发布文号: 银发［1991］219号
人民银行各省、自治区、直辖市、计划单列城市分行，常州、丹东、苏州、无锡、温州、宝鸡、石家庄、兰州、杭州、福州、潍坊、沙市市分行，各行属院校，各专业银行总行，交通银行总管理处，保险总公司：
今年七月十六日至二十二日，总行在京召开了人民银行全国分行行长会议，会上讨论了“八五”及十年金融体制改革问题。现将《金融体制改革“八五”及十年设想》(以下简称《设想》发给你们，并将有关问题通知如下：
一、各地人民银行要切实加强对本地区金融体制改革工作的领导，结合当地实际情况，制定具体贯彻落实的措施和实施步骤。
二、人民银行各金融体制改革试点城市分行要根据《设想》的要求，确定各自近期进行试点的项目，并上报总行。
三、各专业银行、交通银行、保险公司要结合本系统的实际情况，参照《设想》，提出本系统金融体制改革的意见，积极推动全系统改革进程。
人民银行各省、自治区、直辖市、计划单列市分行，各专业银行总行、交通银行总管理处，保险总公司要认真总结本地区、本系统改革经验，将改革中出现的情况和问题及时报送人民银行总行。
附件：金融体制改革“八五”及十年设想
一、前十二年金融体制改革的主要情况
党的十一届三中全会以来，根据发展有计划商品经济的需要，按照邓小平同志关于要把银行办成真正的银行和把银行当作发展经济、革新技术的杠杆的指示，金融系统的广大干部职工在党中央和国务院的领导下，坚持不懈地进行了金融体制改革的探索，方向是正确的、成绩是显著的。
改革以来，初步建立了金融宏观调控体系，中央银行综合运用经济的、行政的和法律的手段进行调控，增强了执行货币政策的灵活性，初步适应了经济宏观调控的需要。基本形成了一个以中央银行为领导、国家银行为主体、多种金融机构并存和分工协作的社会主义金融体系，基本适应了以公有制经济为主体的、多种经济成分、多种经营形式并存的有计划商品经济的需要。积极开拓了金融市场，初步形成了以同业拆借市场和债券发行、转让市场为主体的金融市场，调剂了不同地区、不同行业和不同季节的资金余缺，提高了资金的利用率。探索了专业银行企业化管理的途径，调动了专业银行组织存款，管好贷款，加速结算的积极性，逐步转变着银行经营机制，提高了管理水平，扩大了银行信用范围，开始发放技术改造贷款、基本建设贷款、科技贷款、旅游服务贷款和外汇贷款，使银行信贷逐渐成为筹集分配国民经济建设资金的一个重要渠道。发展了保险事业，恢复了国内保险业务，不断增加了保险业务的种类，初步建立了社会经济补偿制度。改革外汇管理制度，扩大了金融的对外开放。加快了金融管理现代化的步伐。改革了干部和劳动工资管理制度。
应该肯定前十二年金融体制改革取得的成绩是很大的。但是，由于包括金融体制改革在内的经济体制改革是一项十分复杂的系统工程，整个改革还处于探索阶段，因此目前金融体制改革还存在一些问题。主要是：
(一)经济、金融工作中的一些关系尚未理顺。银行与计委、财政的关系还不顺，中央银行的货币政策有时难以按计划实施，信贷资金财政化的倾向有扩大的趋势；银行与企业的关系还未理顺，价格机制和企业机制运行中存在的问题使信贷、利率、汇率等金融杠杆难以充分发挥应有的作用；中央银行与专业银行、各金融机构之间的关系，各银行之间、银行与非银行金融机构之间的关系，还有待于进一步理顺，以更好地完善中央银行调控和搞活金融机构的经营管理。
(二)信贷资金的调度、调控还不灵活。专业银行之间、地区之间的信贷资金难以适时调剂融通，在一些地方，银行之间结算资金运转不畅。
(三)专业银行自负盈亏、自担风险、自我约束的经营机制还不健全，经营管理比较薄弱，银行的经营自主权有待进一步落实。
(四)有些金融管理工作还跟不上改革的步伐。有些金融机构还存在盲目增设网点，违反规定搞不合理业务交叉，不计成本盲目竞争的现象；业务工作中还存在一些无章可循或有章不循的现象；有些业务的开展和管理不够规范等，影响了信贷资金的效益、安全和金融业的信誉。
(五)金融市场还需进一步开拓和发展。目前尚未形成全国性的资金拆借市场，存在资金划地为牢现象；没有形成全国统一的国债市场；对股市的管理、引导不够，需要配套、完善。
二、“八五”及十年金融体制改革目标和规划
九十年代是金融改革非常重要的时期。根据党的十三届七中全会和七届全国人大四次会议的要求，今后十年和“八五”计划期间，深化金融体制改革的主要内容是：进一步强化中央银行的宏观调控职能，严格控制货币发行和信贷总规模，按照国家的产业政策，合理确定信贷资金的投向，并有效地运用利率、准备金、再贷款、汇率等金融手段，促进国民经济的总量平衡和结构调整，防止通货膨胀。健全中央银行的垂直领导体制，加强中央银行对专业银行的领导与管理。专业银行主要是执行国家产业政策，承担经济调控职能，同时进行企业化管理，实行自担风险、自负盈亏。继续鼓励居民储蓄，有计划有步骤地扩大债券和股票的发行，并严格加强管理，逐步实行社会金融资产多元化。稳步发展金融市场。开拓融资渠道，健全流通市场。在有条件的大城市稳妥地进行证券交易所的试点，并逐步形成规范化的交易制度。
根据上述要求，“八五”期间金融体制改革的指导思想是：执行稳定货币、发展经济的方针，按照发展社会主义有计划商品经济的要求，充分发挥金融在计划经济与市场调节相结合的经济运行机制中的作用，完善和加强金融宏观调控体系，使金融成为国家宏观调控的有力工具，发展经济、革新技术的有力杠杆。
“八五”期间金融体制改革的基本目标是：?
(一)健全和完善中央银行宏观调控体系。要协调好贷币政策与计划、财政、企业、物价等政策的关系。加强对专业银行的领导与管理，基本理顺中央银行与专业银行、各金融机构之间的关系。金融宏观调控，实行间接手段与直接手段相结合，逐步增强间接调控手段，保持货币的基本稳定，促进社会资金的有效筹集和运用，推动经济协调发展，促进经济结构合理化。
(二)完善以中央银行为领导，国家银行为主体，多种金融机构并存、分工协作的金融组织体系。按照分业管理的原则，规范各金融机构的业务活动。专业银行要执行国家产业政策，承担经济调控职能。要在经济、金融法规的约束下，在金融机构自负盈亏、自我约束的基础上，充分发挥各金融机构自主经营的积极性，进一步搞活金融。
(三)建立全国统一、规则健全的社会主义金融市场体系。在间接信用为主的条件下，有计划地发展直接信用。要逐步建立全国性的同业拆借市场和统一的债券市场，充分调动各方面积累的积极性，促进资金的合理流动，提高资金使用效益。
(四)建立现代化的金融管理体系。要提高金融干部素质，加强干部在职教育和岗位培训，加强高级金融人材的培养；全面运用电子计算机、卫星通迅等现代化手段进行经营管理，进一步提高金融服务效率和质量。
实现“八五”金融改革目标，需要与其他经济改革配套进行，不断改善宏观经济环境。?
要搞好信贷、财政、外汇收支平衡以及资金与物资的平衡，坚持做到安排计划不留资金“缺口”。切实控制投资规模，保持经济适度增长，不可超越国力片面追求发展的速度。
要逐步理顺银行与财政的关系。财政收支要真正自求平衡，如有赤字，应通过发债解决，不能向人民银行透支。要坚持财政资金和信贷资金分口管理、分别使用的原则，防止信贷资金财政化。
物价改革要考虑社会承受能力。物价改革的步伐要与金融改革配套，与控制通货膨胀的目标一致。
企业要真正建立自主经营、自负盈亏、自我约束、自我发展的经营机制，要建立和完善自有资金的积累、补充制度。银行不能包企业的资金供应。
金融改革目标的实现，需要有计划、有步骤地积极稳妥地去完成。?
在今后的金融体制改革中，一是要强化管理，抓好基础建设。通过打基础、上水平、“炼内功”，提高信贷资金的使用效益，确保资金的安全性、流动性，不断提高金融信誉，为深化改革打下坚实的基础。二是要继续开拓，勇于探索，推动金融体制改革向纵深发展。对改革成功的经验要积极推广；对不完善的改革措施，要继续完善、配套；对尚未取得经验而又符合经济体制改革大方向的改革措施，要抓紧试点，积极探索；对不适当的和已不适合新情况的改革措施，要认真进行调整。
根据金融体制改革的目标和积极稳妥的实施步骤，今后我们要在以下几个方面逐步深化改革。
(一)进一步强化金融宏观调控体制。?
1.进一步完善社会信用规划。对整个社会的资金融通，包括国家银行、各种信托投资公司、城乡信用社的间接融资和通过金融市场发行各种证券的直接融资，都要制定统一的规划，实行总量监控，区分不同情况，分别进行管理。要建立货币供应量指标体系，逐步建立货币供应量的监测、分析和考核制度，并根据货币供应的必要量和经济发展的需要，制定和调整社会信用规划。
2.对不同层次的信用计划要实行不同的调控方法。目前对国家专业银行实行的是贷款限额管理办法，今后要逐步实行贷款限额和资产负债比例管理相结合的管理办法。对城乡信用社，要进一步完善资产负债比例管理与贷款限额管理相结合的方法，并探索特种存款和中央银行债券调控的方法。
3.对信贷资金的管理，要贯彻适当集中、条块结合、发挥两个积极性的原则。再贷款基本由人民银行总行分配给各省、自治区、直辖市及计划单列城市人民银行调剂使用，部分确需长期占用的资金，可以年度贷款的形式分配给专业银行总行；贷款限额以分配给各专业银行管理为主。为适应经济横向联系的需要，要适当增加核批给人民银行各省、自治区、直辖市及计划单列城市分行的信贷规模的比例，用以调剂辖内地区间、行际间贷款的临时需求和贷款限额分配中的不足。为在辖区内调剂金融机构头寸的余缺，人民银行各省、自治区、直辖市及计划单列城市分行可根据情况向金融机构举办特种存款，或出售人民银行短期融资债券。
4.人民银行要减少信用放款，积极推行票据贴现和再贴现业务。专业银行要进一步推行票据贴现业务和抵押贷款办法。人民银行对专业银行的贷款要扩大用于再贴现和债券抵押的比例。与人民银行调剂规模配套的再贷款，原则上要用于再贴现和债券抵押。
5.人民银行要加强对宏观经济运行情况的调查研究和预测分析，及时提出有关货币政策、信贷政策的调整意见，并做好货币政策与财政政策等经济政策的协调工作。
(二)健全和完善金融组织体系。?
1. 完善和健全长期信贷银行体制。要在国家改革计划体制和投资体制，逐步搞好国民经济综合平衡问题的前提下，逐步改善中国人民建设银行的资产负债结构，使其真正成为中国的长期信贷银行。今后人民币基本建设贷款集中由建设银行办理，其他专业银行原则不再办理。但中国银行可以办理与本行外汇固定资产贷款相配套的人民币基建贷款。建设银行要逐渐增加向社会单位、个人和金融机构发行国家重点建设债券吸收长期资金的比重，以增强资金来源的稳定性。在资金运用上，要增加建设银行对贷款项目的决策权，以保证贷款项目的效益和按期还款。
要积极配合住房改革。住房储蓄、信贷业务由当地政府根据需要指定专业银行办理。?
要修改储蓄章程，改变目前定期储蓄存款实质上定活两便的状况，促进债券市场的发展；理顺银行存贷款利率、国债利率和其他债券利率的关系。
2. 积极推进城乡信用社改革。农村信用社是农村的集体金融组织，在组织上要体现群众性，管理上要体现民主性，经营上要有灵活性，将其真正办成自主经营、独立核算、自负盈亏的经济实体。农业银行要采取措施，改变有些信用社实质上是农业银行基层机构的状况。
农业银行要进一步加强对农村信用社的领导和管理，并根据人民银行的体改规划，按照分类指导的原则，积极推进信用社的改革。要积极稳妥地探索通过县联社领导农村信用社的途径，要在解决信用社亏损、资金管理、结算、人事管理、经济核算等方面探索切实可行的管理办法。
对“脱钩”试点的信用社，要继续完善试点办法。?
加强对城市信用社的管理，继续扩大城市信用联社的试点。城市信用社是城市集体合作金融组织，要坚持为“两小”服务的方向。要加强对城市信用社资本金构成的管理和财务制度的管理。有条件的地方，要逐步建立信用联社，其职能是既办业务，又负责对城市信用社的管理。信用联社的主任要经人民银行审查批准。人民银行要帮助城市信用社解决结算问题，保证汇路畅通。
3. 积极发展保险事业。保险公司要加强经营目标责任制的探索，完善三级核算制度，强化企业管理。
在坚持以中国人民保险公司为主渠道的基础上，适当发展一些多样化的专业性和区域性的保险公司。成立统一的人寿保险公司，办理社会保险资金的收、付和运用。根据政企分开原则，国家机关一律不得经营保险业务和开办保险公司，企业、部门不得自行开办保险业务。
不断开拓保险业务的新领域；增加保险总准备的积累；加强保险资金运用、管理，提高保险资金运用效益。
4. 按照国务院、人民银行的规定，根据经济发展的需要，继续办好交通银行等新建银行。搞好企业集团财务公司、融资租赁公司的试点。实行信托和银行分业管理，完善信托投资公司的管理体制，引导信托投资公司按委托、租赁、咨询、代理的方向开展业务。
(三)完善国家专业银行的经营机制。?
1. 各家专业银行要积极推进内部经营管理机制的改革，逐步建立起自主经营、独立核算、自负盈亏、自我约束、自担风险的机制。
2. 健全和完善行长经营目标责任制，进一步提高银行管理水平。完善经营目标体系，建立科学指标体系和考核办法。改进利润留成办法，实行利润留成分配与经营情况挂钩，鼓励先进，鞭策后进。
3. 推广贷款审贷分离制度。对流动资金贷款要普遍建立贷前调查、贷时审查、贷后检查的“三查”岗位分离制度；对固定资产贷款，实行审贷分离，分级分段管理，集体决策；对贷款管理，实行职权分开，相互制约，各负其责，以提高贷款管理的质量。
4. 积极探索在贷款限额控制下的资产负债比例管理办法，增强专业银行经营自主权。合理制定信贷基金占贷款的比例、长短期贷款的比例、自有资金与资金运用的比例，逐步使银行资产负债的期限结构更加合理，增强基层银行的自我约束力，加速银行贷款的周转。
5.加强贷款风险管理。各专业银行和金融机构要加快清理资产，建立资产风险管理制度，对高风险资产进行重点管理和收回，并完善呆账准备金制度。严格成本管理，努力提高经营效益。
6. 改革完善银行干部管理体制，加强干部培训，提高工作人员素质，制定岗位规范，建立干部职工上岗考核制度。进行干部聘任制和优化劳动组合的试点。
(四)积极开拓金融市场。?
1. 建立人民银行领导下的全国金融市场报价、交易、信息系统，加强人民银行对金融市场的管理。报价系统分为同业拆借报价和证券交易报价两部分，其功能是利用覆盖全国的计算机网络。为跨地区的资金拆借和证券交易提供信息交流、交易和交割清算的技术手段和服务。
2. 在各地金融市场和现有的跨地区的资金网络的基础上，在全国建立几个跨地区、跨系统的资金市场，进而形成全国的资金拆借中心，促进资金横向流动，加强资金调度。
3. 进一步发展债券市场，加强管理，促进其规范化。根据经济发展和搞活资金的需要，逐步增加债券种类，扩大各种债券的发行量，搞活债券的流通转让；逐步建立统一的会计标准和信誉评级制度；改进国债的发售方式，逐步实行行政派售与银行和其他金融机构承购、代销和助销相结合；适当增加企业债券的发行量，减少企业对银行的依赖。
4. 认真搞好股票市场的试点工作。根据国家有关政策精神，配合有关方面有计划有步骤地搞好以公有制为主的股份制试点。目前，股票上市转让的试点，只限在上海、深圳进行，当地人民银行要按照中央有关政策，切实加强领导，搞好试点工作。
认真办好上海、深圳两地的证券交易所，经国家有关部门批准，适当扩大上海、深圳股票发行量和新上市公司数量，建立和健全证券交易所的交易机制和各项规章制度。上海、深圳两地应积极探索和研究利用证券市场吸引外资的办法。
5. 进一步发展和完善外汇调剂市场。要调节外汇供求，稳定调剂价格；按照国家产业政策引导调剂外汇的投向；继续在有条件的地方建立外汇调剂公开市场，打破外汇资金的地方封锁，促进横向融通；改进外汇交易方式，完善交易制度，逐步形成比较健全的市场运行机制和调控机制。
6. 探索开展公开市场业务途径。随着金融市场的发展，各种证券上市量的扩大和全国金融市场报价系统的建立与管理的规范化，人民银行要着手做一些公开市场业务，以探索在直接调控为主的前提下，适当运用一些间接手段进行金融宏观调控的途径。
(五)改革会计制度和联行清算制度。?
1. 改革银行会计制度。改收付实现制为权责发生制，以全面、真实地反映银行业务和财务活动情况；改革收付记账法为借贷记账法，以解决人民币与外汇记账不一致、与国际金融机构往来不统一的问题；修改会计科目，按照计划管理、资金性质和期限长短等因素重新确定会计科目，以利于宏观调控与经营管理相结合。
2. 进一步深化银行结算改革，积极推行支票、汇票、银行本票等结算方式，达到安全、方便、适用、高效。要加强对结算工作的统一领导和管理，确保汇路畅通，加快资金周转。
3. 逐步建立适合我国国情的新的现代化的支付体系，基本实现大中城市同城票据交换电子计算机化；人民银行集中办理清算，采用卫星通讯技术，在全国城市分期分批实现电子计算机联网，建立全国电子联行系统。为适应电子化的需要，要对会计结算凭证、账表格式、数据编码等实行标准化管理。
(六)加强外汇、外债管理，进一步扩大金融对外开放。?
1.人民银行要加强对外汇资金的管理。要编制外汇信贷计划并相应建立考核制度；加强各金融机构外汇业务的管理，协调好外汇资金划拨、清算、外钞调运工作；逐步建立外汇存款准备金制度。
2.研究制定国家外汇储备管理政策和经营制度，建立国家适度外汇储备制度。
3.加强出口收汇管理，完善出口收汇核销管理制度，跟踪结汇，提高出口收汇率。
4.改进外汇留成管理办法，试行现汇留成，完善对现汇的管理办法，待积累经验后逐步推广。
5.加强外债管理。运用多种筹资方式，积极利用外资，努力降低筹资成本。切实加强外债的总量控制，根据承受能力，对中长期外债逐步实行比例和余额管理。抓好外债借、用、还三个环节的管理，健全外债统计监测制度。建立外债使用效益的考核指标体系。建立偿债基金，保证外债偿还。
6.建立人民币汇率有管理的期限目标浮动制，根据一套比较科学的指标体系调整汇率，以达到比较灵活地调整国际收支和抑制通货膨胀的目标。
7.加强对经营外汇业务的金融机构的管理，严格对经办外汇业务机构的审批。外汇管理局要制定经办外汇业务机构的业务量标准，并限期达到，对限期内达不到规定标准的，要予以撤并。
8.稳妥地引进外资、侨资金融机构，原则上一家金融机构只能设一至二个分支机构。对外资金融机构的管理，要体现保护民族金融企业、维护国家外汇管制的政策。要根据国际金融业务发展的实际需要，有计划、有步骤地在境外增设或恢复金融机构。
(七)强化中央银行监督稽核职能。?
要加强人民银行对各金融机构的业务稽核。在继续开展合规性监督的同时，逐步开展风险性监督；加强对各金融机构经营外汇业务的监督检查；加强对境内“三资”银行和境外中资金融机构的常规性稽核监督；加强对人民银行内部的稽核；建立金融机构定期向中央银行报送有关报表的制度；健全我国的非现场稽核监督体系，扩大稽核监督的覆盖面。
要理顺人民银行金融监督机构与其他有关部门的关系，建立稽核与监察协调联系制度，完善金融监督体制，落实人民银行监督稽核的处置权。
(八)健全中央银行的垂直领导体制，加强对各金融机构的领导与管理。?
1. 人民银行各级分支机构是总行的派驻机构，要在货币发行、信贷计划、利率、结算、外汇政策和各项业务的基本规章制度的决策上维护中央银行的权威；要通过对本辖区内金融机构的领导和管理，通过协调同地方政府、同各有关部门的关系，贯彻实施全国统一的金融方针政策。各地人民银行要按照局部服从全局的原则处理好地方与全国的关系。
2. 抓紧制定《银行法》以及《票据法》、《证券法》、《交易法》、《保险法》等基本金融法律，为金融管理奠定法制基础。
3. 加强对专业银行和金融机构的业务领导。要严格依法审定各金融机构的业务范围，从制度上保证专业银行一业为主、适当交叉、合法经营、平等竞争。各专业银行和其他金融机构必须严格执行人民银行总行确定的货币发行计划，信贷计划和各项金融政策、规章制度。各地区专业银行，向上级报送业务工作报告时，要同时抄报同级人民银行。
4. 加强对金融教育的归口管理。人民银行要根据金融业务发展和金融体制改革的需要，对金融教育事业发展实行统一规划、统一政策、综合协调、分头实施的宏观管理，合理安排不同教学层次的比例和结构，调整院校布局和规模，在全行业大力推进以岗位培训为主要形式的干部教育。
5. 加强对金融电子化建设的领导，由人民银行统一政策，统一规划，统一标准，统一协调。异地结算、联行清算的电子化系统由人民银行建设；柜台业务电子化由各专业银行和金融机构实施，但要为进入人民银行的网络留好接口。
6. 加强对金融系统政治思想工作、新闻出版工作的领导，抓好金融系统的精神文明建设。
7. 要进一步贯彻国务院国发[1989]26号文件精神，加强干部管理工作。探索适合银行特点的工资制度，探索打破收入分配中“大锅饭”的途径。
8. 要清理整顿企业开户，实行一个企业开一个基本结算账户和辅助账户的制度。认真贯彻落实1990年人民银行银发97号文件。企业开户和贷款，要实行开户证和贷款证制度。
9. 要适当调整部分金融机构。根据经济效益和布局合理的原则，对银行的分支机构和储蓄网点进行调整。对同一城市地、市、县三级金融机构设置重叠问题、边远和经济不发达地区的县金融机构过多的问题，要通过调查研究提出设置原则和撤并办法。各专业银行应根据情况先自我调整，人民银行选一、两个省、区进行试点，总结经验，然后再逐步推广。
三、切实加强领导，推动金融体制改革稳步健康发展
“八五”期间，以至于整个九十年代，我国的经济体制改革要在更广泛的领域和更深的层次上展开，金融体制改革也将进入一个比过去更为艰巨、更为复杂的阶段。我们要树立辩证唯物主义观点，坚定信心，勇于克服困难，以开拓进取的精神继续投身于改革，加强领导，精心组织，积极稳妥地推进改革健康发展，取得更大的成绩。
(一)要进一步加强对体改工作的领导。改革是复杂的系统工程，牵动面广，影响面也大，积极稳妥地推进改革，关键是加强领导。各级行的主要领导同志要亲自抓体改，做好各方面的协调工作，要增强广大金融干部的改革意识和探索精神，团结、带领大家不断开拓前进。
(二)要加强体改工作的组织建设。人民银行总行负责金融体制改革的总体规则，统一领导，部署体改工作。人民银行各省分行、各专业银行总行、省级分行要设置主管体改工作的专门机构，或明确一个机构来承担体改工作，并配备一定数量的、条件适合的专业干部。要进一步加强体改部门自身的思想建设和作风建设，加强马列主义理论学习，树立实事求是的作风，培养和造就一支政治思想好、业务能力强、作风扎实、立志改革的体改队伍。
(三)要改进工作方法，加强体改的理论探讨。金融体改，要从方案设计转入典型推动，用典型经验补充和丰富改革方案。全国27个金融体改试点城市，要根据人民银行总行改革方案，结合自己的条件，选择一两个项目进行试点。凡是要出台的重大改革措施，都要先行试点，在实践中取得经验之后再加以推广，并且管理制度要跟上，切忌一哄而起。要及时总结经验，对实践证明收效良好的改革措施，应及时以制度或法规形式确定下来。改革要从实际情况出发，因地制宜、分类指导。中国地域广大，情况复杂，不能“一刀切”。金融体制改革要以马克思主义、毛泽东思想为指导，从我国国情和金融工作的实际出发，对我国的金融体制改革的理论进行深入的探讨和研究，并借鉴国际金融界的有益经验，使各项改革措施建立在更加坚实的理论基础和更广泛的群众基础上，以便把改革工作更健康地推向前进。
