发布文号: 涪府发[2000]238号
桥南、李渡管委会，各乡镇人民政府、街道办事处，区府各部门，中渝驻涪各单位，区属企事业单位：
近年来，随着农村经济的发展和改革开放的深入，我区农村土地使用权流转日趋活跃，这对促进各种资源综合开发利用，推动农业规模生产和集约经营，加速农村产业结构调整，帮助广大农民增收致富，都具有十分重要的作用。但在实践中，也出现了一些问题，影响到土地使用权流转的积极效果和正常运行，为了推动我区农村土地使用权流转健康有序发展，现就进一步加快和规范农村土地使用权流转的若干问题作如下通知： 一、坚持土地使用权流转的基本原则
(一)坚持土地“三权分离”的原则。抓土地使用权流转，决不能动摇以家庭承包经营经营为基础、统分结合的双层经营本制，必须坚持“三权分离”，明确土地所有权，稳定农户承包户，放活经营使用权。在流转中，要使所有者对土地的占用、收益、处分等权利不丧失，并在法律上和经济上得到充分的体现和实现；已发包给农户的承包土地，不能随意变更其承包关系，对他们的承包利益要予以保护。
(二)坚持大力引导，依法规范的原则。农村土地使用权流转涉及面广，情况复杂，政策性强，缺乏现成的经验和模式，各地在操作中既要大胆探索，勇于实践，积极推进，又要依法办事，规范有序，不能违背有关方针政策和法律法规。
(三)坚持因地制宜，实事求是的原则。我区农村各地情况差异较大，在土地使用权流转时必须尊重客观实际，实事求是地推进。对土地使用权流转的范围、形式、期限以及具体操作等方面都要从当地实际出发，分类指导，不能一哄而起，不搞一刀切。
(四)坚持双方自愿，互惠互利的原则。土地使用权流转是一种经济行为，必须建立在土地使用权出让方和受让方均属自愿的基础上，不能依靠行政命令。必须尊重流转双方互惠互利的合法权益，保护出让方的应有收益权，允许受让方通过土地开发经营有利可图，获取一定报酬。同时要加强指导，防止流转价格畸高畸低或利益分配过分倾斜，避免酿成不必要的经济纠纷。
(五)坚持开发与治理相结合的原则。土地是一种重要资源，依照有关规定，其开发经营必须符合水土保持和土地利用总体规划。土地的流转开发要以防治水土流失，保护生态环境为前提，以治理保开发，以开发促治理，不能擅自改变土地用途，不能搞掠夺式经营。
二、明确土地使用权流转的范围、条件
(一)流转的土地类型包括区内农民集体所有的耕地，集体和国家所有的“四荒”(荒山、荒地、荒滩、荒水等)和林地、园林(果园、花园、桑园等)、塘库、河流。流转的土地可以用于发展种植业、林业、畜牧业、渔业和休闲农业。经流转双方协商，林木等地表附着物和配套设施，可以依法随土地一流转。但经国家和区级以上人民政府批准划定的防护林、特种用途林和天然原始林，以及长江、乌江常年行洪水位以下的河道、滩涂，一律不得流转。地下矿藏、埋藏物不属于流转的范围。
(二)流转土地使用权的出让主体必须明确。属国有的“四荒”、林地、河流、塘库，出让主动为法定的区级有关行政主管部门或其授权负责管理的下属企事业单位。属集体的未确定承包权或已收回承包权的耕地、“四荒”、林地、园地、塘库，出让主动为所属集体经济组织，其中集体管理的小(一)型和位置重要的小(二)型水利工程，由区级水利主管部门代为组织流转。
已明确承包权的集体耕地、“四荒”、林地、园地、塘库，承包者可以在承包期间内依法转让使用权，但必须经原发包的集体经济组织同意和备案。凡依照政策和法规已发包的土地，农户持有效合同并履行了合同的，集体不得随意变更、解除合同。严禁任何地方、任何单位将承包期未满的土地强行收回流转。但属下列情形之一的，经有关方面鉴定，群众讨论通过，集体有权收回流转：一是过去未经过群众讨论，干部自私口头发包、低价发包的；二是承包者不履行合同，长期撂荒或拒缴规定税费的；三是落实责任制到户的山林，农户无力经营管理，超出绿化规定期限两年以上没绿化的；四是户籍、人口发生变化，按有关规定应由集体收回重新发包的；五是农户不愿或无力耕种经营，自愿交回集体的；六是经群众讨论和承包农户同意，集体重新调整了承包土地的。
(三)流转土地的产权必须明确。产权不晴、四至界限存在争议的，不能擅自流转。应经国家有关部门察勘调查、确认权属，或者争议各方搁置争议，达成共同出面、共享收益的协议后，才能流转。农村土地属国有的，据乡镇街道、村社不能擅自流转；属乡镇街道的，所有村社不能擅自流转；属村社的，所在乡镇街道不能代为流转。
(四)集体土地在流转中，要明确原承担的国家定购任务、农业税、农业特产税以及统筹费、提留款流转后由谁承担，以保证集体对土地的收益权得到实现。
(五)有债务的集体或国有场园、塘库等绿色企业的土地使用权流转，必须征得债权人的同意，其所有者与债权人就债权债务问题的处理达成一致协议后，方能进行，以避免流转后酿成新的矛盾和纠纷。
三、放宽土地使用权流转的受让对象
(一)坚持土地使用权流转的广泛性和开放性，受让对象不受区域、行业、身份和所有制的限制。凡村社内外、乡镇街道内外、区内外的农民，城镇居民，。机关、社会团体、企事业单位及其离退休职工、在职职工(不含县处级以上领导干部)、下岗分流人员，以及其他组织或个人，都可以采取不同形式参与土地使用权流转，搞开发经营。
(二)要注意重点支持和鼓励有资金、有技术、有项目的农村专业大户、城市个体私营业主、国有和集体等多种所有制形式的工商企业、农业和科技部门参与流转，以更好地促进农业和其他产业、农村经济和城市经济的融合，促进土地资源和其他生产要素的合理配置和优化组合。要加大对外宣传和开放的力度，积极引进和吸纳更多的区外各种组织、个人参与我区土地流转，增强农业和农村经济的开放性。区、乡镇街道的农业、林业、畜牧、水利、果品等部门和职工，要率先带头参与土地使用权流转。农口、科委系统各事业单位，可将重点项目的地方财政有偿配套资金的一部分，用于流转土地的开发，领办、创办、帮办绿色企业和经营实体。
(三)要严格农村土地使用权流转受让对象的资格、资质审查，流转前必须充分了解和证实其经济实力、开发条件、经营意向、信誉程度等方面的情况。外来参与土地流转和开发的受让者，应持有和提供能证明其身份和资信的有效文件和证书。
四、把握土地使用权流转的主要形式
(一)农村土地使用权的流转可以采取承包、转让、租赁、入股、出让等形式。
1、承包。即在稳定原有土地承包关系的基础上，对于可以开发利用的集体土地，由集体经济组织发包给本集体经济组织成员或本集体经济组织以外的单位和个人，双方按照《重庆市农村合作经济组织承包合同条例》的规定，签订承包合同，按合同约定的权利和义务进行承包经营。
2、转让。即经土地所有者同意，获得土地使用权的经营者将所获土地使用权依法转让给其他单位或个人，并签订书面转让协议，由新的受让者向土地所有者履行合同。农户之间土地使用权的依法转包，必须征得村社集体经济组织的同意，签订转包合同，以明确转包后的权利、义务关系。
3、租赁。即土地所有者将土地使用权租赁给单位或个人，或经土地所有者同意，获得土地使用权的经营者将所获土地使用权租赁给单位或个人，租赁双方依照《中华人民共和国合同法》的有关规定，签订租赁合同，按合同确定的权利和义务进行生产经营。
4、入股。即土地所有者或获得土地使用权的经营者，将土地使用权经依法评估、折价入股或作为出资、合作经营的条件，与其他单位或个人联合从事生产经营，并从中按股份红或取得约定报酬。
5、出让。即土地所有者将土地使用权采用招标、拍卖或协议出售方法，依法出让给其他单位或个人进行生产经营。
(二)土地所有者在以承包、租赁、出让等形式流转土地时，必须坚持公开、公正、公平的原则，尽量采取竞价招标、公开拍卖的方法进行，以吸引更多的单位和个人参与竞争，择优流转。即使一对一的协商流转，也要在行政和法律的监督程序下进行，防止私下接受、低价流转的行为发生。
五、规范土地使用权流转的申办程序
(一)属国有的农村土地使用权流转，受让方应根据自己生产经营的需要，持可行性论证报告，向区级有关行政主管部门提出书面申请，并出具资信证明。由区级主管部门负责组织力量对其进行资质审查，对流转土地进行察勘调查和资产评估。其中，荒山、荒地流转由区国土局负责；林地流转由区林业局负责；荒滩、荒水、塘库、河流的流转由区水电局负责。
属集体的农村土地使用权流转，必须先经农业社社员(村民)大会三分之二以上成员或三分之二以上社同(村民)代表讨论同意，再由流转双方共同向乡镇人民政府、街道办事处(以下简称乡镇人民政府)提出书面申请，并出具有关证明和流转方案。乡镇人民政府负责组织国土、农经、林业、畜牧、水利等站(所)，对其进行资质审查、勘界制图、地价评估等。
(二)坚持土地使用权流转审批制度，由有关方面根据所提申请和审查结果，依照权限办理审批或报批手续。属国有的农村土地使用权流转，由区人民政府或其授权的区级有关行政主管部门负责审批或报批。属集体的农村土地使用权流转，由乡镇人民政府负责审批。但一次性流转集体荒山、荒地在250亩以上的，由乡镇人民政府报区国土局审批或报批；流转集体林地在50亩以上的，由乡镇人民政府报区林业局审批或报批；流转集体耕地30亩以上、园地50亩以上的，由乡镇人民政府报区农业局审批或报批；流转小(一)型和位置重要的小(二)型水利工程，由乡镇人民政府报区水电局审批和代为组织发包；流转涉及跨乡镇街道的土地，由所涉及的乡镇人民政府联合报区级有关行政主管部门审批或报批。
(三)经审批同意后，流转双方按照预案的方案组织实施土地使用权流转，并签订书面合同。合同签订生效后，应由组织实施单位或乡镇人民政府报一式两份到区级有关行政主管部门备案，其中荒山、荒地流转报区国土局备案；林地流转报区林业局备案；耕地、园地流转报区农业局备案；荒滩、荒水、塘库、河流流转报区水电局备案，并依法办理权属登记、变更等手续。
六、严格土地使用权流转的合同签订和履行
(一)农村各种土地资源使用权的流转和流转后的开发经营行为必须严格合同管理。流转合同要依法签订，其条文要符合《农业法》、《森林法》、《渔业法》、《土地管理法》、《水法》、《防洪法》、《水土保持法》、《绿化条例》、《基本农田保护条例》等法律法规的规定，不能任意超越和违背。
(二)流转合同必须规范完备。对土地权属、面积、类型、四至界限以及流转年限、起止时间，流转双方的权利、义务、利益分配，流转后的开发、经营、监督、违约责任等内容，还须附上具有周边签字和标明资源分布的四至界限平面图。合同中，乡镇人民政府可作为见证方签署意见。
(三)鉴于目前干部群众对市场经济和法律法规知识掌握的程度有限，事先难以对流转的各项内容和各种问题都考虑周全，起草规范完备的合同难度较大，由区国土局、农业局、林业局、水电局根据各自的行政主管职能，分别对耕地、“四荒”、林地、园地、塘库等土地使用权的流转制定关于承包、租赁、出让、入股方面的合同格式，印发到各乡镇街道。各乡镇街道、村社要以此为基础，在流转中结合自身的实际，再形成详细具体的流转合同，但必备条款不能减少。
(四)流转双方可持有效证明材料和审批手续到公证机关办理合同公证，也可由区级业务主管部门监证。公证机关和监证部门要对合同双方的主体资格、资信情况、履约能力、合同内容以及所提供的材料、手续是否真实合法，进行认真细致的审查，合格后方能出具公证或监证，严禁草率行事。
(五)土地流转合同一经依法签订便具有法律效力，双方均应严格遵守和认真履行，不能随意变更或解除。但有下列情形之一者，在流转期限内允许变更或解除合同：一是经双方协商一致，且不损害国家、集体和他人利益的；二是其中一方违约，使流转合同无法继续履行的；三是由于不可抗拒或者不能防止的外部因素，失去履约能力，使流转合同无法全部履行的；四是订立合同所依据的国家政策发生重大变化而严重影响一方利益的；五是流转土地因国家建设或集体公益事业需要依法征用或收回使用权的；六是未经土地所有者同意，擅自改变用途或进行掠夺式经营，经劝阻无效的；七是合同签订后，无正当理由，2年及2年以上不对土地治理开发、利用，造成土地荒芜、闲置或水土流失的；八是利用流转非法炒买炒卖土地的。
(六)变更、解除土地流转合同，使一方遭受经济损失的，除依法可以免除责任的外，应当由责任方负责给予其经济赔偿和承担相应的违约责任。
七、加强土地使用权流转的管理、服务
(一)加强土地使用权流转工作的组织领导。各乡镇人民政府和区级有关部门，要高度重视这项工作，并纳入议事日程来抓。凡是开展土地流转的村社，乡镇街道都要落实专人加强指导，帮助搞好组织实施。各乡镇街道和有关部门要建立重点流转大户(实体、项目)联系制度，分类实行登记建档，动态管理。对规模大、效益好、带动力强的土地使用权流转，要跟踪调查，随时关注，并特事特办，及时解决一些具体问题。
(二)加强土地使用权流转的指导、服务和监督。各乡镇人民政府和区级有关部门要密切配合，对本区域、本行业范围内的土地资源现状进行全面详细的调查、统计和分析，掌握需要流转的耕地、“四荒”、林地、塘库等资源情况，摸清家底，制定流转规划，抓好基础工作。要在区内外广泛宣传所具有的土地资源优势、开发前景、土地流转的宽松环境和激励政策，为土地使用权流转牵线搭桥服好务。
国土、农业、林业、水利等行政主管部门和各乡镇人民政府，要主动介入土地使用权流转工作，加强指导、服务和监督。要简化程度，提高效率，统一办理流转手续，协调各方关系，提供“一站式”优质服务。同时，要加强土地流转后的指导、服务和监督，包括监督土地流转后的开发、经营是否按法律法规办事，是否认真履行合同；组织技术咨询、技术培训，推广适用科技成果，提供优良品种和生产资料，搞好市场信息、产品营销等社会化服务；搞好地籍管理和流转合同管理，对土地流转登记造册、建卡归档，防止今后土地所有权、使用权的混乱和流失。
(三)加强对土地使用权流转资金的管理。区财政和有关主管部门要订出办法，对国有各类农村土地使用权流转所收取的资金实行专户储存，纳入相关的基金，用于治理水土流失、兴修小型水利等农业基本建设。乡镇街道、村社也要加强对集体各类土地使用权流转所收取的资金管理，实行“村有乡管、社有村管”，用于发展集体经济和公益性事业建设，各级不得随意侵占、平调使用，不得贪污挪用或平分到户。
(四)加强对土地受让方合法权益的保护。土地流转后，要保护受让方的开发经营自主权、产品处理权和收益处置权。乡镇街道、村社都要注意协调流转双方的关系，化解双方矛盾，特别要加强对农民的法律宣传和思想教育，防止少数人害“红眼病”，干扰、破坏受让者的开发、经营，损毁其设施，哄抢其产品。严禁任何部门向土地开发经营者乱收费、乱罚款、乱摊派。对不法行为，乡镇人民政府应坚决制止；情节恶劣、造成损失的，政法部门要严肃从快查处，追究有关单位和人员的法律、经济责任。
八、实行土地使用权流转的激励政策
(一)坚持“谁流转、谁开发、谁受益”的方针。在规定的流转期限内，受让方享有开发经营的自主权，其从事种植业、林业、畜牧业、渔业等生产的产品，归自己所有。在合同规定的期限内，受让方对流转的土地使用权依法享有继承、转让、抵押、参股联营的权利。在进行转让、抵押、参股联营时，要经土地所有者同意，依法办理土地使用权变更登记和抵押登记。流转期满后，原受让者在同等条件下可继续优先获得土地使用权。
(二)灵活执行土地政策。土地使用权流转后，只要是用于种发展种植业、林业、畜牧业、渔业，只要坚持水土流失治理和保护基本农田，都不视为改变土地用途。土地使用权流转后，因发展种养殖业需要修建临时棚圈、管理用房和道路等生产生活性配套设施的，可视同农业用地对待，免交耕地占用税、菜地建设费、公路建设附加费等；发展农副产品加工占用的耕地，给予适当税费减免。
(三)贯彻执行有关税收优惠政策。包、租、买“四荒”搞治理开发，或在山地上新垦植或新垦复的桑园、果园、茶园和其他经济林木，从有收益年度起，免征5年农业税和农业特产税。在流转耕地上规模新发展除粮食以外的其他多种经营，从有收益年度起，免征3年农业特产税。
(四)严格控制土地使用权流转中的各种收费。各乡镇人民政府和有关部门在审核和批准土地使用权流转时，一律不得借机收取管理费和手续费。对流转过程中的评估、论证、勘界、确权、制图和组织实施招标、拍卖、公证，以及办理权属变更、登记等，只按实际成本收取费用，个别情况特殊的可减半或免、缓收取。
(五)农业银行、农村信用合作社等金融部门应按照国家规定优先给予流转大户、实体信贷支持。各级财政支农资金，根据实际情况，可一部分有偿用于扶持土地流转的经营项目。在国家工程项目区内的土地流转后，按工程项目要求治理、开发的，纳入国家项目管理，按政策同等享受项目资金和引导性补助资金。
(六)各乡镇人民政府和有关部门已有的和今后新出台的鼓励农业生产、发展农村经济的各项优惠政策，适用于土地使用权流转的，其开发经营者都可享受。
二000年十月一日
