发布文号: 渝文备[2006]19号
各镇人民政府、街道办事处，区政府有关部门：
为深入贯彻执行市政府《关于全面推进林权制度改革的意见》(渝府发(2005)109号)，深化我区林业体制改革工作，调动全社会参与林业建设的积极性，增强林业发展活力，加快社会主义新农村建设步伐，现就全面推进我区林权制度改革提出如下意见： 一、全面推进林权制度改革的意义
我区地处长江上游、三峡库区，是重庆市主城区域的林业大区，林业在库区建设和经济发展中占有重要的地位，搞好林业建设意义十分重大。全区林业用地面积65.67万亩，森林面积61.2万亩，活立木蓄积229.8万立方米，林业蕴藏着巨大的发展潜力。开展林权制度改革，促进森林资源流转，将潜在的资源优势转变为现实的经济优势，实现林业可持续发展是我区林业建设长期奋斗的目标。改革开放以来，通过狠抓林业“三定”(稳定山权林权，划定自留山，确定林业生产责任制)工作，普遍落实了林权，较好地促进了全区林业建设持续、健康发展。近几年来，我区狠抓了实施天然林保护工程、退耕还林工程，在生态效益显著增强的同时，积极开展以业主承包造林、合作开发森林旅游、森林资源流转等形式的林权制度改革，取得了初步成效，积累了一定经验。但随着改革开放的不断深入和社会主义市场经济体制的逐步完善，林业发展中的问题已开始显现，尤其是林业产权制度中存在的归属不清、权责不明、利益分配不合理、经营机制不灵活、产权流转不规范等问题，制约了林业发展和林农增收。特别是近年来随着森林经营收益的提高，群众经营森林、社会各界投资林业的意愿日益强烈，还山于民、加快林权制度改革、促进森林资源流转的呼声越来越高。因此，要使我区林业走出困境，就必须顺应形势，全面推进林权制度改革。
全面推进林权制度改革是农村改革的继续、深化和完善，对于优化农业经济结构，帮助林区农民增收，促进山区经济多元化，实现林业可持续发展等具有重要作用；对于增强林业发展活力，加快林业现代化进程，推进社会主义新农村建设，具有重大的现实意义和深远的历史意义。
二、全面推进林权制度改革的指导思想、总体目标、基本原则和主要措施
指导思想：按照生态优先、以人为本的要求，以保护森林资源和增加农民收入为出发点，充分调动全社会的积极性，促进林业生产要素的合理流动和森林资源的优化配置，建立起投资者、经营者、管理者之间多元化的责、权、利相统一的林业经营管理新机制和适应社会主义市场经济体制要求的现代林业产权制度。
总体目标：围绕“明晰所有权，放活经营权，落实处置权，确保收益权”的基本思路，进一步理顺和明晰林业产权，盘活森林资源资产，规范森林资源管理，保护林业生产者和经营者的合法权益，促进林业蓬勃健康发展。用2年时间，基本完成全区林权制度改革任务，建立起“产权归属清晰、经营主体到位、责权划分明确、利益保障严格、流转规范有序”的林业产权制度。
基本原则：一是坚持依法治林。保持林业政策的稳定性，保障林权制度改革的顺利推进。二是坚持生态优先。在不破坏资源和生态的前提下，积极发展林业产业，增强林业综合实力。三是坚持以人为本。充分尊重林农和业主的意愿，做到林权改革全过程公开、公平、公正。四是坚持利益兼顾。在防止国有森林流失的前提下，正确处理集体和个人利益分配关系，保障所有者、经营者、管理者的合法权益。五是坚持政策稳定连续。凡是已明确山林权属的，应当予以维护，不得随意打乱重来或借机无偿平调，确保林区的稳定。六是坚持有序推进。做到先试点后推进，先易后难，重点推进，防止因追求进度而影响质量。
主要做法：一是通过林地经营权和所有权的分离，把林地的经营权落实到户、到人，明确产权，确立经营主体。二是通过林权登记发证，以法律的形式落实林农的经营权、处置权、收益权，直至实现还山还林还利于民。三是通过森林分类经营区划，促进我区生态环境有效改善，实现经济发展与人口、资源、环境协调发展。四是通过配套改革，建立林业要素市场和服务平台，规范林权的依法、有序流转，促进森林资源开发利用，打造森林城市，促进林业、城市双发展，林农增收。
三、全面推进林权制度改革的具体措施
(一)全面落实林权，统一颁(换)发林权证
对权属清楚并已颁发林权证的，要切实保护林主的合法权益；凡林主自愿申请更换的，可及时换发国家统一样式的林权证。对权属明确尚未核发林权证的，要尽快颁发林权证；对权属不清或有争议的，要抓紧解决、明晰，并尽快核发林权证。
对目前仍由集体统一经营管理的山林，要区别对待。对群众比较满意、经营状况较好的股份制林场、联办林场等，可以继续保持稳定，并不断完善。尚未落实林权的，可采取山林均摊或折股量化等方式明晰山林权属，林权到户，集中管护，以确保“山者有其权”。对零星分散的林地，可将林木所有权和林地使用权作价后转让给个人经营；对宜林荒山荒地，可采取承包、招标、拍卖等方式确定经营主体。集体林地经营方式要由集体经济组织成员民主确定，其成员享有优先经营权，集体林地确权到户后要及时核发林权证。退耕还林后，要及时依法核发林权证，并办理相应变更登记手续。
对已承包到户的集体林，应保持权属稳定。原承包户去世后无继承人的，由集体收回林地，按集体林重新落实林权；继承人户口在原承包人镇街的，林权落实给继承人；继承人户口不在原承包人镇街的，经与继承人协商，可依法流转，确定新的权属所有者。原承包户外迁后，将林地转让给他人并签订了协议的，按协议落实林权；外迁时转包给他人的，权属落实给原承包人；外迁时既没转让又没转包给他人的，经与外迁户协商同意，可由集体收回林地，重新落实林权。凡明确权属的，要重新核发林权证。
对业主(大户)承包集体荒山造林以及受让林地、森林、林木的，可以按协议确定的权属给业主(大户)或受让方核发林权证。对原林权所有者分家后，按分家时家庭成员签订的有关协议，落实林权，核发林权证。对未列入退耕还林工程而由农户自发退耕后变为的林地，经农户自愿申请且符合法定条件的，可核发林权证。对联营造林的，原则上林权证落实给原林权拥有者，联营造林收益按双方协议落实。已成建制农转非的集体林地，参照土地征收管理的规定处理。
对零星分散的退耕还林地块的林权证核发，征得林主同意的，可以小班为单位，由林农选派代表申领林权证；对集中连片且无农用插花地块的国有林，可按林班为单位核发林权证。
(二)做好森林区划，实行林业分类经营
按照森林分类经营区划工作的要求，综合考虑地理位置、生态作用、立地条件、林分质量以及农民意愿等因素，将林地划分为公益林和商品林两大类。全区公益林不得少于林地总面积的60%，国有林场公益林面积不得少于林场经营面积的70%。
在公益林区，要划定国家重点公益林和地方一般公益林。划为国家重点公益林的，要落实到山头地块，与农户签订管护合同，并严格按照天保工程“七落实”等有关要求，严管严护，禁止商品性采伐，使之最大限度地发挥生态效益。划为地方一般公益林的，要继续实施保护措施，同时允许林主在合理选择采伐方式和控制采伐强度的前提下，按有关规定和技术规程开展抚育间伐、更新采伐、低效林改造，实现森林资源的可持续经营和利用。对国家重点公益林，按国家补偿或管护标准予以常年补助；对地方一般公益林，给予适当补偿或管护费补助。对公益林区的森林防火、病虫害防治和优良种苗开发推广等公益性建设，政府都要大力扶持。鼓励林主在公益林区从事森林旅游开发、林副产品开发和林下种植活动。要逐步建立生态公益林使用者、直接受益于生态公益林的供水、风景旅游、林地矿产开发、征占用公益林地等经营单位或个人缴纳生态公益林补偿金的制度。
对商品林划分要进行严格的界定。凡划为商品林的，必须落实到山头地块，并绘图造册，且不再安排管护经费，由林主自行管护。对划定的商品林区，要依法放开搞活。凡经营商品林规模1000亩以上的经营实体或大户，以及新建的速丰林和定向培育的工业原料林，可由经营者根据市场需要，自主决定采伐周期，单独编制采伐计划，其采伐限额、采伐方式、采伐年龄等可依据经批准的经营方案确定。对在享受退耕还林政策以外的非基本农田的承包耕地上营造的林木，不纳入林地和采伐指标的管理，可自主采伐。对林农个人经营的商品林，区林业部门在符合规范和政策的条件下，可优先安排商品林采伐指标，并允许采伐木材进入市场流通。
实行森林分类经营，要走规模化、专业化、集约化之路，不断提高森林资源的管护和经营水平，充分发挥森林资源的生态、经济和社会三大效益。
(三)完善流转机制，促进森林资源有序流转
森林资源流转必须符合以下前置条件：有利于保护、培育和合理利用森林资源；有利于保护和改善生态环境；自愿、自主、平等、合法；不得改变林地的属性；不得损害国家、集体和社会公共利益；国家重点公益林、自然保护区的核心区以及森林、林木、林地权属有争议的不得流转；受让方采伐林木必须按照《森林法》等法律法规的规定执行。
开展森林资源资产评估。国有森林、林木所有权和林地使用权流转，要进行森林资源资产评估，并严格审核，防止国有资产流失；集体和个人营造的森林、林木所有权和林地使用权流转是否评估，由其自主决定。
集体所有的森林、林木和林地的流转，应经村民大会或村民代表大会三分之二以上成员同意；个人所有的森林、林木的流转由双方依法协商确定。
完善森林资源流转手续。森林资源流转要签订流转合同或协议，明确流转资源状况、位置、双方的权利和义务，流转的时间、违约责任。流转的时限由流转双方协商确定，但最长不得超过70年。森林资源流转由区林业部门凭转让协议依法审批并经报批后办理变更手续。
加强森林资源流转资金的监管。森林资源的流转资金应主要用于发展林业事业和森林资源的保护。区审计、财政、林业部门要加强对国有森林资源流转资金使用情况的监督，保证资金不被挪用和截留。
凡依法进行的森林资源流转，受让方可在受让林地内依法修建一定数量的直接为林业生产服务的工程设施，可实施与林业部门统一规划相符的森林保护有关建设项目。
(四)培育林业市场，增强林业发展活力
积极开展商品林以集约经营方式发展原料林、用材林和名特优新经济林；公益林林地内可发展生态旅游、竹藤花卉、森林食品、药材培植以及野生动物驯养繁殖等新兴产业。要积极建立林产品及其产权交易市场，放宽各类市场准入条件，拓宽农民进入市场的渠道，允许农民生产的木材产销直接见面，允许农民经营的森林资源依法流转。重视重点工程和煤炭行业用材需求，探索统一供应木竹原材料的经营管理机制。各类林产品交易市场由业主主办、政府扶持。
要努力培育林业生产要素市场。探索林业投(融)资体系建设，积极组建林业担保公司，拓展林业投资渠道。开展林权证抵押、林地储备制度的试点工作，积极培育活立木市场，解决好所有者和经营者的处置权落实问题。发展森林资源资产评估机构，建立健全各种林业专业协会，实现由市场调节和配置森林资源、资金、技术、人才等要素，促进森林资源的资本化。
要进一步放开林产品运输市场。放宽木材运输监管范围，对以木、竹为原料的成品、半成品要取消运输许可证。区境内运输木材、个人购买自用的木材和农民自有自用的木材，不再实行凭证运输。
(五)转变工作职能，切实规范林权管理
区林业局和镇街林业部门要转变职能，由重审批向重监管、服务方向转变，努力创新林业管理体制，全面提高林业管理水平。
要加强林业社会化服务体系建设。林业部门要将服务职能分离出来，建立健全林权登记中心、林业科技法律咨询中心、林业劳动力培训中心以及森林旅游规划设计、林产品信息服务等机构，搭建林业综合服务管理平台，开展一站式服务，简化手续，简化程序，为林业经营者提供全方位、系统化的服务。
要加强森林安全保护体系建设。积极实施森林资源监测网络工程，尽快实现区、镇街林业系统的联网运行，建立起林权证核发、森林分类经营管理、森林防火以及病虫害预测预报等监控网络，提高服务质量和效率。认真规划建设森林防火隔离带，配备森林防火设施设备。强化林业有害生物防治，控制林业有害生物成灾和蔓延。加大对破坏森林资源违法犯罪行为的打击，有效控制森林资源消耗。
要加强林业行政执法体系建设。全面推进和不断完善以森林公安为主的林业综合行政执法工作，逐步建立区林业局直管的林业片区执法队伍，行使原委托给镇街林业站、木材检查站、国有林场等林业基层单位行使的执法权。适应社会主义市场经济体制和林业事业发展的需要，逐步整合林业行政执法力量，加强林业行政执法人员的培训，实现林业行政执法的公正性、统一性、有效性和权威性。
要加强林业中介服务体系建设。按照“民办、民管、民受益”的方式，加快组建森林保护协会、林产品销售协会等各种林业行业协会，实现互助合作、行业保护、自律自理。引导林农在自愿和明确利益分配的基础上，以家庭联合经营、委托经营、合作林场、股份制林场等形式，创新林业经营实体，促进资源、资金、技术和人才等生产要素向有能力的经营大户流动。
(六)坚持依法治林，落实林业配套政策
依法治林，是全面推进林权制度改革的关键。要认真贯彻执行《森林法》等法律法规，全面落实中央和市委、市政府，区委、区政府关于加快林业发展的一系列政策措施，进一步修改完善与林权制度改革配套的相关政策，为全面推进林权制度改革提供保障。
凡有能力的农户、城镇居民、科技人员、私营企业主、外国投资者、企事业单位的干部职工等，都可单独或合伙参与林业开发，从事林业建设。按照“谁造谁有，合造共有”的政策，允许业主对依法拥有的森林、林木和林地自主经营，允许转让和继承。创办、领办林业科技型企业的事业单位干部和林业科技人员等，5年内享受与在职人员同等待遇，其间愿意回原单位的，原单位不得以任何理由拒绝。鼓励科技人员以技术成果入股，按参与市场开发获取股份分成。
鼓励非公有制林业经营者实施森林抚育管理。对非公有制林业经营者在林木良种选育、重大森林病虫害防治、森林资源与生态监测、种质资源开发利用、林火管理与控制及主要林副产品加工转化等关键技术方面，政府将给予扶持。
金融单位要继续对林业信贷实行扶持政策，贷款期限可根据林木的生长周期，由银行和经营者协商确定，区财政将视其情况给予一定财政贴息。对个人造林育林需用贷款的，要适当放宽贷款条件，允许林业经营者以林木作抵押申请贷款。要改革育林基金征收、管理和使用办法，征收的育林基金要逐步全部返还给林业生产经营者用于发展林业。
四、全面推进林权制度改革的工作重点、改革范围及对象
工作重点：一是林权证换发工作和森林分类经营区划界定工作；二是探索建立规范、灵活的森林资源流转制度和经营机制。
改革范围：农村集体山林、退耕还林、国有森林、其它业主或个人的山林。
改革对象：一是确权发证对象。权属明确尚未核发林权证的山林；权属不清或有争议的山林，要抓紧解决、明晰；国有森林和其它业主、个人的山林。二是森林区划对象。全区所有林业用地(包括退耕还林地)都是这次林改森林分类区划对象。
五、时间安排
全区林权制度改革用2年时间完成。2006年，一是全面完成森林区划工作；二是一品、界石镇全面完成落实林权，颁(换)发林权证工作，颁(换)发证率达85%以上，其它镇街完成全部准备阶段工作及实施阶段外业勘测界定50%的工作量。2007年，完成全区落实林权，颁(换)发林权证工作，颁(换)发证率达85%以上；设置“巴南区森林资源流转信息专栏”，将全区林地林木信息向社会公布，初步建立森林资源流转信息平台。
六、全面推进林权制度改革的工作要求
各镇街要认真学习、深刻领会中共中央、国务院《关于加快林业发展的决定》(中发(2003)9号)以及区委、区政府《关于贯彻〈中共中央 国务院关于加快林业发展的决定〉的实施意见》(巴南委发(2004)31号)中有关林权制度改革的内容，认真做好各项工作，提供强有力的组织保障、制度保障和资金保障，统筹兼顾，协调动作，并切实抓好以下工作：
(一)加强组织领导
林权制度改革作为农村工作和林业工作的一项重要任务，政策性、技术性、社会性强，涉及面广。各镇街和区级有关部门要高度重视，按照“区直接领导，镇街组织实施，村社具体操作，部门搞好服务”的工作机制，切实加强领导，认真组织实施。各镇街要成立以党政主要领导负责的林权制度改革工作领导小组，实行林权制度改革工作行政首长责任制，党政主要领导为第一责任人亲自抓，负总责，分管领导为主要责任人具体抓，负主责。要建立专门的工作机构，并抽调2-3名政治素质好、政策水平高、业务技术精、工作能力强的专职人员组建强有力的工作班子，同时要督促村两委会选拔1-2名能吃苦、文化较高、政治过硬、业务能力和责任心强的林改登记员，确保林权制度改革所需的人力、物力和财力，全力搞好林权制度改革工作。区林业部门要当好参谋和助手，搞好各镇街林权制度改革业务技术指导工作。
(二)强化舆论宣传
林权制度改革涉及千家万户，牵动社会的方方面面，区有线电视台、巴南信息港、《新巴南》、《今日巴南》、区广播电台等新闻媒体要开设专栏宣传林改，区有线电视台每日还要播放1-2条宣传标语；区级有关部门要采取悬挂标语、刊发简报、印发宣传资料、设立宣传栏、组建宣讲团、出动宣传车等形式宣传林改；各镇街要采取设立街头宣传(咨询)站、书写黑板报、散发宣传资料、走村入户等形式，广泛宣传林改的目的、意义、法律法规、政策、操作程序、工作进展、先进典型等。村社也要广泛地宣传林权制度改革，消除群众顾虑，使广大人民群众了解林改，支持林改，并积极参与林改。
(三)密切部门协作
区目标办、法制办、人事、财政、农办、农业、国土、民政、监察、广播电视台、公安、法院等区林改领导小组成员单位要密切配合、通力合作，切实加强对林权制度改革的指导，在区政府的统一领导下共同搞好林权制度改革。
(四)落实工作经费
林权制度改革工作任务重、时间紧、涉及面广，需大量人力、物力和足够财力作保障。林改工作经费由区、镇两级财政共同承担，以镇街负责为主，必须落实到位，确保林权制度改革顺利开展。
(五)严格考核
区政府将林权制度改革作为一项基本任务纳入镇街综合目标考核，对未按照有关目标责任要求完成任务的镇街将给予通报批评。
(六)跟踪督查督办
林权制度改革是为广大人民群众办的一件大事、实事、好事，但情况错综复杂，难度很大，区政府督查室要进行定期和不定期严格督促、检查，并通报督查结果，确保林权制度改革顺利推进。
各镇街要把林权制度改革作为建设社会主义新农村的一项重要工作来抓，按照区委、区政府的相关精神和统一部署，结合本地区实际，制订切实可行的实施方案，明确工作计划和目标，严格林改程序，积极、主动地开展林权制度改革工作。同时要切实加强森林资源的管理，严防借林权制度改革之名，乱砍滥伐林木、乱占滥征林地，严厉打击各种破坏森林资源的违法犯罪行为，巩固林权制度改革成果，促进林业持续、快速、健康发展。
