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卫生部关于印发卫生事业第十个五年计划纲要的通知

状态:有效 发布日期:2001-07-23 生效日期: 2001-07-23
发布部门: 卫生部
发布文号: 卫规财发[2001]206号

各省、自治区、直辖市卫生厅局,新疆生产建设兵团卫生局:
  为贯彻落实《中国人民共和国国民经济和社会发展第十个五年计划纲要》,我部编制了《卫生事业第十个五年计划纲要》,现印发给你们,请结合本地区实际贯彻实施。

卫生部
二00一年七月二十三日


卫生事业第十个五年计划纲要

从21世纪开始,我国将进入全面建设小康社会、加快社会主义现代化建设的新阶段。各级卫生行政部门要深刻认识国民经济和社会发展变化对卫生事业带来的影响和客观要求,把握时代特征,突出战略重点,更新观念,求真务实,开拓进取,以创新的思路确立“十五”计划目标和政策取向,进一步推进卫生改革与发展。
  一、“九五”时期卫生事业发展状况回顾
   1.卫生事业对整个社会经济发展的保障和促进作用进一步增强,城乡居民的健康状况明显改善。2000年,综合反映我国国民健康的主要指标:平均期望寿命达到71.8岁,比“八五”期末提高0.9岁;婴儿死亡率和孕产妇死亡率分别下降为33.2‰和53.0/10万。这些指标有的高于世界平均水平,有的处于发展中国家前列。防病治病工作进一步加强,特别是在1998、1999年连续遭受严重洪涝灾害和2000年旱情严重的情况下,全国疫情仍与前几年基本持平,没有发生重大传染病的暴发流行,取得大灾之后无大疫的重大胜利。
   2.卫生改革全面推进,一些重点领域取得突破性进展。“九五”时期,是我国卫生改革力度最大、带有全局性改革政策措施出台最多的时期。1996年中共中央、国务院召开全国卫生工作会议,1997年下发《中共中央、国务院关于卫生改革与发展的决定》后,出现全党、全社会高度重视、齐抓共管、协同推进卫生工作的新局面。2000年国务院办公厅批转国务院体改办等8部门《关于城镇医药卫生体制改革的指导意见》,相关部门联合出台了医疗机构分类管理、卫生事业补助政策、税收政策、药品和医疗服务价格改革、药品集中招标采购和病人选医生等9个配套文件,加上近年相继出台的实施区域卫生规划、发展社区卫生服务、改革卫生监督体制和人事制度等政策,明确了卫生改革与发展的目标、基本原则、基本思路和重大对策措施,形成全面推动卫生改革与发展的政策体系,城镇卫生改革进入全面启动、整体推进的攻坚阶段。
   3.卫生法制建设取得明显进展。“九五”期间,卫生立法工作成绩显著,发布《中华人民共和国献血法》、《中华人民共和国执业医师法》等卫生法律2部,《血液制品管理条例》、《国内交通卫生检疫条例》等卫生行政法规3部,《中外合资合作医疗机构管理暂行办法》、《血站管理办法》等部门规章25部,各项卫生工作逐步走上法制化管理轨道。
   4.城乡居民卫生需求发生变化,呈现新特点。1998年国家卫生服务调查结果与1993年比较,城乡居民两周患病率增加6.9%,显示居民卫生服务需要量增加;一些慢性非传染性疾病患病率有较大程度上升,成为居民常见病、多发病,如糖尿病、高血压病在城市分别上升53%和32%,在农村分别上升128%和36%;疾病危害程度增加,全国居民患病总日数增加24.5亿天,劳动力人口平均每人每年休工天数增加1.8天,因病伤失能总人数达8500万,需要社会和他人帮助的残障总人数达1600万人。
   5.卫生改革与发展中存在的问题和困难。第一,长期受计划经济体制的影响,城市卫生资源重复配置、职能交叉、条块分割的问题严重。卫生机构内部运行成本高,卫生服务利用效率低,缺乏竞争和活力。尽管“九五”期间各地在优化卫生资源配置方面做了大量工作,但多年积淀的体制性、结构性矛盾仍十分突出,已成为制约卫生发展的重要因素。第二,受我国农村经济体制和生产经营方式变化的影响,农村卫生工作的经济基础和社会环境发生变化,农村卫生工作面临新挑战。第三,医疗机构经济补偿机制不合理,“以药补医”助长了一些医院利用垄断地位片面追求经济收益,在一定程度上给国家、企业和居民带来较大负担,致使有些地方在解决了“看病难”后又出现了“看不起病”的问题。

  二、“十五”期间卫生事业面临的形势和相关背景
   1.我国进入全面建设小康社会的新阶段,人们要求提供多层次、多样化的卫生服务。进入新世纪,随着社会发展和生活水平的提高,人们更加关注自身健康和生活质量。特别是随着养老、医疗等社会保障制度的建立和完善,社会对卫生保健需求还将进一步增加。因此,卫生机构要树立服务意识,转变服务观念,更新服务内容,拓展服务领域,提高服务质量和效率,瞄准需求,抓住机遇,积极主动地研究市场和居民健康消费心理变化,在保证社会公共卫生和基本医疗服务供给的前提下,积极提供多样化服务,如设立月子医院、临终关怀病房、康复、护理服务设施等,满足社会多层次需求,为促进经济增长和提高居民的生活质量作出积极贡献。
   2.人口老龄化成为“十五”乃至更长时期内制约经济与社会发展的突出问题,迫切要求对现行卫生服务体系和服务模式进行调整。目前,我国60岁以上人口已占人口总数的10%,标志我国进入老龄化社会。随着时间的推移,老龄化速度还将越来越快。由于特殊国情和政策性影响,我国人口结构由“成年型”向“老年型”过渡用了不到20年时间,大大快于西方发达国家40-150年的过渡期,呈现“未富先老型”特点。如何在经济尚不发达的情况下,安全平稳地渡过人口老龄化高峰,减轻由于老龄化造成的医药费用庞大支出对社会经济产生的巨大压力,是我们必须面对的严峻课题。同时,我国家庭结构日趋小型化,也使养老重负逐步由家庭转向社会。这一形势迫切要求现行卫生服务体系作出积极反应和适度调整,特别是城市中小型医疗机构,要紧紧抓住人口老龄化带来老年保健需求增长的机遇,突破单纯治病的模式,利用自身优势和现有设施条件,主动拓展和延伸服务内容,积极探索适应人口老龄化的医疗服务、康复指导、家庭护理、饮食起居照顾、健康促进等多形式的安老助老服务模式,在竞争中增强服务能力,拓宽服务领域。
   3.农村卫生工作面临新形势,任务艰巨。近年来,我国农业和农村经济结构调整,农村税费改革逐步推进,给农村卫生筹资机制、办医形式以及农民健康保障方式带来较大影响。第一,我国大部分农村地区尚未建立医疗保障制度,合作医疗覆盖率不足10%。一些农民难以承受重大疾病造成的经济负担,因病致贫、因病返贫问题突出。第二,单一的公有制办医形式造成农村卫生机构工作效率低下,服务模式单一,缺乏竞争和活力,已不适应农民对医疗保健服务的需求。第三,农村卫生投入不足,公共卫生和预防保健工作薄弱。随着乡镇企业的发展,一些农村地区,职业病和由环境污染所致疾病明显上升,对农民健康带来新的威胁。
   4.防病治病形势依然严峻。近年来,我国鼠疫、霍乱呈活跃之势,不仅给人民健康带来很大威胁,也使防治工作更加困难;一些曾经得到较好控制或者相对稳定的疾病,如性病、结核病、血吸虫病等又重新抬头,且有蔓延之势;由于卖淫、嫖娼、吸毒活动的增长,我国面临着艾滋病大面积流行的潜在威胁;病毒性肝炎等疾病发病人数多,危害严重,已成为近年来法定报告传染病的主要病种;与环境、营养等因素密切相关的疾病,如地氟病、地甲病、大骨节病等仍未得到有效控制;慢性非传染病已成为居民常见病、多发病,精神疾病患病率持续增加;各种由职业危害所致的急、慢性职业病居高不下,已成为影响广大劳动者健康的主要卫生问题。上述情况表明,我国疾病控制工作面临比以往更严峻的形势,承担着两次卫生革命的双重任务,迫切需要调整预防战略和改革疾病控制工作体系。
   5.城镇化进程加快,对卫生机构应付现代公共卫生问题的能力带来挑战;社会主义市场经济体制的建立,对公共卫生监督职能提出了更高要求。“十五”期间,我国政府将通过实行大中小城市和小城镇协调发展的战略,大力推进城镇化进程。伴随城镇化进程的加快,将带来空气、水源、噪声、化学性污染等环境、生态问题,以及城市人口密度过高、住房和交通拥挤、生活空间缩小、工作竞争压力加剧等社会问题。这些将成为影响劳动者健康以及家庭和社会稳定的新卫生问题。这些变化迫切要求卫生机构实现从单一生物医学模式向生物-心理-社会医学模式转变,从对个体防治疾病方式向综合防治和群体干预方式转变,同时要特别重视对环境和人的行为危险因素的控制和干预工作。
   随着社会主义市场经济体制的建立和不断完善,需要政府针对不断出现的新情况、新问题,研究制定相应的卫生法规、政策,依法规范社会公共卫生秩序;同时,随着食品等健康相关产品生产贸易的不断扩大,各种新技术、新材料的广泛应用和核能事业的发展,也对卫生监督执法带来新的挑战,要求进一步提高执法水平,同时尽快改善执法技术手段和检测、技术仲裁等技术支撑系统。
   6.西部大开发将为西部地区卫生发展带来机遇和挑战。实施西部大开发战略,客观上要求卫生部门必须首先做好医疗、预防保健工作,为西部经济建设营造好的投资环境,提供强有力的健康保障;同时,西部大开发战略中提出的加快基础设施建设、加强生态环境保护和建设、调整产业结构、发展科技教育和文化卫生事业等措施,也为发展西部卫生事业,防治当地重点传染病与地方病,加快卫生基础设施建设和卫生人力开发等工作带来历史性机遇。为此,卫生部门应树立机遇意识和主动参与意识,积极采取相关措施,将西部卫生事业发展纳入西部大开发总体规划,在为实施西部大开发战略作出贡献的同时,促使西部卫生工作全面跃上一个新台阶。
   7.科技体制改革与发展带来机遇与挑战。 21世纪是信息化、网络化时代,网上医疗服务咨询、购药成为可能。同时远程医疗、远程教育也将得到进一步发展,越来越多的高科技医用设备、药物、基因技术将广泛应用。这一方面使群众看病更加方便,一些疾病能得到早期诊断、早期筛查,提高治疗和预防效果;另一方面,新技术、新药物的昂贵价格也会导致医疗成本不断增加和医疗费用的迅速上涨。因此,迫切需要卫生部门尽快研究制定既能推进医学技术发展,又能有效控制费用的新技术准入制度及相应管理办法。
   为适应全面推进科研机构管理体制改革的要求,卫生科研机构的转制进程将大大加快。如何根据国家战略性、长远性、基础性、重大公益性研究的需求,按照多种形式构建卫生科技创新体系迫在眉睫。
   8.中国加入WTO的可能影响。我国即将加入WTO。“入世”对卫生行业发展将带来机遇和挑战。首先,医疗领域将在更大程度上开放,竞争加剧将促进国内医疗机构的改组与改制,提高医疗服务质量和管理水平;其次,由于人们崇尚自然,新的化学药物开发难度加大,以及一些化学药物存在的毒副作用等不利因素,使天然药物成为创制新药的重要研究对象,中医药发展将具有良好的市场前景;第三,食品贸易在我国对外贸易中占有相当份额,食品安全是影响食品贸易的重要因素。但目前我国食品卫生标准体系与WTO规定的食品贸易争端的裁决依据--国际食品法典有较大差距,急需尽快完善。因此,卫生及相关部门应尽快熟悉有关规则,做好政策衔接,提高在医疗服务准入条件、医疗质量与安全、医疗事故鉴定与纠纷裁决等方面的监管能力及执法公正性。同时,卫生部门要充分利用WTO保护发展中国家的优惠待遇和例外条款,结合卫生行业特点,积极配合有关部门,参与市场经济秩序规范和服务行业规则的制订。
   总之,进入21世纪,我国卫生事业将面临前所未有的新形势、新矛盾、新任务,要求卫生工作必须具有新思路、新战略,从观念、政策到体制、机制,实现创新。要不断深化改革,坚持把发展作为主题,用改革与发展的办法解决前进中的矛盾和问题,保证卫生事业与国民经济的协调发展,满足人民群众不断增长的健康需求。

  三、“十五”期间卫生事业发展指导方针和目标
   (一)指导方针
   全面实现卫生事业“十五”计划,必须突出贯彻以下指导方针:
   1.坚持党在社会主义初级阶段的基本理论、基本路线和基本纲领,贯彻落实《中共中央、国务院关于卫生改革与发展的决定》和《关于城镇医药卫生体制改革的指导意见》、《关于农村卫生改革与发展的指导意见》,适应建立社会主义市场经济体制要求,进一步解放思想,更新观念,深化卫生改革,促进卫生事业与国民经济和社会的协调发展。
   2.坚持“以农村为重点,预防为主,中西医并重,依靠科技与教育,动员全社会参与,为人民健康服务,为社会主义现代化建设服务”的新时期卫生工作方针。
   3.按照“依法治国,建立社会主义法治国家”的要求,全面加强卫生法制建设,依法规范和管理社会卫生事务,维护全体公民的健康权益。
   4.坚持多渠道、多形式筹集资金,发展卫生事业,实现市场机制与政府宏观调控的有机结合,优化卫生资源配置,鼓励卫生机构围绕质量和效率开展竞争,逐步形成公有制为主体、多种所有制并存、共同有序发展卫生事业的新格局。
   5.坚持实事求是、因地制宜、分类指导的原则,逐步缩小不同地区、不同人群的健康差异。
   6.坚持社会主义物质文明和精神文明共同发展和为人民服务的宗旨,加强卫生行业职业道德建设,提高卫生队伍的思想道德素质和业务技术水平。
   (二)卫生发展总目标
   根据《中华人民共和国国民经济和社会发展第十个五年计划纲要》提出的国民经济和社会发展总目标,“十五”期间卫生发展的总目标是:到2005年,在全国基本建立适应社会主义市场经济要求和人民健康需求的卫生体制,使群众享有同小康生活水平相适应、质量比较优良、费用比较低廉的基本医疗服务,并不断满足社会多层次、多样化卫生服务需求,进一步提高人民健康水平,增强卫生事业对经济和社会发展的保障作用。
   到2015年,与社会主义市场经济体制相适应的卫生体制更加完善,人民群众的卫生服务需求得到更好满足,缩小不同地区、不同人群健康状况的差异,增加全体居民健康生活时间,国民健康的主要指标达到或接近世界中等发达国家水平。
   (三)主要健康指标
   1.平均期望寿命:在2000年基础上,2005年增加1岁,2015年增加2岁。
   2.婴儿及5岁以下儿童死亡率:到2010年,在2000年基础上下降五分之一。
   3.孕产妇死亡率:到2010年,在2000年基础上下降四分之一。

  四、“十五”期间主要卫生工作任务和对策措施
   (一)主要卫生工作任务
   1.预防与有效控制严重危害人民健康和影响经济发展与社会稳定的重大疾病,提高对突发事件、紧急疫情的快速反应和处理能力。
   重点控制鼠疫、霍乱、O157等传染病的暴发流行,加大结核病防治力度,到2010年现代结核病控制策略覆盖率达到95%;控制肝炎、艾滋病、出血热、流感等病毒病的传播及流行势头,积极研究和推广诊断与预防新技术、新试剂、新疫苗;严格管理,减少经血液途径传播疾病的危险性;加强疫情监测,确保疫情信息报告网络畅通。
   动员社会积极参与,保持较高的儿童免疫接种率。到2005年,儿童全程免疫接种率以乡为单位