发布文号: 黑政办发〔2005〕77
大兴安岭地区行政公署，各市、县人民政府，省政府各直属单位：
国务院颁发的《全面推进依法行政实施纲要》(以下简称《纲要》)是各级行政机关推进依法行政，建设法治政府的纲领性文件。它在总结近年来我国推进依法行政基本经验的基础上，明确规定了今后10年全面推进依法行政的指导思想和目标、基本原则和基本要求、主要任务和具体措施，对进一步加强我国社会主义政治文明建设将起到积极的促进作用。为全面贯彻落实《纲要》，按照《国务院关于印发全面推进依法行政实施纲要的通知》(国发(2004)10号)的有关要求，结合我省实际，特提出如下实施意见：
一、切实转变政府职能，深化行政管理体制改革
(一)依法界定、规范和完善政府的管理和服务职能。大力推进政企分开、政事分开。实行政府公共管理职能与政府履行出资人职能分开，充分发挥市场在资源配置中的基础性作用。凡是公民、法人和其他组织能够自主决定的，市场机制能够有效调节的，行业组织和中介机构能够自律管理的事项，除法律另有规定外，行政机关不得通过行政管理的方式解决。依法履行市场监管职能。加大对市场的监管力度，转变市场监管的方式，保证市场监管的公正性和有效性，努力建设统一、开放、竞争、有序的现代市场经济体系。进一步完善社会管理和公共服务职能。制定突发公共事件应急预案，建立健全各类突发公共事件应急指挥体系，提高政府应对各种突发事件的能力；继续深化劳动就业体制改革，健全政府促进就业的责任体系，落实就业和再就业政策，加强劳动保障监察；稳步构建和完善与全省经济发展水平相适应的社会保障体系，健全城镇职工基本养老保险、医疗保险、失业保险制度，全面推行职工工伤和生育保险；完善城市居民最低生活保障制度，健全最低生活保障动态管理机制、社会保险基金监管制度和有效的运行机制，积极探索建立城乡社会救助制度；全面贯彻落实《黑龙江省农民工工资保障规定》，切实保护农民工合法权益。提高公共服务意识和水平。简化公共服务程序，降低公共服务成本，逐步建立统一、公开、公平、公正的公共服务体制。
(二)合理划分并依法规范各级行政机关的职能和权限。坚持“精简、统一、效能”和决策、执行、监督相协调的原则，科学设置行政机构，严格控制人员编制，进一步完善行政机关的职责和权限，将不适应市场经济发展需要的职能逐步从现行行政职能当中分离出去，促进行政机构改革实现新的突破，实现政府职责、机构和编制的法定化。同时，建立政府部门职能争议的协调机制，及时消除政府部门之间在职能方面的争议。
(三)改革和完善依法行政的财政保障机制。建立健全集中统一的公共财政体制，逐步实现规范的部门预算，不断提高财政资金使用效益。按照《中华人民共和国公务员法》和其他有关法律的规定，进一步完善和规范行政机关工作人员工资和津贴、补贴制度，逐步解决同一地区不同行政机关相同职级工作人员收入差距较大的矛盾。清理和规范行政事业性收费等政府非税收入，坚决取消违法收费项目，行政机关不得设立任何形式的“小金库”。严格执行“罚缴分离”和“收缴分离”制度，非税收入必须全部上缴财政，实行收支两条线，收支不得以任何形式挂钩，严禁以各种形式返还。行政执法和执法监督的经费由财政纳入预算予以保障，并实行国库集中支付。
(四)改革行政管理方式，提高行政效率。认真贯彻实施行政许可法，减少行政许可项目，规范行政许可行为，充分运用间接管理、动态管理和事后监管等方式管理经济、社会事务。积极发挥行政规划、行政指导、行政合同、行政奖励、行政裁决等方式的作用，依法行使行政处罚、行政强制、行政许可职能，提高行政效率，提升服务水平。加快电子政务建设，推进政府上网工程的建设和运用，扩大政府网上办公范围，尽快实现政府部门之间的信息互通和资源共享，提高办事效率，降低管理成本，方便人民群众。
(五)积极推进政府信息公开，努力构建“阳光政府”。政府信息以公开为原则、不公开为例外。除涉及国家秘密和依法受保护的商业秘密、个人隐私外，凡与经济、社会管理和公共服务相关的政府信息，各级行政机关要向社会公众公开。要创造有利条件，使公众能够方便、及时地查阅政府信息，切实保护公众的知情权。建立健全政府信息公开工作协调机制，将政府信息公开工作纳入法制化管理。
二、建立健全科学民主决策机制，提高制度建设质量
(一)健全决策机制，完善决策程序。进一步科学、合理界定各级政府、政府各部门的行政决策权，建立并完善公众参与、专家论证和政府决定相结合的行政决策机制，实现依法决策、科学决策、民主决策。要完善政府内部决策规则、决策程序，建立健全决策监督等制度。要充分发挥各类专家的作用，完善重大决策专家论证制度，建立涉及经济社会发展全局重大决策必要性、可行性、合法性论证制度。要通过座谈会、听证会等形式，广泛听取社会各界的意见和建议，建立涉及社会公众利益重大决策听证、公布制度。
(二)建立健全决策跟踪反馈和责任追究制度。各级政府和政府各部门要确定相关机构和专门人员负责本级政府和本部门的决策跟踪，并充分利用专业人员或社会专业机构，对行政决策执行情况进行跟踪调查。决策机关要针对实施过程中反映出来的问题，对决策事项适时进行调整和完善。建立行政决策监督机制和责任追究制度，按照“谁决策，谁负责”的原则，明确监督主体、内容、对象、程序和监督方式，加强对决策活动的监督，对因决策失误给国家利益、公共利益和公民、法人或其他组织的合法权益造成重大损失的，要依法追究相关人员的责任。
(三)按照突出重点、统筹兼顾的原则，科学合理地制定政府立法工作计划。制定立法计划要紧密围绕省委、省政府中心工作，统筹考虑城乡、区域、经济与社会、人与自然以及国内和对外开放等各项事业的发展，把涉及改革、发展、稳定和人民群众切身利益的事项作为立法重点，在继续加强有关经济调节、市场监管方面立法的同时，更加重视有关社会管理和公共服务方面的立法。在确定立法计划时，不能单纯追求数量，要重质量、重效益，突出地域特色，富有针对性。要努力保证立法决策与改革决策相统一，立法进程与我省改革进程相适应。
(四)改进政府立法工作方法，不断提高政府立法的透明度和公众参与程度。政府立法工作要实行立法工作者、实际工作者和专家学者三结合，建立和完善调查研究制度、公开征求意见制度和专家咨询、论证制度。对一些重大或与群众切身利益密切相关以及为群众设定有关义务的立法项目，要深入调查研究，全面总结经验，广泛听取有关机关、组织和专家的意见，并通过举行听证会、论证会、座谈会或向社会公布草案等方式充分听取管理相对人的意见。
(五)探索建立有关政府立法项目尤其是经济立法项目的成本效益分析制度。在政府立法过程中，要尝试立法成本效益分析，不仅要考虑立法过程成本，还要重点研究立法所设立的相关制度、措施实施后的执法成本和社会成本。
(六)做好规章和规范性文件的清理工作。各级政府要在重视规章和规范性文件制定的同时，做好现有规章和规范性文件的清理工作。要建立立法效果的定期评估制度，适时评估已出台的规章和规范性文件的社会效益和合法性，及时清理过时的、不合法的或不适用的规章和规范性文件，对现行规章和规范性文件保持有效的动态管理。
三、理顺行政执法体制，规范行政执法行为
(一)按照权责明确、行为规范、监督有效、保障有力的原则，继续改革行政执法体制。积极探索同一系统上下级部门之间的合理分工、协调运作的执法新机制，适当下移行政执法重心，对与人民群众日常生活、生产直接相关的行政执法活动，主要由市、县两级行政执法机关实施，合并或撤销省直部门设立的非财政保障的事业性质执法队伍，解决多层执法、重复执法等问题。理顺行政机关与专业服务组织之间的关系，对行政机关下设的各类技术检测、检验、检疫机构，在实施监管处罚与技术服务相对分开的基础上，按性质相近和有利于竞争的原则进行调整归并，使之成为依法独立从事有关技术服务活动，并对其技术结论独立承担法律责任的专业服务组织。进一步推进相对集中行政处罚权工作，认真贯彻《黑龙江省人民政府推进相对集中行政处罚权工作的决定》(黑政发(2003)22号)，在巩固现有城市开展相对集中行政处罚权工作成果的基础上，积极稳妥地扩展开展此项工作的城市和领域，推进综合执法试点改革。认真研究相对集中行政许可权的领域、事项、操作程序、监督检查等制度，并通过试点逐步推行。
(二)在保障管理相对人合法权益的基础上，认真遵守行政机关的程序性义务，全面履行行政管理职责。行政机关履行职责要符合法定程序和要求，把保护公民、法人和其他组织的合法权益放在第一位，不得以执法为借口，侵犯公民、法人或其他组织的合法权益。做出对管理相对人、利害关系人不利的行政决定之前，要履行告知义务，并给予陈述、申辩的机会。做出行政决定后，应当告知行政管理相对人依法享有申请行政复议或提起行政诉讼的权利。对重大事项，行政管理相对人、利害关系人依法要求听证的，行政机关应当组织听证。行政机关行使自由裁量权的，应当在行政决定中说明理由。
(三)建立行政执法案卷评查制度。行政机关实施行政处罚、行政许可、行政强制等行政执法行为，必须建立完整、规范的案卷，客观全面地记录行政执法的事实、理由、依据和行政决定，并将有关监督检查记录、证据材料、执法文书立卷归档。县级以上政府和省直各部门的法制机构应当定期对行政执法机关的执法案卷进行检查，发现问题及时处理、纠正。实行重大案件一案一评，将评查结果纳入行政执法责任制考核评议中。
(四)全面实施行政执法主体资格制度。各级政府要严格执行《黑龙江省规范行政执法条例》规定，对行政执法主体进行清理、确认和公告，严格实行行政执法人员资格制度，禁止临时工、合同工从事执法活动。行政执法人员必须按照《黑龙江省持证执法和监督规定》的要求，参加行政执法资格培训，考试合格后方可颁发由省政府统一印制的行政执法证件。没有取得行政执法证件的，不得从事行政执法工作。依法加强行政执法证件及证件档案管理，并结合公务员管理和行政执法责任制考核，建立行政执法人员档案。
(五)进一步推行行政执法责任制。按照《国务院办公厅关于推行行政执法责任制的若干意见》(国办发(2005)37号)和《黑龙江省行政执法责任制试行办法》(2001年省政府第10号令)的规定，进一步健全行政执法责任制、评议考核制、过错责任追究制的相关办法，明确执法责任范围、对象、考核目标、考核办法和基本要求，并建立科学合理、公平公正的激励和约束机制。对行政机关及其工作人员的违法行政行为，应当追究直接负责的主管人员及其他直接责任人员的相应责任，并规范过错责任追究程序。重视发挥行政执法正面典型的激励功能和反面典型的警示作用。
四、进一步完善行政执法监督、救济和防范、化解社会矛盾的机制
(一)自觉接受权力机关监督、民主监督和司法监督以及社会监督。各级政府要自觉接受同级人大及其常委会的监督，主动向其报告工作，积极接受质询。自觉接受政协的民主监督，虚心听取其对政府工作的意见和建议。认真及时办理人大代表建议和政协委员提案。政府规章要依法报送同级人大常委会备案。对人民法院受理的行政诉讼案件，行政机关要积极应诉、答辩；对人民法院依法作出的生效判决和裁定，要自觉履行。要积极创造条件，保证人民群众实施社会监督，对人民群众、新闻媒体发现、反映、举报的行政违法行为要认真调查、核实，并依法作出处理。
(二)加强对规范性文件发布前的依法审核和发布后的备案审查工作。各级行政机关制定的规范性文件发布前应经本机关的法制机构进行合法性审查，颁布后应依法报送备案。制定发布的规范性文件目录，应在网络、报刊等媒体上公布。各级政府法制机构应配备规范性文件备案审查专职人员，做到有件必备、有备必审、有错必纠，切实保证备案审查工作的质量。建立公民、法人和其他组织对规章和规范性文件违法的举报制度，积极受理并依法处理其对违法规范性文件的举报，并将处理结果告知当事人。
(三)加强行政复议工作，提高行政复议质量。进一步贯彻《中华人民共和国行政复议法》，规范行政复议程序，完善行政复议工作制度。对符合规定的行政复议申请，必须依法受理。严格依照法定程序审理行政复议案件，结合贯彻落实《黑龙江省实施〈中华人民共和国行政复议法〉的若干意见》，进一步完善行政复议调查取证制度、证据适用规则，真正做到重依据、重证据、重程序，切实保护当事人合法权益。加强行政复议机构建设。各级行政复议机关至少应配备2名以上专职行政复议工作人员，并提供必要的工作经费和办案条件。建立健全行政复议工作人员资格制度，促进行政复议工作人员专业化。
(四)强化行政机关内部的层级监督与专门监督。行政机关应当健全和完善重大行政处罚备案、重大行政许可备案、行政执法违法行为的举报受理和转办督查、行政执法统计等制度，不断探索和创新层级监督的方式，强化对下级行政机关具体行政行为的监督，及时发现并纠正行政执法中的违法行为。同时，要加强行政机关内部的层级监督与监察、审计等部门的专门监督的联系，形成监督合力，将行政机关的行政行为置于政府的全方位监督之下，加大监督力度，增强监督效果。
(五)严格执行行政赔偿、追偿和补偿制度。行政机关因违法行为给行政管理相对人造成损害的，要严格依照《中华人民共和国国家赔偿法》的规定，给予当事人适当的赔偿。行政赔偿费用按《国家赔偿费用管理办法》的规定，依法从财政支取。赔偿义务机关赔偿后，应对有故意或重大过失的工作人员依法追偿。行政机关在履行职务过程中，为了国家利益、公共利益造成公民、法人或其他组织合法权益受到损害的，应依法给予补偿。
(六)探索高效、便捷、成本低廉的社会矛盾防范、化解机制，积极防范和化解社会矛盾。建立社会矛盾纠纷排查调处工作机制，依法解决各类矛盾纠纷。要发挥行政机关、基层自治组织在纠纷预防和解决中的作用，形成党委、政府统一领导、综合治理部门组织协调、专门机构具体负责、相关部门相互配合的社会矛盾纠纷排查调处的工作格局。认真执行《信访条例》，完善信访机构与查处机构联合调查等信访制度，及时办理信访事项，并切实保障信访人、举报人的权利和人身安全；对可以通过行政复议、行政诉讼等法律程序解决的信访事项，行政机关应当告知信访人申请行政复议、提起行政诉讼的权利，引导其通过法律途径解决信访事项。建立健全人民调解组织，充分发挥人民调解和行政调解在解决社会矛盾中的作用；对依法应当由行政机关调解的民事纠纷，行政机关应当按照法定权限和程序，遵循自愿、合法的原则及时予以调处。
五、不断提高行政机关工作人员的法律素质和依法行政的水平
(一)实行政府领导干部和行政机关工作人员学法制度。各级政府每年要组织不少于4次由政府组成人员及政府各部门负责人参加的法律知识培训或讲座。定期或不定期对行政机关工作人员进行依法行政知识培训，每个行政机关工作人员每年参加法制培训的时间不得少于1周。要进一步加强行政执法人员的综合法律知识和专业法律知识培训工作，根据行政执法工作的需要，科学设置培训内容，合理安排培训时间，配齐配强培训师资，确保培训工作取得实效。
(二)建立健全各级行政机关及其领导干部依法行政的激励约束机制。结合行政执法责任制检查考核工作对各级政府和各行政执法部门的依法行政状况进行考核，将各级政府的依法行政状况纳入上级党委、政府对该地方经济和社会发展的考核目标，将各行政执法部门的依法行政状况纳入本级党委、政府对该部门全面工作的考核目标，定期予以考核，并兑现奖惩。同时，建立各级领导干部任前考法制度，将各级领导干部的学法用法情况和依法行政水平作为干部考核任用的一项重要标准。
(三)积极营造全社会遵法守法、依法维权的良好环境。各级行政机关要加大工作力度，采取各种形式，宣传法律制度，普及法律知识，增强全社会崇尚法律、尊重法律、遵守法律的观念和意识，积极引导公民、法人和其他组织运用法律武器，维护自身合法权益，逐步形成与建设法治政府相适应的良好社会氛围。
六、加强领导，精心组织，高质量地完成《纲要》提出的各项任务
(一)加强领导，精心规划。各级政府和政府各部门要从推进依法行政，建设法治政府的高度出发，抓好《纲要》的贯彻落实，将其摆上重要日程，主要负责同志要切实担负起贯彻执行《纲要》、全面推进依法行政第一责任人的责任。政府各部门要密切配合，认真实施工作方案，全力组织推进，全面完成本意见规定的各项工作任务。
(二)抓好《纲要》的学习、培训和宣传工作。要把学习《纲要》作为近期及今后一个时期的一项重要工作抓紧抓实抓好。要结合工作实际，加强《纲要》的培训工作，原则上所有的行政机关工作人员都要参加一次《纲要》的培训，力争使广大工作人员都能掌握《纲要》的精神实质和具体内容。要加大对《纲要》的宣传力度，营造有利于贯彻落实《纲要》，全面推进依法行政，建设法治政府的舆论环境，为《纲要》的全面实施奠定基础。
(三)加大制度建设的力度，以创新的精神推进各项工作的开展。要抓紧制定和完善落实《纲要》的配套政策和具体措施，为全面推进依法行政、建设法治政府提供制度保障。对依法行政面临的新情况、新问题要及时进行调查研究，提出切实可行的应对措施。对工作中创造并形成的经验要及时总结，不断推进依法行政的理论创新、制度创新、机制创新和方法创新。
(四)加强督促检查，狠抓工作落实。各级政府和政府各部门要对照工作规划、目标和工作进度，抓好督促检查，搞好工作推进。各级政府要定期向本级人大及其常务委员会和上一级政府报告推进依法行政工作情况；政府各部门要定期向本级政府报告本部门推进依法行政工作情况；各级政府法制机构要充分发挥参谋、助手和法律顾问的作用，以高度的责任感和使命感，担负起综合协调、督促指导、政策研究和情况交流的工作任务，为《纲要》的全面实施发挥突出的作用。
2005年11月3日
