发布文号: 苏府［2006］70号
各市、区人民政府，苏州工业园区、苏州高新区管委会；市各委办局(公司)，各直属单位：
《苏州市“十一五”体制改革规划》已经市政府第58次常务会议讨论通过，现予印发，请认真贯彻执行。
特此通知
苏州市人民政府
二○○六年六月九日
苏州市“十一五”体制改革规划
根据《中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》和国家、省委、市委关于制定国民经济和社会发展第十一个五年规划纲要和建议精神，为确定改革的指导思想、奋斗目标和基本思路，全面部署“十一五”期间体制改革的各项任务，确保关系经济社会发展全局的重大体制改革取得突破性进展，特编制我市“十一五”体制改革规划。
一、改革已取得的进展和进一步深化体制改革的基础
“十五”期间，我市按照建立社会主义市场经济体制的目标，全面有序地推进经济体制改革及其他体制改革，在计划经济体制向社会主义市场经济体制的历史性转变中，初步建立了社会主义市场经济体制框架，为全市经济社会的快速协调发展营造了体制、机制优势。
农村改革取得重大突破。促进农民增收减负的政策体系不断完善，农村税费改革取得突破性进展，农业的组织方式、经营机制、管理服务和内部结构发生了深刻的变革。粮食流通体制改革不断深化，粮食市场准入制度得到完善。
国有(集体)企业改革基本完成。继全市集体所有制的乡镇企业全面完成产权制度改革后，市区和各县级市、区绝大多数属一般竞争性领域的国有(集体)企业和生产经营型事业单位，按照“四到位、一基本”的要求，全面进行了产权制度改革，混合所有制经济和民营经济迅速发展，股份制日益成为市场经济条件下企业的主要表现形式。
社会事业领域改革不断引向深入。条件具备的事业单位已按照“分类定性、分别改革、分开管理”的要求，全面推进改革。市属经济类行业协会基本实行了与主管部门的“三脱钩”，市属医院实行了“管办分离”改革，科技、教育、卫生体制改革深入推进。
行政管理体制改革取得阶段性成果。经三轮改革清理，市级行政机关的行政许可项目和非行政许可审批项目累计削减72.3%。市、县级市(区)两级政府均建立了行政服务中心，普遍简化了审批手续，实行了“阳光”操作，推进了网上审批，大大提高了行政效率。依法行政、政务公开、机关效能建设、廉政建设等各项改革举措同样取得可喜成果。
就业和社会保障体制建设取得新进展。社会保障水平进一步提高，制约就业再就业的体制障碍逐步得到清除，就业体系建设趋向完善，社会保障体系进一步健全，失业保险作用进一步增强，城乡居民最低生活保障制度得到较好落实。
城市管理体制不断深化完善。“两级政府、三级管理”体制有效运行，城市管理、服务城市的综合能力得到增强。
必须清醒地看到，在“十五”期间，导致经济社会生活中深层次矛盾和问题的体制弊端还没有根本消除。政府职能转变尚未到位，“错位、越位、缺位”的现象依然不同程度地存在；国有经济战略性调整和国有企业规范的公司制改造任务艰巨，个体、私营等非公有经济发展仍面临着诸多体制性障碍；市场体系特别是要素市场建设有待进一步强化，维护诚实守信的制度安排和公平竞争的市场规则都须进一步健全和完善，良好的市场竞争秩序尚未真正建立；垄断行业的改革改制还处在起步阶段，垄断经营和地区封锁制约了统一、开放、规范的大市场的形成；以经济调节为主体的宏观间接调控体系还需进一步完善；激励企业自主创新的体制优势尚未形成。因此，体制改革的任务仍然相当艰巨。
“十一五”期间体制改革面临多方面的挑战，难度增大，且更具复杂性、综合性特点，深化各项体制改革是主动迎接种种挑战、化解深层次经济社会矛盾、抓住机遇加快发展的关键。
二、指导思想和奋斗目标
“十一五”期间体制改革的指导思想是：以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，以科学发展观统领体制改革全局，按照加快完善社会主义市场经济体制的要求，坚持改革为发展服务，坚持以政府行政管理体制改革为重点，坚持市场取向改革方向，消除制约经济社会发展的体制性障碍，充分发挥市场在资源配置中的基础性作用，形成有利于转变经济增长方式、促进全面协调可持续发展的体制机制。
“十一五”期间体制改革的奋斗目标是：政府职能转变基本到位；促进经济结构战略性调整和经济增长方式根本转变的体制环境全面优化，逐步消除城乡分割的制度性障碍，建立比较完善的农村经济体制和社会管理体制；加快市场化改革，完善商品和要素市场价格形成机制及竞争机制；实施互利共赢的开放战略，促进对外贸易增长方式加快转变；完善收入分配制度和社会保障体系；建立比较完善的社会主义市场体系，形成与国际通行规则接轨的竞争环境；积极稳妥地推进社会管理体制创新，为构建社会主义和谐社会创造有利条件。从而，为落实科学发展观、基本实现现代化目标营造体制、机制新优势。
三、主要任务
(一) 政府行政管理体制改革
1.切实转变政府职能。行政管理体制改革是“十一五”期间各项改革的“重中之重”，改革的核心问题是真正转变政府职能。据此，继续推进政企分开、政资分开、政事分开、政府与市场中介组织分开，坚决有序地从微观经济管理和微观社会管理中退出来，切实履行好经济调节、市场监管、社会管理、公共服务四项基本职能，真正做到不“越位”、不“缺位”、不“错位”。
2.深化行政审批制度改革。依据法律、法规，适时增减行政许可项目和非行政许可审批项目；进一步规范行政许可和其它行政性审批行为，加快网上审批进程，减少审批环节，简化审批手续，强化对审批的监督和对失察、失管、失责行为的责任追究。
3.加强法治政府建设。认真贯彻国务院《全面推进依法行政实施纲要》，依法界定和规范政府职能，合理划分和规范各级、各类行政机关的职能和权限。把依法规范、制约行政权和依法保护、扩展公民权有机结合起来，积极推进依法行政各项制度建设。努力增强公务员行政执法观念，提高依法行政能力。建立健全依法行政责任制，强化人大监督、行政监督、政协监督、司法监督、新闻监督、社会监督，完善严格考核、过错追究等制度和机制。
4.完善绩效考评机制。以强化公共服务和社会管理职能为目标，以实施《公务员法》为契机，大力推进公务员工作规范化、服务标准化建设。依据科学发展观的要求，牢固确定正确的政绩观，健全考评机制，改进机关作风，提高机关办事效率和行政效能，改善社会经济发展的软环境，提升人民群众的满意度。
5.大力推进政务公开。继续拓展政务公开渠道，完善政府发言人制度、听证会制度和重大决策前的专家论证、群众评议制度，健全科学决策、民主决策、民主监督机制。
6.适时推进政府机构改革。根据国务院和省政府的统一部署，按照“精简、统一、效能”的原则和决策、执行、监督相协调的要求，优化政府组织结构，减少行政层级，合理设置机构，建立“决策科学、分工合理、执行高效、监督有力”的行政运行机制，提高行政效率，降低行政成本，实现政府职责、机构和编制的科学化、规范化、法定化。
(二) 社会管理体制改革
1.建立健全新颖的社会管理格局。从社会结构整体转型的现实出发，深入研究社会管理规律，完善社会管理体系和政策法规，整合社会管理资源，建立健全党委领导、政府负责、社会协同、公众参与的社会管理格局。认真梳理、科学界定各级党委、政府、群团组织和其它民间组织、群众自治组织各自管理职责，提高各类社会管理资源的整合效率，建立政府调控机制同社会协调机制互联、政府行政功能同社会自治功能互补、政府管理力量同社会调节力量互动的社会管理网络，形成对全社会进行有效覆盖和全面管理的体系，提高社会管理效率，降低社会管理成本。
2.探索基层管理体制改革。以城市社区为平台，梳理并科学界定党委、政府、社团等民间组织和群众自治组织各自的管理职责；建立健全社区党组织、社区居委会、社区工作站、社区民间组织“四位一体”的基层管理体制，形成长效管理机制，降低社会管理成本，提高社会管理效率。
3.推进市区“两级政府、三级管理、四级网络”管理体制改革。进一步下移城市管理工作重心，适当归并城区城市管理职能，形成以市为主导、区为重点、街道为基础、社区为配合的责权利有机统一的管理体制。加强城管队伍建设，向街道全面派驻城管执法中队，促进街道层面市容环境日常管理和执法管理的相互配合与衔接。
4.培育发展各类协会和民间组织。坚持培育发展和监督管理并重方针，努力建立与经济社会发展水平相适应，布局合理、结构优化、功能到位的民间组织体系，以及法制健全、管理规范、分类管理、分级负责的民间组织管理体系。重点扶持培育政府有需要、群众有需求的公益性民间组织，充分发挥这些组织提供服务、反映诉求、规范行为的积极作用。
5.加强外来流动人口管理。建立统一的强有力的领导体系，构建横向到边、纵向到底的组织网络，健全齐抓共管工作机制。根据经济社会发展的需要和资源环境的承载能力，控制外来人口的数量，提高外来人力资源的质量，建设人才基地。以先进的管理观念和管理方式，把外来流动人口管理纳入法制化、社会化、信息化、人性化的轨道。坚持寓管理于服务之中，保障外来人口各项合法权利，体现和落实市民待遇，为外来人口融入当地城市生活创造条件。
(三) 农村改革
1.加快建立社会主义新农村的步伐。按照生产发展、生活宽裕、乡风文明、村容整洁、管理民主的要求，扎实推进新农村建设。以创新农业社会化服务体系、建立健全农产品市场和农业支持保护体系为契机，建立工业反哺农业、城市带动农村的统筹发展机制，扶持发展以农民投资为主的股份专业合作经济组织，按照“家庭经营、产销联合、利益共享”的原则，积极引导一定区域内具备一定规模的主导和优势产业建立专业合作组织，努力提高产业化水平和农民组织化程度，增强市场竞争能力。健全农民负担监督管理机制，落实减轻农民负担的各项政策措施，实现富民增收。2.全面推进农村综合改革。基本完成乡镇机构改革、农村义务教育和县乡财政管理体制等改革任务。大力发展农村公共事业，鼓励个人出资参与公共品供给，缓解乡村公共品供求矛盾；实行公示、招标和引入竞争机制，提高公共品供给的效率。
3.加快完善农村土地经营制度。坚持严格的耕地保护制度，创新农村集体土地流转和使用制度，大力发展农村土地股份合作社，进一步推进农村用地制度改革，建立健全非农建设留用地制度、宅基地置换制度，为进一步发展农村集体经济、发展投资性物业合作社、促进“三个集中”提供良好的载体和途经。健全对被征地农民的合理补偿机制，保护农民和集体经济组织在土地上的合法权益。
4.创新农村集体资产管理体制和农村经营机构。继续推进以农村社区股份合作制改革、农村承包土地合作制改革和农村专业合作经济组织建设为重点的农村“三大合作”改革。
5.进一步建立健全农村社会保障体系。构建城乡社会救助体系，建立农村低保标准自然增长机制；改进农村合作医疗结报办法，逐步建立农村基本医疗保险体系；巩固完善农村基本养老保险制度，进一步推进被征地农民纳入城镇社会保障体系。
(四) 社会事业改革
1.推进科技体制改革。围绕科技自主创新，不断增强科技自主创新能力，建立以企业为主体、产学研结合的技术创新体系，整体推进区域创新体系建设；进一步改善科技发展环境，改进和完善科技评价体系，推行科技计划信用管理。加大科技发展经费投入，培育一批具有自主知识产权和核心技术的知名企业，初步建成国际新兴科技城市。
2.深化教育体制改革。在全国、全省率先实施免费义务教育，推进职业教育创新，推动非义务教育阶段的民办教育和中外合作办学，促进公办、民办、中外合作办学协调发展。创新教育教学模式，完善教育评价制度，积极推进素质教育。
3.推进文化体制改革。按照公益性和经营性分开原则，对文化事业单位分类管理，转换机制、创新体制，实行“扶持一批、重组一批、剥离一批”；拓宽文化事业投融资渠道，放开市场准入，推动社会力量发展文化产业；积极落实相关财政、税收、社会保障等配套政策。
4.深化医疗卫生体制改革。按照“政府主导、市场调节”的原则，加快推进社区医疗卫生服务体系建设，继续深化公立医院“管办分离”改革，积极扶持合资、民营医疗机构错位发展；完善疾病预防控制体系，重点加强基层组织网络建设。建立公共卫生服务购买机制，显著缩小城乡基本医疗和公共卫生服务差距，率先基本实现卫生现代化。
5.推进事业单位改革。改革事业单位内部管理体制，建立新的事业单位法人治理结构。深化事业单位人事、分配、社会保障制度改革，全面建立人员聘用制、岗位责任制、新进人员公开招聘制，实现事业单位用人由身份管理向岗位管理转变，由固定用人向合同用人转变。改革事业单位投融资体制，建立有效的事业单位监管体制。
(五) 财政金融投资体制改革
1.深化财政体制改革。改革投资型财政体制，加快建立公共型财政体制，构建政府履行公共服务职能的制度基础，保证财政支出重点转移到满足社会公共需要。规范和完善部门预算、国库集中支付、政策采购和收支两条线等管理制度，进一步健全公共财政体制。推进财政资金使用绩效评估，确保财政资金的高效运行，全面提高财政资金使用效益。
2.加快金融体制改革。完善金融机构的公司治理结构，维护地方金融秩序，保障金融安全运行。建立市政府与金融界的定期工作联系制度，加快建立金融风险防范预警机制。继续培育多元化金融市场组织体系，健全和完善金融市场功能。发挥地方农村商业银行的优势，增强综合竞争能力；鼓励和支持建立以民营资本为主的各类金融企业，推动典当业、融资机构的发展。
3.加快投资体制改革。确立企业的投资主体地位，加快形成企业自主决策、自担风险，银行独立审贷，政府宏观调控的新型投融资体制。合理调整和界定政府和企业的投资范围，建立政府投资项目公示制度、责任追究制度、建设监督制度和风险约束机制。放宽投资领域，引导和鼓励社会投资。改革政府资金投入运营机制，建立政府投资风险责任约束机制，全面实行建设项目法人责任制、招标投标制、合同管理制和工程监理制。
(六) 现代市场体系建设
1.发展资本市场。鼓励和引导企业通过发行股票募集发展资金，积极为企业上市创造相关条件；鼓励和扶持中小企业特别是高新技术企业以深圳交易所开办中小企业板为契机，加快上市步伐；支持企业到国际资本市场融资。推进上市公司资源整合和制度创新，培育一批具有核心竞争能力和行业龙头地位的上市公司。
2.规范土地市场。全面推行经营性用地招标拍卖制度，采取公开、透明的方式出让非经营性用地；改革土地权益分配体制，强化国有土地所有权的约束力，进一步加强土地市场的宏观管理。
3.发展技术市场。推动科技成果进入市场，交易价格由市场决定；建立健全技术商品交易活动规则，保障交易各方的合法权益；加大打击侵犯知识产权的力度，依法保护知识产权。
4.完善人才市场体系。建立和完善人才市场机制，促进企事业单位通过市场自主择人和人才进入市场自主择业。推进政府部门所属人才服务机构的体制改革和机制创新，实现“管办分离、政事分开”。加快构建公益性服务平台，促进人才充分就业；大力培育发展专业化的民营人才中介服务机构，加强对外合作，加快建设国际化人才分流服务平台，进一步提升我市人才配置国际化水平，拓宽高层次、专业化人才的引进渠道。
5.规范劳动力市场。充分发挥市场配置劳动力资源的基础性作用，坚持“城乡统筹、劳动力与人才平等对待”原则，促进农村富余劳动力转移就业，提升劳动力就业服务的市场化程度。
6.规范社会信用体系建设。以建立信用法规制度为保障，打造信用监督和信用服务体系为重点，抓住信用信息归集开放、信用产品开发使用和失信行为惩戒三个环节，建立健全政府信用监管，加快培育信用服务市场，大力营造社会诚实守信氛围，促进全社会诚信意识、企业信用水平和政府公信力的显著提高。
7.规范市场秩序。完善有关政策法规，加强符合市场经济和世贸组织规则的经济法制建设，创造良好的法制环境；强化监管，严厉打击危害人民群众切身利益的犯罪活动；坚持依法行政，加强对执法活动的监督。
(七) 社会保障体系改革
1.进一步扩大就业渠道。坚持“劳动者自主择业，市场调节就业，政府促进就业”的方针，坚持市场化的就业导向，完善社会就业责任体系，逐步建立城乡统一的劳动力市场和公平竞争的就业机制。
2.深化收入分配制度改革。坚持“效率公平兼顾”原则，推进企业工资集体协商制度，扩大中等收入者比重，提高低收入者收入水平，将收入分配差距控制在合理范围内。将“就业优先”作为缩小收入差距的战略重点；强化政府的再分配调节功能。
3.加强养老、失业、医疗等社会保障制度建设。进一步完善城镇职工基本养老、失业、医疗、工伤、生育保险制度。改革农村养老保险制度，构建城乡可衔接发展的养老保险体系，全面推行被征地农民基本生活保障制度。重点推进以“大病统筹”为主的新型农村合作医疗保险制度改革，稳步提高合作医疗保险基金水平和参保率，逐步实现与城镇职工医疗保险接轨。
4.加强社会救助体系建设。围绕灾害救助、社会救助和社会互助三大救助系统，建立以基本生活救助为基础，医疗、教育、就业、住房、法律援助等专项救助为辅助，其他救助、救济和社会帮扶为补充，政府责任明确，社会广泛参与，与全市经济社会发展水平相适应的多层次、全覆盖、互补性的新型社会救助体系。
(八) 国有企业和国有资产管理体制改革
1.调整和完善国有经济布局和结构，增强国有企业市场竞争力和可持续发展能力。促进国有资本向城市基础设施、市政公用事业、具有自主知识产权的高新技术产业和新型服务业的行业集中，提高国有资本运营效率，促进国有经济布局结构调整。以引进战略投资者为重点加快国有企业重组。
2.深化国有企业改革。积极探索有利于国有企业加快发展的改革模式，进一步调整重组国有资产经营公司，使之与我市国有经济的布局和结构相一致。深化公用事业行业改革，在国有资本控股的基础上，重点推进供水、供气等市政公用事业引进战略投资者的进程。推进水资源管理体制改革，加快水利工程管理体制改革步伐。
3.深化国有资产管理体制改革。建立和完善国有资产监督管理体制，落实国有资产监督管理责任，健全规章制度，完善工作程序，切实履行国有资产出资人职责，不断加强国有资产监督管理工作。创新企业领导人员选拔任用机制。完善国有资产经营公司经营者经营业绩考核、薪酬分配和企业领导人员管理体系，探索多种方式有机结合的激励约束机制，建立国有资本预算管理体制，加快完善产权交易的监管体系，构建比较完善的国有资产监管体系。
(九) 消除阻碍民营经济发展的体制性障碍
1.进一步放宽投资领域。确定民营企业平等的市场主体地位，对民营资本开放法律法规未禁入的行业和领域，引导民营企业向科技型、规模型、外向型方向发展。
2.加大对民营经济的扶持力度。完善多元化创业投融资体系，增强各类创业载体功能，使民营企业在投融资、税收、土地征用和对外贸易等方面，享受与其他企业同等的待遇。
3.建立健全中小企业社会化服务体系。完善对民营经济的社会化服务，引导民营企业进一步加强管理，打造一支与国际接轨的民营企业家队伍。
4.改进政府对民营企业的监管。依法加强对行业协会的管理监督，通过行业协会对企业实行间接管理。鼓励民营企业开展跨地区、跨所有制兼并联合，引导有条件的企业做大做强。加强对发展民营企业的指导和政策协调，努力提高民营企业的综合发展水平。
(十) 涉外经济体制改革
1.加快创新对外贸易体制。进一步完善全市对外贸易综合绩效评估体系，研究制定符合世界贸易组织规则、促进对外贸易发展的配套政策，重点支持企业开拓国际市场、培育具有自主知识产权的出口品牌，扩大高新技术产品和农产品出口，积极推进相关企业做好反倾销应诉工作。加快对外贸易中介机构建设，建立一批有活力的符合市场化要求的行业协会。
2.改善利用外资软环境。深化外资审批行政制度改革，简政放权，提高外资审批效率，实现投资便利化。推进开发区制度创新，整体提升开发区外资集聚的功能和效应。
3.创新境外投资和对外经济合作机制。加快制定有关境外投资、对外承包工程、对外劳务合作等政策；完善境外投资核准体制，加大促进服务力度，推进境外投资便利化，赋予企业境外投资决策经营管理权；加强境外投资服务促进体系和境外投资、监管、保障体系建设，促进境外投资健康发展。
四、加强对体制改革的领导
“十一五”期间，体制改革已进入“深水区”，每项改革的推进都将涉及深层次、高难度的权力和利益格局的调整。为了取得这一阶段改革攻坚战的全面胜利，必须进一步加强对体制改革的组织领导和统筹协调。
(一)充分认识改革工作的重要性和紧迫性。深化体制改革，是解决经济社会发展中深层次矛盾和问题的根本措施，是应对关键时期诸多挑战、实现经济社会既快又好发展与构建和谐社会的重要保障，是完善社会主义市场经济体制的必然要求。当前我市改革和发展已经进入关键时期，要充分认识到着力推进体制改革，实现体制、机制创新的重要性和紧迫性，把改革工作放在突出位置。坚持围绕发展谋改革、推进改革促发展，坚持把改革的部署贯彻到促进发展的各项措施中，按照党的十六届五中全会的部署，集中力量推进体制改革，使我市各项改革工作取得新的进展。
(二)注重处理好改革发展稳定的关系。正确处理好改革发展稳定的关系，是20多年来我国现代化建设的一条重要经验。落实“十一五”体制改革规划，要始终保持经济平稳较快发展，保持社会和谐稳定，在稳定中推进改革，通过改革发展促进社会稳定。对一些重大的改革问题要进行反复论证，充分听取各方面的意见，以保证改革方案和措施切实可行，得到广大人民群众和各方面的理解与支持。
(三)加强对改革工作的研究和部署。改革的目的，是实现体制、机制创新，因而必须涉及经济社会生活的方方面面。发展和改革部门要牢固树立以改革促发展的观念，将改革列入重要议事日程，在市改革领导小组领导下，定期召开会议研究体制改革的重大问题和总体方案，论证、协调、衔接重大专项改革意见或实施方案，督促有关改革工作的落实，检查评估改革效果，确保改革规划的落实。市发改委负责年度改革目标、任务的分解，市各有关部门按照改革要点及改革目标、任务分解的要求，建立改革工作责任制，确保年度改革工作的完成。各市(县)、区要结合每年市改革工作要点精神，认真推进各项改革工作，确保各项改革任务顺利完成。
(四)加大对改革工作的宣传力度。由于改革涉及权力和利益格局的调整，一些部门和地方对通过改革解决制约经济社会发展的深层次矛盾和体制性障碍认识不足，“重发展、轻改革”的现象还在一定程度上存在；由于前一阶段的改革措施不完善，在利益调整中或多或少地损害了部分群众的切身利益，致使部分群众由“盼改革”变为“怕改革”。这就要求我们在坚持以人为本，正确处理改革力度与群众承受能力关系的前提下，切实加强对改革的宣传教育工作。要采取各种有效形式提高改革宣传教育工作的针对性、有效性，利用广播电视、报刊、网络、会议、政务信息等多种形式发布改革的政策措施，通报改革进展和成果，探讨改革进程中的理论难点和政策走向，反映群众诉求，引导改革方向，扩大透明度和群众的知情面，营造全社会参与改革、支持改革的良好氛围。
(五)加强和改进涉及改革的信访工作。群众信访工作是党和政府密切联系人民群众的桥梁。市各有关部门要按照《信访条例》要求，认真听取上访人员的诉求，耐心宣传有关改革的政策，过细做好思想教育工作。对他们反映的问题，有条件解决的，及时予以解决；对一时不具备条件解决的，实事求是地进行解释，并督促有关部门积极创造条件，适时予以解决；对极少数无理取闹的，应按《信访条例》规定，采取必要的行政手段，直至追究法律责任。
