付执行机构提出直接支付申请，财政支付执行机构根据批复的部门预算和用款计划及相关要求对支付申请审核无误后，将用款限额通知人民银行国库部门，同时向代理银行发出支付令，代理银行据此及时将资金直接支付给收款人或用款单位，并及时通过银行清算系统实现国库单一账户与财政零余额账户之间的清算。直接支付的具体程序按照有关管理办法执行。
(2)财政授权支付程序。适用于预算单位未纳入财政直接支付管理在一定限额内的购买支出、零星支出和工程项目支出，以及特别紧急的支出。预算单位按照批准的部门预算和用款计划，向财政国库支付执行机构提出分月用款计划和申请授权支付的月度用款限额，财政支付执行机构将批准后的用款限额通知代理银行和预算单位，并通知人民银行国库部门。预算单位在月度限额内，通过在代理银行开设的预算单位零余额账户向收款人付款，并及时与国库单一账户清算。
上述两种支付程序都要求代理银行和国库单一账户每日营业终了前实现资金清算。同时，代理银行应对实现的支出按照预算科目的类、款、项进行统计，按规定格式和要求向财政部门国库支付执行机构、预算单位编报财政支出日报表和月报表，向人民银行报送月报表。财政部门、人民银行、代理银行和预算单位之间，应建立相应的对帐制度，加强日常帐务核对，保证各方帐目记录相符。
预算外资金的支付，逐步比照上述程序实施。
4、 用款计划
分月用款计划是财政国库部门办理财政性资金支付的重要依据。预算单位对财政性资金的使用应根据年初批准的部门预算和本实施意见规定，按照均衡进度的原则编制部门分月用款计划。分月用款计划按财政部门制定的统一格式按季分月编制，包括财政直接支付用款计划和财政授权支付用款计划两部分。
建设性支出要按照工程进度编制分月用款计划，并编制到具体项目，经常性支出的分月用款计划要按政府预算项级科目编制，各级预算单位编制本单位的用款计划，逐级上报主管单位审核汇总，由一级预算单位报财政预算管理部门审核后由财政国库部门审核批复。
年度预算执行中发生预算追加、追减调整变化，一级预算单位在收到财政部门预算调整文件后，可在下一季度用款计划中填报，遇到特殊情况需要紧急支付的，可填报临时用款计划申拨调整预算核定的拨款数。
四、相关部门的职责
(一) 财政部门的职责
1、负责管理和监督财政国库管理制度改革试点的实施，组织制定有关规章制度;
2、审核办理预算单位各类账户开设及印鉴预留手续;
3、审批一级预算单位报送的分月用款计划。根据年度支出预算和分月用款计划，合理调度资金，办理财政直接支付业务，下达授权支付额度;
4、对预算执行、资金支付、财政决算中的重大事项进行监督检查;
5、选择代理银行，会同人民银行协调预算单位、代理银行和其他有关部门的相关工作。
(二) 人民银行的职责
1、会同财政部门制定财政性资金支付银行清算业务的制度规定，配合财政部门管理和监督财政国库管理制度改革试点的实施;
2、为财政部门开设国库单一账户，办理国库单一账户与代理银行的收支清算业务;
3、监督代理银行代理财政性资金支付的有关业务;
4、定期向财政国库管理机构报送国库单一账户的支出情况，并与财政部门核对国库单一账户的库存余额，确保数字一致;
5、配合财政部门制定财政国库管理制度改革的有关政策制度。
(三)一级预算单位的职责
1、负责按确定的部门预算，管理使用本部门及所属单位财政性资金，并做好相应的财务管理和会计核算工作;
2、负责本部门及所属单位的财政性资金支付管理的相关工作，以及零余额账户、特设专户设立申请工作;
3、统一组织本部门及所属单位编制物品、服务采购计划、用款计划，负责审批二级预算单位的用款计划;
4、监督管理本部门及所属单位负责的工程进度，工程质量；
5、配合财政部门对本部门及所属单位预算执行，资金申请与拨付等进行监督管理。
6、根据财政授权支付管理规定，签发支付令，通知代理银行支付资金。
(四) 代理银行的职责
1、按照与财政部门签订的代理合同，办理财政性资金支付、做好零余额账户及预算外资金财政专户的支付资金清算业务；
2、定期向财政部门、人民银行和预算单位按预算科目报告财政性资金支付、各类账户资金的支出情况，并提供电子化的查询系统；
3、根据账户管理规定，严格按照财政部门的支付指令和授权额度支付资金，不得违规支付资金。
4、与人民银行签订银行资金清算协议，定期向人民银行报送报表。
5、接受财政部门和人民银行的监督管理。
以上各部门要分工协作，密切配合，严格履行各自的职责，加强财务监督，进一步健全财务管理和会计核算，相互间及时对清账务，确保财政资金安全运作，稳步推进财政国库管理制度改革。
五、改革的配套措施
实行财政国库管理制度改革，是对财政资金的账户设置和收支缴拨方式的根本性变革，是一项十分庞大和复杂的系统工程。这项改革不仅涉及到进一步细化预算编制的问题和修订一系列的相关法律法规，建立健全银行清算系统、财政管理信息系统、国库支付执行机构等必须的配套设施，而且涉及到改变传统旧观念和管理方式的问题。因此，必须坚持通盘考虑、逐步推进、务求实效的方针，逐步实现预期的改革目标。
(一)进一步推进预算编制改革。从2006年开始全面编制部门预算，逐步研究和规范部门预算的编制方法、定员定额标准。通过编制科学、明晰、规范的部门预算，强化预算约束，提高预算编制透明度，为顺利实施国库管理制度改革创造条件。
(二)制定相关的制度和管理办法。制定《嘉峪关市财政国库管理制度改革试点资金支付管理暂行办法》、《嘉峪关市财政国库管理制度改革试点会计核算暂行办法》、《嘉峪关市预算外资金收入收缴管理改革试点暂行办法》以及《嘉峪关市财政国库管理制度改革试点资金银行支付清算暂行办法》等一系列的配套制度和管理办法，为建立国库管理制度提供法律保障，确保改革中各项业务的顺利开展。
(三)建立财政管理信息系统和国库管理操作系统。管理系统主要包括预算编制系统、预算执行管理系统、收入管理系统、国库现金管理系统、国库收支总分类账系统、债务管理系统等。根据财政部、省财政厅要求，全国必须一个标准，确保信息流的畅通，目前该系统正由财政部加速研究开发，待开发成功之后我市将按照省财政厅的统一安排，结合实际推广应用。
(四)建立健全现代化银行支付系统。改变目前电子化银行清算系统不完善的状况，逐步建立健全现代化支付系统，加快财政资金拨付的到账时间，提高国库单一账户清算业务的效率。财政部门要积极配合人民银行做好工作，不断完善现代化银行支付系统，确保改革的顺利进行。
(五)建立财政国库支付执行机构。财政国库支付执行机构是国库管理制度改革的必要环节。根据改革的需要，必须建立财政国库支付执行机构，隶属财政部门管理，具体负责办理财政直接支付和国库现金管理业务，并进行相关的会计核算和监督检查等工作。
(六)加强监督制约机制。财政部门要加强对预算单位资金使用的监督，认真审核预算单位资金使用计划和资金使用申请;建立健全财政国库支付执行机构的内部监督制约机制，定期对财政支付执行机构的相关业务进行内部审计;人民银行国库部门要加强对代理财政资金清算业务的商业银行的监督，充分发挥中央银行对商业银行办理财政支付业务的监管作用;审计部门要结合财政国库管理制度的建立，进一步加强对预算执行情况的年度审计，促进政府部门和其他预算执行部门依法履行职责。完善科学合理的监督制约机制，确保财政资金的安全有效运行。
六、实施步骤
(一)进一步清理整顿预算单位银行账户。机关事业单位银行账户是国库管理制度改革的源头和基础。2006年，全市要严格贯彻《省政府办公厅转发省监察厅、省财政厅、人行兰州中心支行、省审计厅关于清理整顿机关事业单位银行账户的意见的通知》精神，抓住机遇，认真清理整顿涉及财政性资金的各类专户。同时，对与财政发生缴拨款关系的预算单位银行账户进行重新认定和审批备案。重点要按照规范管理的要求，把财政部门内部各类财政资金专户统一纳入财政国库部门管理，同时，进一步规范机关事业单位银行账户管理，为向国库单一账户体系过渡做好扎实的基础工作。
(二)建立政府采购资金的直接支付制度。对财政和预算单位安排的工程、货物或服务采购资金，凡按规定通过政府采购渠道进行集中招标采购的，采购资金一律实行规范的国库集中支付办法，对不宜实行政府集中采购的由财政部门审批授权预算单位按规范要求实行分散采购，资金实行财政授权支付，积极推行政府采购资金国库集中支付制度。
(三)进一步规范工资统一发放管理办法。根据中办发[2001]11号文件要求，进一步扩大工资统发范围。从2006年开始，力争将全市差额拨款的事业单位和镇属单位的人员工资全面推行财政统发工资制度，确保机关事业单位人员工资及时足额发放到位，不断提高人员经费管理的水平。
(四)稳步推进，建立新型的财政国库管理制度。2006年开始选择一些单位进行国库管理制度试点改革；通过不断总结经验，完善办法，逐步扩大试点范围，力争“十一五”期间在全市全面推行以国库单一账户体系为基础，资金缴拨以国库集中收付为主要形式的财政国库管理制度。
(五)加强组织领导，确保改革顺利实施。为了加强对财政国库管理制度改革工作的领导，确保改革的顺利实施，市政府决定成立嘉峪关市财政国库管理制度改革领导小组，负责领导全市财政国库管理制度改革工作。领导小组由以下人员组成：
组 长：马光明 市委副书记、市长
副组长：祁永安 市委常委 常务副市长
王富民 市政府秘书长
刘铁柱 市财政局局长
成 员：王维平 市监察局局长
马国昌 市人事局局长
王万平 市审计局局长
郭久如 市物价局局长
张宗成 市人民银行中心支行行长
黎 平 市财政局副局长
领导小组下设办公室，办公室设在市财政局，黎平兼任办公室主任。办公室负责财政国库管理制度改革的具体组织实施工作。
