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各省、自治区、直辖市旅游局：
为贯彻落实中央经济工作会议和国务院领导的讲话精神，大力解决我国旅游市场中存在的突出问题，实现旅游市场秩序的明显好转，国家旅游局决定在2002年继续深入开展整顿和规范旅游市场秩序工作，现将有关事项通知如下：
一、继续开展整顿规范工作的必要性自全国整顿和规范旅游市场秩序工作开展以来，各级旅游行政管理部门认真组织，积极行动，取得了初步成效。但随着旅游市场急剧扩大，加之地方保护、利益驱动、管理滞后和法规不健全等原因，造成旅游市场的专项治理覆盖面不够，力度不够，深度不够，一些影响旅游市场的顽症仍然存在：导游人员与消费场所相互串通私拿私授回扣；旅行社变相转让经营权之风盛行；一些旅游城市的景区景点秩序混乱；'一日游'市场不法者欺行霸市；'黑社'、'黑车'、'野导'非法经营；'伴游'、'陪游'借旅游服务之名从事色情活动。这些问题，严重影响了旅游业的健康发展，损害了人民群众的利益，影响了国家的声誉。近来，国务院领导多次对旅游市场存在的突出问题进行了严厉批评，要求予以治理和整顿；社会舆论要求旅游行业加强整治和管理；旅游行业内部也要求通过治理整顿形成良好的市场和管理机制。因此，必须把'大力整顿旅游市场'作为全行业的中心任务进行布局，推动整顿和规范旅游市场秩序工作的深入开展。
二、工作指导思想根据全国整顿和规范市场经济秩序工作的统一部署，以建立规范的旅游市场秩序为目标，结合前一阶段开展整顿与规范旅游市场工作的实际情况，确定现阶段旅游市场整顿规范工作的指导思想是：以中央经济工作会议和国务院领导讲话精神为指导，以整顿和规范旅行社市场、导游队伍和城市旅游基础环境为突破口，以优秀旅游城市为依托，按照整治和开放并举，专项治理与综合治理相结合，建治并举、标本兼治的原则，形成政府主导，部门配合，行业为主体，企业为基础的工作格局，大力加强行风建设，重点解决当前影响旅游业形象的突出问题，并逐步解决制约旅游业发展的深层次问题，争取旅游环境逐步优化，服务质量普遍提升，产业素质整体提高。为我国旅游业进一步发挥拉动内需的作用，在入世后获得更大发展，成为世界安全的旅游胜地创造基础条件。
三、工作重点抓住一个基础环境，突破三个重点环节，强化规制，加强执法。
(一)综合治理城市旅游基础环境。
全面开展中国优秀旅游城市'旅游市场整顿规范主题工作年'活动。各级政府按照国务院整顿和规范市场经济秩序的要求统一部署安排，以旅游城市为重心，'五无'为工作目标，组织专门力量，开展大规模的综合治理，改善旅游市场基础环境。
1．严厉查处私拿私授回扣。导游人员私拿、消费场所私授现金回扣违反国家有关法规，必须坚决禁止。建立公开合法的企业与企业之间佣金收授制度，并纳入税务财务管理；建立公开公平的导游人员工作报酬机制，旅行社必须依法明确导游人员的劳动报酬和返回佣金比例，并纳入企业核算体系内规范管理。积极发挥行业自律作用，提倡同业企业签定《诚信经营公约》，购物、消费场所共同公开承诺不给导游人员回扣，接受社会舆论的监督；旅行社共同公开承诺导游人员不收回扣，接受游客的监督。在严厉查处导游人员私拿回扣的同时，开展旅游购物、消费场所环境的综合治理，重点查处购物商店、摊贩出售假冒伪劣商品，强买强卖，价格欺诈，诱迫购物等行为；坚决打击旅游区点及城市周边环境以诱诈游客钱财为目的的'看病抓药'、'烧香拜佛'等欺客宰客行为。通过查处私拿私授回扣和旅游购物、消费场所环境综合治理，做到旅游购物、消费无宰客。
2．大力整顿城市'一日游'市场。重点整顿'黑车'、'野导'与非正规景点及购物摊点、餐馆等相互勾结，私拉游客、低价招徕上车加价、强迫就餐购物、变更行程承诺、中途甩客扣人等非法经营行为。通过整'一日游'市场，争取'一日游'无重大投诉。
3．打击非法从事导游活动。重点查处未取得导游证从事导游活动的行为；严厉查处伪造和冒用、借用他人导游证的行为；坚决取缔无正规旅行社接待私自带团的导游行为；严厉打击以色情服务为目的的'伴游'、'陪游'等非法活动。通过打击非法从事导游活动，做到导游服务无'野导'。
4．打击非法经营旅行社业务。重点查处非旅行社单位和个人以营利为目的招徕、接待游客，或为游客安排食宿、游览等旅游活动；严厉查处非旅行社单位和个人以咨询、联络名义从事旅行社业务；大力查处以商务考察、出国培训等名义变相招徕组团出境旅游。通过打击非法经营旅行社业务，做到旅游经营'黑社'。
5．开展旅游车船运营的安全整顿。重点查处非法、带故、套团和超时运营，治理各种违章违纪现象，消除各种安全隐患；规范旅行社用车制度，明确保障安全的措施和责任。通过旅游车船运营的安全整顿，力争旅游交通无重大责任事故。
(二)全面清理整顿导游队伍。
造成导游队伍素质不高，问题较多，既有管理不严的原因，也有体制不顺的原因。在整顿规范工作中，要标本兼治，重在治本。通过推进三项管理改革，同时采取多种措施加强导游队伍的精神文明建设，争取尽快建立起符合市场规律的导游人员管理机制，为导游队伍整体素质的提高打下基础。
1．坚决清理一批政治、道德、业务素质不合格的导游人员。严厉查处超计划超时购物，私拿回扣行为；重点查处擅自变更旅行活动安排，降低服务标准、服务质量；查处讲解掺杂低级、庸俗、迷信内容。对有违规违纪行为的导游人员要坚决给予惩处，直至吊销导游员资格，不得再从事导游活动。
2．颁布《导游人员管理实施办法》，调整对导游人员管理的权利和责任。按照事权统一，责权统一的管理原则，实行导游资格证、执业证两证分离管理。省级旅游行政管理部门必须严格导游资格考试，对于放松考试滥发证和收取高额培训费的省市，国家旅游局收回考试管理权。执业证下放到符合条件的地市级以上(含)旅游行政管理部门管理，导游执业管理的责任完全在旅游城市。国家旅游局将把导游执业管理的好坏密切与优秀旅游城市的创优绩效挂钩。
3．迅速建立和完善'专职导游'和'社会导游'两套组织体系和教育管理体系。'专职导游'隶属于旅行社，旅行社要承担对导游全部的教育、管理责任，特别要承担导游带团过程中违规违纪行为的后果和责任。对'社会导游'，按照《导游人员管理条例》和《导游人员管理实施办法》的要求，在旅游城市成立专门的导游服务管理机构实施管理，承担起对'社会导游'的日常管理、教育培训和奖罚清退的管理责任。
4．全面推行导游计分制管理和IC卡管理。从四月一日起，要求对全国导游执业过程进行计分制管理，优秀旅游城市并行计算机IC卡管理。同时要求组织强有力的旅游执法队伍和社会监督队伍，开展强密度的监督检查和执法检查。在旅游城市建立导游人员信誉档案制度和除名公告制度；在省市联网和全国联网的同时，尽快建立起全省、全国的导游执业信誉档案管理制度。
(三)大力整顿旅行社市场。整顿和规范旅行社市场，要以改革开放为突破口，加大旅行社业调整，促成行业规范。
1．坚决查处一批违规违纪旅行社。当前要重点查处旅行社超范围经营和非法转让、变相转让许可证；整治'零团费'和'负团费'；清理虚假旅游业务广告；查处使用'黑车'、'野导'和纵容导游人员私拿回扣行为。
2．在入世承诺的基础上，主动加大开放的步伐。选择1-3家具有良好规范经营的国际知名大旅行社到中国控股或独资经营旅行社。通过促进规范的旅行社运作，激发中国旅行社业的重新组合和内部调整。
3．在对外开放的同时，加大对内的开放。对国内的旅行社企业，不论所有制，不论企业大小，市场规则面前人人平等。实行同等的市场准入条件，遵守同样的市场规则，接受同样的行业监管。促进旅行社企业在巨大的竞争压力下，苦练内功，强化素质，探索建立规范的运营机制、用人机制和质量保障机制，以规范经营和强化内部管理求生存求发展。
4．强化措施，建立旅行社市场优胜劣汰机制。建立旅行社和旅行社经理信誉档案制度，试行旅行社百分制管理办法，开展旅行社资质等级评定，提高重质量、讲信誉的企业和职业经理的市场声誉。同时，通过加强行政执法，迫使一批低质旅行社退出市场；通过年检登记等手段，建立低质旅行社软性退出市场的机制；通过实行旅行社违规违纪公告制，形成低质旅行社市场自然淘汰机制。在开展整顿和规范旅游市场工作期间，各省(区、市)暂停审批国内旅行社。
(四)依法规范出境旅游市场。
当前，出境旅游市场的违规违纪操作并没有根本好转，个别问题出现回潮且有蔓延趋势。在前一段治理整顿的基础上，要认真贯彻国务院《中国公民出国旅游管理办法》，全面落实监管责任，依法打击违规违纪操作，保证出国旅游市场的健康有序发展，维护消费者利益和国家形象。
1．依法执行'六不准'，坚决打击境内外违规。国务院法规明确了未经许可不准经营出国旅游业务；不准到非旅游目的国旅游；不准诱导黄、赌、毒活动，不准强迫购物和强迫参加自费旅游项目等'六不准'要求，并且设置了相应的处罚条款，使出境旅游市场的治理整顿有了明确的法律依据。此次治理整顿出境游市场的中心任务是加大执法力度，严肃查处违规违纪行为。
2．全面调整出国旅游经营体系。取消代办点，重新审批组团社；按照出入挂钩的原则，公开公正公平地审定组团社；组团社之间互为代理，解决出境游的经营网络体系；把出境旅游经营行为全面纳入正规渠道加以规范管理。同时出台《领队管理办法》和《出境旅游服务标准》，多方面规范出境旅游市场。目前已有违规违纪的旅行社，届时不予审批。
3．强化省级旅游行政管理部门的执法责任，以省为单位落实国务院法规要求的'总量安排'和组团社数量，负责出境游质量保证金和领队的管理。按照权利和责任相对应的原则，省级旅游行政主管部门必须切实担负起出境旅游市场检查和规范的责任。国家旅游局将不再与组团社签订责任书，要求省级旅游局依法管理好辖区的旅行社企业。国家旅游局重点检查各省的管理工作是否到位，对不认真履行行政和政治职责的省级旅游行政主管部门，国家旅游局将通报并停止其出境旅游业务。
四、工作要求开展整顿和规范旅游市场工作是按照中央经济工作会议的统一部署进行的。各级政府尤其是优秀旅游城市政府，要组织动员起比较广泛的社会力量，'大力整顿旅游市场'作为建设规范的市场经济秩序中一个重要的组成部分切实抓好；各级旅游行政管理部门更要把'大力整顿旅游市场'作为行业管理的中心任务进行布局，举全行业之力，推动旅游市场整顿规范工作的顺利实施。
(一)统一认识，加强领导，分级负责。
各级旅游行政管理部门和优秀旅游城市政府要提高对开展整顿和规范旅游市场工作紧迫性和必要性的认识，按照中央经济工作会议的总体要求和国家旅游局的工作部署，加强领导，层层落实。国家旅游局负责全国旅游市场整顿规范工作的组织部署；各省、自治区和直辖市旅游局按照全国整顿和规范旅游市场的统一要求，加强指导协调和监督检查；优秀旅游城市人民政府要明确各部门的职责和工作要求，组织落实综合治理的各项任务要求。旅游纪检监察部门和协会要积极参与整顿和规范工作，充分发挥纪检监察职能和行业自律作用。
(二)建立优秀旅游城市整顿和规范旅游市场工作机制。
中国优秀旅游城市是中国旅游业的主体，率先建立起规范的旅游市场秩序是优秀旅游城市政府和各级旅游行政管理部门的共同任务，更是旅游城市对外展示形象的需要。优秀旅游城市要以创优的工作机制和精神，抓好旅游市场的整顿和规范工作。城市政府要由一位主管领导牵头，成立有旅游、工商、公安、税务、城建、物价、交管、卫生、文化和质监等部门组成的领导小组和组织机构，负责本地区旅游市场整顿规范工作，并明确各部门的职责和工作要求。要积极探索建立城市综合执法部门、旅游专职执法队伍和社会监督三位一体的检查执法体系，形成对行、游、住、食、购、娱六个环节全方位全过程的监管机制。积极发挥社会督查作用，在景区景点、购物、餐饮、娱乐等旅游消费场所聘请监督员，开展全方面全天侯的社会监督检查。
(三)发挥行业督导作用，推动整顿规范工作的有效开展。
国家旅游局、省级旅游局和优秀旅游城市将逐级完善投诉受理制度，畅通投诉受理渠道，提高市场检查和投诉受理绩效，保障旅游者权益。充分发挥新闻宣传和监督作用，组织专门力量，对正确消费和依法维权进行宣传引导，培养成熟的游客消费市场；同时选择典型案例进行报道曝光，产生轰动效应。国家旅游局和省级旅游局将在中国优秀旅游城市中实行《整改通知书》制度，对各类旅游投诉和由各种媒体收到的情况反映，通过检查获得证实的，将向该城市发出《整改通知书》，同时与优秀旅游城市的复核结合，达到整顿规范旅游市场工作基本目标的城市，经国家旅游局批准通过'优秀旅游城市复核'。
(四)把整顿规范工作与精神文明建设、行风建设相结合。
整顿和规范旅游市场秩序，是保障旅游业健康快速发展、促进旅游市场秩序好转的重要举措，既是一个经济问题，也是一个政治问题。各级政府和旅游行政管理部门、纪检监察部门要针对当前旅游发展的实际情况，深入分析造成市场秩序混乱的经济、社会和思想原因，积极开展创建'文明城市'、'全国文明风景旅游区示范点'和'青年文明号'活动，大力开展以诚实守信为主要内容的职业道德教育和信用道德教育，进一步加强旅游行风建设，探索通过开展创建文明工作，促进旅游市场秩序规范化的方式方法，为整顿和规范旅游市场秩序提供有力的思想保证，创造良好的舆论气氛和社会环境。
(五)加强指导，及时总结，创造性地开展工作。
整顿和规范旅游市场是一项影响面大、政策性强的工作，在实施过程中要加强组织领导和指导协调。对治理导游私拿回扣这样比较复杂的问题，一定要先试点，摸索经验，逐步推广，避免产生偏差；对开展导游管理体制改革、旅行社管理体制改革等政策性强的工作，要深入调查研究，制定周密的实施计划，重点指导，整体推进。各地旅游市场环境不同，面临的情况不同。因此，各级旅游行政管理部门、纪检监察部门和旅游城市政府一定要结合本地实际，创造性地开展工作，抓住疑难问题和重大问题，切实解决，推动旅游市场秩序的有序发展。各地要及时将工作中出现的新情况报告国家旅游局。
五、工作安排整顿和规范旅游市场工作分三个工作阶段。
(一)第一阶段(一季度)：
1月8日全国旅游工作会议研究部署，各省旅游工作会议发动，同时各省指导中国优秀旅游城市制定'旅游市场整顿规范主题年'工作方案，确定主题年工作任务，落实措施和建立健全工作机制。二月底召开优秀旅游城市'旅游市场整顿规范主题工作年'工作部署会议，全国整顿规范旅游市场工作全面启动。
(二)第二阶段(二季度、三季度)：
各项改革开放和政策调整措施逐步到位，导游人员管理组织体系全部建立，动态管理开始运行，旅游行政执法检查紧密跟进。'五一'以前优秀旅游城市综合整治的各项工作全面展开；对导游人员计分上岗情况进行集中执法大检查；'游客反馈'、'新闻监督'和行业督导机制全面启动，对问题比较突出的旅游城市发出《整改通知书》。开展全国优秀旅游城市的'打假打非联合行动'。集中力量对旅行社进行执法检查。在有条件的城市开始实施导游人员和旅行社公示制度。
(三)第三阶段(四季度)：对中国优秀旅游城市的有关工作进行检查，同时组织各旅游城市的交叉检查，对主题年工作中发现的问题重点督查。
附件一：国家旅游局全国整顿和规范旅游市场工作领导小组名单
附件二：《2002年中国优秀旅游城市'旅游市场整顿规范主题工作年'方案》
附件三：《关于建立'社会导游人员服务管理机构'的指导意见》
附件四：《整顿和规范旅游市场检查工作方案》
附件一：国家旅游局全国整顿和规范旅游市场工作领导小组名单
工作领导小组名单组长：何光暐 副组长：孙钢、张希钦、顾朝曦、王军、佟华龄?
成员：徐惠芳、杜一力、刘铁森、张坚钟、沈蕙蓉、祝善忠、魏小安、董培南、李悦中、李广和、张润钢、刘志江、陈志学、唐洪广、曲振华、李凤琴、李南、蒋齐康、钟海生、林山、李任芷
办公室主任：张希钦(兼)
办公室副主任：杜一力、刘铁森、张润钢、刘志江
办事机构：质量规范与管理司、旅游质量监督管理所附件
附件二：《2002年中国优秀旅游城市'旅游市场整顿规范主题工作年'方案》
'旅游市场整顿规范主题工作'方案中国优秀旅游城市是中国旅游业实现健康、快速发展的主体，是中国旅游业对外形象的具体体现，是贯彻落实党中央、国务院和国家旅游局关于旅游业发展各项方针政策的落脚点，是中国旅游业实现规范管理的基础。按照国务院关于开展全国整顿和规范市场经济秩序的要求，针对我国旅游市场目前存在的某些秩序混乱的现象，为充分发挥中国优秀旅游城市的政府主导作用和综合治理的功能，国家旅游局决定在中国优秀旅游城市中开展'旅游市场整顿规范主题工作年'活动。'主题年'的工作以中国优秀旅游城市为主体，以优化旅游环境进而提升城市旅游形象为目标，以整顿规范旅游市场秩序为中心工作，充分发挥城市政府的主导作用，形成建治并举的工作格局，再续创优工作的强力局面，促进中国旅游环境的整体优化。按照国家旅游局《全国整顿和规范旅游市场工作方案》，制定本方案。
一、工作目标 中国优秀旅游城市结合创优复核工作，重点开展改善旅游环境建设和整顿规范旅游市场工作，基本实现'五无'、'三提高'。
(一)'五无'是城市整顿和规范旅游市场工作目标
旅游购物、消费无宰客；'一日游'无重大投诉；旅游经营无'黑社'；导游服务无'野导'；旅游交通无重大责任事故。
(二)'三提高'是城市改善旅游环境的工作目标：
提高导游队伍管理水平；提高旅行社规范经营水平；提高旅游环境管理水平。
二、主题行动
(一)同业诚信公约
3月份，城市政府发动旅行社、饭店、餐馆、购物场所、娱乐场所、旅游区(点)、旅游车船公司、交通等与旅游业相关行业的企业，就诚信待客、服务质量等共性准则，分别倡议联合签订《诚信经营公约》，开展大规模的公众宣传，共同遵守，互相监督。
(二)建立合法公开的导游报酬机制
3月份，城市旅游行政管理部门制定有关规定，要求各旅游消费场所与旅行社实行公收佣金制度；各旅行社均须与聘用的导游人员签订劳动合同，明确劳动报酬和返回佣金比例，实行合法公平的导游报酬机制，杜绝私拿私授回扣的行为。
(三)清理导游人员队伍
3月份，城市成立'社会导游人员服务管理机构'，对'社会导游'实行规范化管理和教育，使每个导游人员有归宿，导游管理无死角；清理有严重违规违纪行为的不合格导游和无社、无证的'野导'。
(四)社会监督体系建设
3月份开始至全年，城市政府主导在景点、购物点和餐馆等旅游接待环节相关部门聘请'社会监督员'；旅行社在接待的每个团队中由游客选定代表，作为临时'监督员'。'监督员'以文字、电话、意见表等各种方式，向旅游行政管理部门和市政府反映有关情况。选择适当时间，由城市旅游、新闻等单位在本城市共同开'游客话××(本城市)'活动。
(五)旅游专职执法检查队伍建设
4月份，城市建立健全旅游专职执法检查队伍，落实机构、人员、办公场所和必要的设备，对专职执法人员进行培训，建立强有力的旅游市场秩序专职执法检查队伍。
(六)导游IC卡工程月份，城市启动导游计分制管理和导游IC卡管理，强化规范和检查。4月15日-5月15日对导游上岗计分情况进行为期一个月的集中执法大检查。
(七)城市'一日游'市场秩序治理
4月份开始至全年，特别在黄金周之前和期间，城市综合执法机构联合'一日游'市场秩序进行执法检查，综合治理，严厉打击欺行霸市、'黑车'、'野导'等违法行为。同时，对旅游交通工具的质量状况、旅游交通经营单位和人员的服务质量开展检查，经营旅游业务的车辆，必须持有城市交通管理部门核发的有关运营证件，必须与旅行社签订团队接待合同。
(八)导游人员、旅行社公示制度建设
4月份开始，有条件的城市配合国家和省级旅游局的公示制度，首先在本城市实行'导游人员除名公示'和'旅行社除名公示'制度，对违规违纪被处罚的导游人员和旅行社予以公示。
(九)城市综合执法大检查
4月份开始至全年，城市政府组织各相关执法单位，组成综合治理联合执法机构，对旅游综合环境和与旅游业相关的各个部位和环节开展综合执法大检查，国家和省级旅游局于第四季度组织城市间的交叉互查。
(十)旅行社行业规范建设
7月份开始，城市综合执法机构集中清理非法旅行社，淘汰低质旅行社；清查旅行社'零团费'、'负团费'和行程计划外项目的行为；对旅行社试行'百分制'管理；开展'诚信旅行社'评选活动。
(十一)城市打假打非联合行动
7月份开始，城市配合'全国旅游行业打假打非联合行动'，组织相关部门组成联合机构，开展'全市旅游行业打假打非联合行动'。
(十二)旅游投诉受理系统建设
市政府统一协调，旅游部门主导，逐步完善旅游投诉受理系统建设。将旅游投诉电话纳入全国联网的统一号码，并建立起相应的旅游部门与相关部门联动的旅游投诉处理机制。
(十三)旅游厕所建设工程
旅游厕所建设工程贯穿全年工作，在《桂林共识》的基础上，全面推广《旅游厕所建设国家标准》，在有条件的城市中建设一批标准化的旅游厕所，较大范围地解决旅游环境中这个普遍薄弱的问题。
(十四)理性旅游教育工作
在全年的工作中，城市旅游行政管理部门与新闻单位和旅行社及旅游消费单位，联合开展对游客和市民的理性旅游教育活动。通过发放旅游指南、旅游手册，在新闻媒体开辟旅游消费专栏和专题等方式，指导游客签定旅游合同；指导游客适当消费；指导游客正确维权。
(十五)优秀旅游城市复核工作
优秀旅游城市的复核工作贯穿全年，由国家旅游局指导，省旅游局具体组织，按照选定的复核点内容，对所辖各城市主题年的工作进行重点复核，《整改通知书》制度全年运行。11月份各城市向省旅游局报送工作情况，12月份省旅游局汇总复核情况，报送国家旅游局。年底前，各城市作出主题年工作总结报送国家旅游局，国家旅游局决定复核结果并通知各城市。
三、工作机制
(一)启动创优工作机制创优工作机制在城市创优过程中发挥了巨大的作用，对城市的综合管理有极大的威力、效力和影响力。创优工作机制的形成，是政府主导机制的体现，是城市政府、相关部门和全体市民同心促旅游的凝聚力所在，应当得以极大地发扬。旅游市场整顿规范和主题年各项工作的落实，必须再次启动创优工作机制，健全和完善创优工作领导机构，各相关部门和各旅游企业同时启动创优工作机构，落实主题年的各项任务，再创创优工作的浩大声势和强力局面。
(二)建立城市综合执法机制
以城市政府为主导，建立由旅游、监察、公安、工商、税务、物价、交通、交管、市政、城建、环保、卫生、文化、文物、园林、技监、消协等部门共同组成的综合执法机构，由主管市领导任负责人，开展经常性的综合执法检查工作。
(三)建立行政、社会、新闻三位一体监督机制
行政监督。政府的行政执法、旅游行业的行业监督与市旅游行政管理部门的日常管理相结合，采取检查、受理投诉等方式，对城市的旅游环境和旅游市场进行有效的行政监督。
社会监督。通过建立各行各业和游客、市民的'社会监督员'体系，对旅游活动各环节及同业诚信承诺进行有效的全面监督和全程监督，使旅游者的消费权益获得保障。
新闻监督。充分发挥新闻舆论的监督作用，在市政府和旅游行政管理部门的计划和组织下，调动新闻媒体的力量，选择典型案例，采取明查或暗访的方式，挖掘重点的深层次问题，进行跟踪报道，公开曝光，形成强大的舆论声势。
(四)建立旅游投诉受理机制
城市政府主导，完善城市的旅游投诉电话系统，同时在各相关部门设立投诉电话，与旅游投诉电话系统建立通联网络，全面受理旅游者和市民对城市与旅游业相关的各类投诉、意见和建议。
健全旅游质量监督管理所的机构设置和办公及人员配备，发挥旅游投诉的直接受理机制，强化旅游质监所的监管力量。
对受理的重大旅游投诉案件，市政府领导和各个相关部门直接介入，与旅游行政管理部门、旅游纪检监察部门一起，从严从快处理。
(五)建立优秀旅游城市整改工作机制
整改工作与创优复核工作相结合，复核工作贯穿全年工作的始终，由国家旅游局指导，省级旅游局具体组织，城市政府为主体，以旅游市场整顿规范为复核点。
国家旅游局和省级旅游局通过检查、受理投诉、新闻媒体等各种渠道获得的信息反馈，考核城市对主题年工作的落实情况和绩效，对主题年各项工作落实不力、出现重大旅游安全事故、出现重大旅游质量案件和旅游投诉数量较多的城市，国家旅游局将商省级旅游局，由国家旅游局创优办向该城市发出《整改通知书》，责令城市对出现的问题进行限期三个月整改。
整改期间将停止对该城市的星级饭店、国际国内旅行社、旅游区(点)等级的审批及所有新设旅游荣誉称号的授予；其整改工作无明显效果的，将再次发出整改通知，并继续停止审批和授予事项。
对发出《整改通知书》三次的城市，国家旅游局将作出不予通过复核的决定，停止下一年度的审批和授予事项，停止其中国最佳旅游城市的参选资格，同时在《中国旅游报》上予以通报。
对整改工作完成并有明显改善的城市，国家旅游局将作出予以通过复核的决定，恢复审批和授予事项。
附件三：《关于建立'社会导游人员服务管理机构'的指导意见》
我国旅游业持续快速发展，全国导游队伍日益壮大。据预测，到2002年底我国持有全国导游员资格证书的人员将达到15万人。其中，社会导游人员预计为9万人。针对社会导游人员已成为我国导游队伍主体的新情况，必须对现有的全国导游队伍管理体制进行改革，加强城市对社会导游人员的管理作用。根据《导游人员管理实施办法》，现就建立'社会导游人员服务管理机构'(以下简称'机构')提出如下指导意见：
一、基本思路
1．'机构'是依据国家有关法律法规，在旅游行政管理部门的指导下，负责对社会导游人员进行管理，并为社会导游人员提供相应服务的机构。
2．建立'机构'要在省(区、市)旅游局的指导下，依托城市进行组建。要坚持从实际出发，不搞一刀切和统一模式。暂不具备组建条件的城市，应明确对社会导游人员的管理部门或企业。
3．城市要把建立'机构'与贯彻落实《导游人员管理实施办法》紧密结合起来。今后，凡考取导游资格证书的人员，必须进入旅行社或'机构'接受管理，没有纳入管理的不予办理导游就业手续。要通过建立'机构'，消灭城市社会导游人员的管理空白；要通过建章立制，形'管理有抓手、培训有阵地、使用有制度、奖惩有办法'的社会导游人员管理机制。二、机构模式和主要职责建立'机构'是旅游行业深化改革的一项新举措，需要在探索中发展、改进和完善，逐步走向规范化市场运作。'机构'的模式大体可分为两类：
导游服务管理公司
依照有关规定到工商管理部门登记注册，对外以公司名义独立开展经营活动并承担法律责任，但不得从事旅行社业务。公司在具体业务工作中，应依照有关法律、法规，通过合同、协议、保险等形式明确与导游人员、旅行社的相互法律关系及相应的法律责任，如导游人员的人身保障责任、导游人员在服务过程中因个人行为造成损失的责任划分等。
导游服务中心
依照有关规定进行注册登记，对外以中心名义独立开展人事代理活动并承担法律责任。中心只收取人事代理管理费，不得以营利为目的。
为保证'机构'对社会导游人员的有效管理，城市旅游局应赋予'机构'必要的行政管理职责：
1．负责社会导游人员的注册登记，代办导游证、导游等级证和IC卡，并负责其日常管理；
2．负责组织社会导游人员参加年度审核、年审培训和日常政治业务培训；
3．负责建立对社会导游人员服务质量的考核监督办法和奖惩制度。
导游服务管理公司除承担旅游行政管理部门授予的行政管理职责外，还应负责为社会导游人员办理有关聘用手续，办理或代办有关保险；为社会导游人员提供劳务中介服务；保障社会导游人员的合法权益。导游服务中心除承担旅游行政管理部门授予的行政管理职责外，还应负责为社会导游人员办理有关聘用手续，代办有关保险；向旅行社推荐社会导游人员，并负责社会导游人员与旅行社签定聘用合同的见证和备案；保障社会导游人员的合法权益。
三、工作要求1．城市旅游局要抓紧制定'机构'组建方案，精心组织实施。要在深入调查研究的基础上，拟定组建'机构'方案报省旅游局备案。方案的实施，按照《2002年中国优秀旅游城市'旅游市场整顿规范主题工作年'方案》的要求进行。2．城市旅游局要制定对'机构'的监督考核办法，对管理不严和违规操作的要及时批评纠正，追究责任，严重的可取消其行政授权。要帮助'机构'制订出台'社会导游人员管理办法'、'社会导游人员管理合同书'、'提供导游服务协议书'、'社会导游人员服务质量保证书'、'导游服务意见反馈单'、'社会导游人员任务派遣单'和'服务质量奖惩制度'等一系列管理制度及操作程序，并在实践中不断完善改进。
3．城市旅游局要把建立'机构'与整顿规范旅游市场工作相结合，边组建边整改。要通过社会导游人员登记注册，摸清导游队伍现状，建立社会导游人员信誉档案，清除不合格者，净化导游队伍，提高导游队伍的综合素质和业务水平，促进城市旅游环境的优化。
附件四：整顿和规范旅游市场检查工作方案
一、检查主体大力整顿和规范旅游市场秩序是各级旅游行政管理部门的中心任务。旅游行业管理、质量监督、纪检监察等部门作为行业专职执法力量，要全力以赴，保障和推动整顿和规范旅游市场工作的顺利进行。要抓住导游私拿回扣这一焦点问题，在导游队伍建设、旅行社市场治理整顿和出境游市场治理整顿三个方面强化执法。同时，省级旅游局作为本辖区出境旅游市场秩序的第一责任人，要在贯彻执行国务院《中国公民出国旅游管理办法》的基础上，全面落实监管责任，依法执行'六不准'，打击违规违纪行为，保证出境游市场健康有序发展，维护国家形象和旅游消费者利益。
中国优秀旅游城市是中国旅游业的基础。优秀旅游城市应重点实施对城市旅游市场和旅游环境的治理整顿，实施政府主导战略，要在市委、市政府的领导下，组织相关部门，运用'创优'工作机制，成立综合执法检查队伍，以'旅游购物、消费无宰客，'一日游'无重大投诉，旅游经营无'黑社'，导游服务无'野导'，旅游交通无重大责任事故'为工作目标，具体承担城市旅游市场治理整顿检查的工作，开展大规模综合检查，改善旅游市场基础环境。
在整顿和规范旅游市场工作中，城市综合执法检查队伍和各级旅游部门的专职执法检查队伍，要成为市场治理整顿检查工作的骨干力量，公正执法，不徇私情，保障整顿工作的顺利进行。同时，要提高自身的执法水平，探索出符合本地实际的执法检查工作机制。
二、监督检查机制为确保整顿和规范旅游市场工作的顺利开展，各省级旅游行政管理部门和中国优秀旅游城市，要对旅游市场和旅游环境中存在的问题及查处的案件进行深入研究，采取有效措施，积极探索城市政府、各相关部门、旅游部门横向联动的检查机制和国家、省、城市旅游局上下互动的检查机制，同时建立社会、行政、新闻三位一体的监督机制，对旅游的经营、运作和消费各环节进行全方位的监控，对旅游者行游住食购娱六个环节进行全过程监管。
三、工作目标和检查内容通过对旅游市场的综合检查和专项检查，实现旅游市场和旅游环境的'五无'及出境游市场的'六不准'。
1．旅游购物、消费无宰客
城市综合执法检查机构要对旅游消费中存在的各种欺客宰客行为进行清理检查，重点查处景区景点、购物商店及摊商出售假冒伪劣、以次充好、强买强卖、价格欺诈等行为；以宗教为主题的景区景点，用欺骗的手段诱使游客高'烧香拜佛'行为；景区景点及城区环境，以敲诈游客钱财为目的的'看病抓药'、'滑杆抬轿'、'抢新娘'、'入洞房'活动，以及以出租车、人力车、黄包车等为经营手段的'拉皮条'等活动。
旅游行政管理部门对导游人员私拿、经营单位私授回扣问题要真抓严打，重点查处导游人员诱迫旅游者购物、超计划(超时间、超次数)购物行为。
2．城市'一日游'无重大投诉大力整顿'一日游'市场秩序，是城市综合执法检查队伍的重要任务和责任所在。重点查处：为争抢客源、霸占地盘，扰乱市场秩序，损害游客利益的欺行霸市行为;无证运营'黑车'拉客行为;'黑车'、'野导'与游览接待环节相互勾结，强迫就餐购物行为;低价招徕上车加价、变更行程承诺、中途甩客等行为。
3．旅游经营无'黑社'
城市综合执法检查机构对本市非法经营旅行社业务的单位和个人进行摸底清查，重点查处：机关、事业、社团、海外驻华机构等单位和海外归国人员及利用海外关系等个人，以营利为目的招徕接待游客，或为游客安排食宿、游览等旅游活动的行为；以商务考察、出国培训、友好交流等名义变相招徕、组团出境旅游，非法经营旅游业务的行为；打着旅游的旗号，组织非'伴游'活动的家政公司、咨询公司、服务中介。
旅游行政管理部门对旅行社内部非法承包挂靠、变相出卖旅行社经营许可证的行为进行大范围清查，重点查处违规旅游广告、低价竞争、零负团费、合同不兑现等问题。对查出的问题，依照《旅行社管理条例》、《旅行社管理条例实施细则》、《中国公民出国旅游管理办法》等相应条款进行处罚。
4．导游服务无'野导'
城市综合执法检查机构和旅游行政管理部门的执法队伍，要将导游人员的行为置于全方位、全过程的监控之下。重点查处既非专职导游，也非社会导游的无证人员。其中包括：不持证的；冒用、借用他人证件或伪造导游证的；未按规定参加年检或未通过年检继续从事导游业务的；未经旅行社委派私自承揽、变相从事导游行为的；以色情服务为目的，打着旅游旗号的'伴游'人员。
各级旅游行政管理部门的执法检查队伍，依照《导游人员管理条例》、《导游人员管理实施办法》等一系列法规规章，对导游人员的执业过程开展常年不间断的执法检查。在对导游员个人进行违规记分处理的同时，对旅行社也计分处理。重点查处：诱迫购物私拿回扣；讲解含有庸俗下流、封建迷信及政治错误内容的；恶意甩团；诱导旅游者观看或参与不健康活动；索要小费。
5．旅游交通无重大责任事故城市综合执法机构要开展对承运旅游的交通运输单位进行安全整顿，对汽车、游船、轮渡、缆车、索道等游客运载工具的安全性能进行全面检查，严厉打击非法和违规运营行为，重点查处无证运营、带故障运营、超载运营和套团运营。各级旅游行政管理部门有责任对承运旅游的运载工具，就安全和服务质量提出要求。通过治理各种违章违规现象，杜绝和消除一切安全隐患，实现旅游交通无重大责任事故。
出境游市场重点检查'六不准'：
(1)不准未经批准擅自经营或者变相经营出国旅游业务，即超范围经营、超目的地国家经营；
(2)不准制作、发布虚假旅游广告及未经主管部门审核批准的旅游广告；
(3)不准与未经目的地国家主管部门指定的旅行社开展出境旅游业务，不准擅自增加或者减少行程中的旅游项目；
(4)不准强迫或诱导旅游者购物、参加自费项目、超计划购物。不准领队收受境外接待社、导游和为旅游者提供商品或服务的经营者的财物；
(5)不准搞低于成本销售的'零团费'、'负团费'；
(6)不准组织或诱导旅游者涉足色情场所。
四、工作阶段和时间安排旅游市场治理工作分三个工作阶段
各省级旅游局、各城市政府要按照《国家旅游局整顿和规范旅游市场秩序工作的通知》和《2002年中国优秀旅游城市'旅游市场整顿规范主题工作年'方案》的要求，结合本地区的实际情况，对旅游市场治理整顿的检查工作进行整体安排，工作内容和进度要与以下重点时段相吻合。
第一阶段(一季度)：配合全国、省、城市三级治理整顿的组织发动工作，建立健全综合和专职旅游检查监督执法体系。
城市政府主导，成立旅游、公安、工商、税务、物价、交通等相关部门组成的综合执法机构。完成执法检查培训。建立健全省级旅游专职执法检查机构。完成省级旅游局行管处、法规处、质监所、执法总队、执法大队和纪检监察等市场检查专职队伍的培训和行政执法委托，颁发执法检查证。聘请景点、购物点、餐馆等旅游接待环节及旅行社内部的社会监督员到位。做好游客意见反馈机制的前期宣传和物质准备工作。印制游客意见调查表，建立回收和专人管理制度。1月全国旅游工作会议和2月优秀旅游城市工作会议后，省级旅游部门和城市政府动员、组织和部署本辖区旅游市场整顿规范工作，做到机构、人员、经费全面落实。省级旅游行政管理部门和优秀旅游城市政府分别制定《整顿和规范旅游市场秩序工作方案》，并于2月20日前报省旅游局和国家旅游局。
第二阶段(二季度、三季度)：配合导游管理办法改革和旅行社管理体制调整，进行高密度的集中动态检查和'全国打假打非联合行动'。按《国家旅游局整顿和规范旅游市场秩序工作的通知》要求，启动城市综合执法机制对旅游购物、消费环境的检查，重点检查旅行社和购物消费场所是否建立合法、公开、公平的佣金收授制度。启动城市综合执法机制，对本地区非法经营旅行社业务的单位和个人进行彻底清查，重点查处机关、事业、社团及海外驻华机构以各种名义变相非法经营旅游业务的行为以及打着旅游旗号，开展'伴游'活动单位及个人。启动城市综合执法机制，对当地报刊、广播、电视等平面和立体的旅游广告进行审查，彻底清理虚假、违规旅游广告。启动旅游专职执法运行机制，对旅行社执行新颁布的《旅行社管理条例实施细则》情况开展大检查，全面清理和查处超范围经营和以承包挂靠形式非法转让和变相转让许可证现象，乱设门市部现象，重点查处低价竞争、'零负团费'、损害旅游者利益的单位和个人。在旅行社和导游人员中开展《导游人员管理条例》和《导游人员管理实施办法》等法规规章的集中培训，重点强化对导游人员计分制管理和对导游人员进行计分检查的培训内容。旅行社企业内部设立质量监督机构，落实人员，负责对本企业旅游服务质量把关，组织企业员工开展内部自学、自查、自纠。在两'黄金周'前后，全国统一时间对导游人员和旅行社市场进行高密度强力检查。要求各地对本地区带团导游人员检查的覆盖面要达85％以上。对本地区旅行社检查的覆盖面达100%。全面启动'游客反馈'、'新闻监督'、'行业督导'机制。将所有查处的违规违纪旅行社和导游人员名单及案例，行业内部通报或新闻媒体公示。对各中国优秀旅游城市的《整改通知书》制度开始运行。对旅行社和导游人员的公示制度开始实施。各省级和城市专职和综合执法检查机构通过检查查出的违规违纪单位和个人，可作为自查自纠成果予以公示。国家旅游局通过投诉、举报、媒体等渠道查出的问题，将在全行业通报或新闻媒体曝光。总结整改，上报本辖区对导游人员专项执法检查及打假打非专项工作的总结报告。
第三阶段(四季度)配合中国优秀旅游城市的复核工作，开展多种形式的检查，国家旅游局和各省级旅游局将组织新闻媒体，对重点时段、重点地区和重点问题，开展各种形式的明查暗访。以省为单位，开展各城市间的交叉检查。配合优秀旅游城市的复核工作，对责令整改的单位重点进行复核和监督。公布全年治理整顿期间的典型案例和予以曝光的'黑名单'。汇总综合总结，将年度整顿和规范旅游市场工作总结报告提交国家旅游局。
