发布文号: 财办监[2003]4号
财政部驻各省、自治区、直辖市、计划单列市财政监察专员办事处，各省、自治区、直辖市、计划单列市财政厅(局)：
为贯彻落实财政部党组关于加强注册会计师行业行政监管的决定，切实履行注册会计师行业行政监督检查与处罚的职能，我部监督检查局拟定了《财政部监督检查局2003年注册会计师行业行政监督检查与处罚工作计划要点》，现印发给你们，供工作中参考。
财政部监察检查局2003年注册会计师行业行政监督检查与处罚工作计划要点
2003年是财政部监督检查局贯彻落实部党组的决定、履行注册会计师行业行政监督与处罚职能的开局年。为切实做好注册会计师行业行政监管工作，监督检查局将本着“加强监控、重点查处、健全制度、规范行为、扎实推进、扩大宣传”的指导思想，紧紧围绕强化注册会计师行业行政监管这一中心任务，以抓办重大行政处罚案件为重点，以制度建设为依托，以专家论证会和专员办专业力量为支撑，加强内外部协作，提高素质，依法行政，塑造政府监管形象，树立政府监管权威，力争在较短时间内打开工作局面，初步构建注册会计师行业政府监管的框架体系。
一、协调内外关系，努力构造畅通有效的协作机制
强化注册会计师行业政府监管，建立顺畅高效的政府监管体制，要求相关监管部门通力合作，形成监管合力，提高监管效率，避免多头监管和重复检查，降低对会计师事务所的监管成本。为此，要重点协调好以下几个方面的关系，努力构造畅通的部内外协作机制：
(一)加强与审计署、证监会的协作关系
至积极与审计署、证监会加强工作联系，建立顺畅有效的部、司、处三级沟通机制。对于需要部级领导出面协商解决的重大问题，以定期或不定期召开部际联席会议方式解决，会议讨论内容及结果形成会议纪要；对于日常工作中需要协商解决的问题，则通过司局、处室间的经常性沟通机制协商解决，并可根据需要形成会议纪要。
至通过建立部、司、处三级沟通机制，落实好以下几方面的问题：
一是明确界定各部门监管和检查的权限，确定各部门监管和检查重点；
二是沟通协调检查计划和检查名单，通报检查情况和检查结果；
三是研究落实部门间的案件移送问题；
四是对有关案件进行联手调查和处理；
五是吸收审计署、证监会的人员参加监督检查局组织的专家论证会。
至继续加强与审计署的工作协商。2002年底以来，经过会商审计署，双方已达成了一定共识，协作机制初见成效。通过进一步协商材料移送与处理方式，妥善解决审计署移送我部处理的涉及多家会计师事务所及其注册会计师的问题。
至加强与证监会的监管配合。
(1)对于日常案件，财政部和证监会在互通检查名单、检查结果等情况的基础上，按照“谁检查，谁处理”的原则办理。
(2)对于审计署采取“一案二移”方式移送的案件，为了确保对涉案各方(如上市公司、券商、会计师、律师等)的问题认定和处罚标准等协调一致，争取做到两家协商办理。
(3)对于国务院批办的重大案件，可根据国务院领导的批示精神，以一方为主进行调查处理，另一方予以配合。
(二)建立部内相关司局的协作机制
至与会计司合作，结合会计师事务所和注册会计师报备制度，在现有信息采集系统的基础上探索建立注册会计师行业诚信档案库，跟踪全国会计师事务所和注册会计师的诚信记录，重点掌握其历年接受检查和被处罚的情况。结合实施会计师事务所业务报备制度，建立执业质量分析检索计算机网络系统，实现对会计师事务所的实时监控和分析评价，并据此确定检查的重点对象。
至与条法司合作，配合条法司修改行政处罚的有关法律法规。通过调查研究，并在总结相关案件处理经验的基础上，向条法司提供修改有关法律法规的需求及具体建议。
至与中注协合作，充分发挥注册会计师行业行政监管与行业自律监管的各自优势，研究划分行业自律和行政处罚的具体界限，加强信息共享和工作协调，共同加强注册会计师执业监管。
至与其他业务司局合作，充分利用相关司局业已掌握的企业会计信息，分析会计师事务所和注册会计师可能存在的审计责任，对涉嫌提供虚假审计报告的事务所，列入当年检查名单。将检查和处罚的事务所名单及时抄送有关业务司局，以便跟踪监控。
(三)明确财政部与地方财政部门的监督检查和处罚权限，加强对地方财政部门和各地专员办的业务指导
至财政部在履行注册会计师行业的监督检查和行政处罚职责方面，要重点抓好全国性、重大性和引导性工作，负责组织和协调全国注册会计师行业的行政监督检查和行政处罚，制定全国性行政监督检查和行政处罚的规章、制度和政策，指导地方财政部门和各地财政监察专员办事处的工作，重点做好对具有证券业许可证等特殊资格的会计师事务所和注册会计师的监督检查和行政处罚工作。
至地方财政部门应该根据工作需要配备相应的监督检查力量，根据当地的实际情况或按照全国统一部署，开展对所辖会计师事务所及注册会计师的行政监督检查和行政处罚工作。
至各地财政监察专员办事处在其职责范围内，根据财政部的工作安排，履行对会计师事务所和注册会计师的监督检查，并提出相应的处理建议。
二、重点抓好大案要案，树立政府监管的权威
政府监管，应该做到有所为、有所不为，合理利用监管资源，以查促管，以点带面，充分发挥优势，强化监管效力，在全社会形成影响，树立政府监管的权威性和威慑力。财政部将把具有证券业许可证等特殊资格的会计师事务所作为监督检查的重点对象，集中力量处理好情节严重、社会影响大的重大案件，非重大及非重点会计师事务所案件由地方财政厅(局)办理。
目前，监督检查局拟处理案件主要有以下三方面来源：一是中国注册会计师协会移交的案件；二是审计署移送案件；三是专员办上报的2002年度会计信息质量检查发现的案件。
以上三方面案件，部监督检查局将采取以下处理方案：(1)对中注协移送的重点案件，成立专门审理组，集中精力，严格按照法律规定和法定程序，认真做好下一步复核、审理、收集证据、涉诉问题分析、行政处罚等一系列工作。(2)对于专员办上报的会计信息质量检查案件，尽快组织相关专员办成立专案组，由专员办牵头进行调查、核实、补证，提出处理建议后再报财政部统一处理。(3)将审计署移送案件列入2003年工作重点，根据审计署材料移送情况以及与证监会协商结果，确定适当处理方式，重点抓好问题相对严重案件的处理和行政处罚。
在办理上述案件过程中，将召开汇审会对相关案件进行集中审理和讨论，统一尺度和标准，研究确定处理决定。并根据需要召开专家论证会，为行政处罚提供专家意见和技术支持。专家论证会由资深注册会计师、法律专家以及会计司、条法司、中注协等相关人员组成。
三、充分利用各种宣传渠道，加强政府监管的宣传力度
注册会计师行业行政监督检查与处罚工作，影响面大，社会关注度高。要大力加强注册会计师行业政府监管工作的宣传力度，丰富宣传内容，及时传递监管工作的声音，加大对违法违规行为的曝光力度，增强政府监管的影响力、威慑力和社会效果，达到严惩少数、教育多数、弘扬正气的监管目的。
(一)充分利用报纸、杂志、电视台、网络等新闻媒体，向社会及时传递监督检查局行政监管工作的动态和信息，大力进行正面宣传，接受新闻媒体监督。
(二)有选择地对重大违法违规案件进行披露。重大行政处罚案件向全国财政系统和专员办通报，并通过新闻媒体向社会公布，特别重大的案件向国务院报告。
(三)会同会计司、条法司设立《注册会计师行业行政监管动态》简报，及时向部领导、地方财政部门及专员办通报注册会计师行业行政监管工作情况。
(四)在全国财政监督检查队伍中加强依法行政的宣传和教育。
四、积极开展调查研究，构筑行政监管的制度基础
(一)积极开展调查研究
做好注册会计师行业行政监督检查与处罚工作，对于监督检查局来说是一项全新的课题。为此，需要广泛开展调查研究，听取各方意见，吸收合理建议，理清思路，有计划、有重点地推进各项工作。2003年，监督检查局除了依靠自身力量外，还将组织专门力量和充分利用社会资源开展以下重点课题的研究工作：
一是加强对注册会计师行业政府监管体系的研究。研究如何理顺相关政府监督主体的关系，减少对注册会计师行业的重复检查和多头处罚，建立运转高效、协调有序的政府监管体系。具体内容包括：
(1)各政府部门监管注册会计师行业的理论基础、法律及法理依据，以及如何构建和规范政府间协调合作机制。
(2)如何加强部内相关单位在注册会计师行业行政监管工作中的协作关系。
(3)财政部与各地财政监察专员办事处、地方财政部门对注册会计师行业行政监管权限的划分及工作配合等。
二是加强对注册会计师行业行政处罚依据的研究。为适应社会主义市场经济和注册会计师行业的发展需要，结合修订《中华人民共和国注册会计师法》，研究完善注册会计师行业行政处罚的法律依据，合理界定注册会计师审计责任，明确行政处罚标准和措施，解决目前存在的法律依据不够清晰、操作性不强等问题。
三是加强对理顺行政处罚工作程序的研究。研究如何规范检查主体的自身行为，建立高效的行政监督运作程序，包括会计师事务所检查规范和程序、行政处罚操作程序、案件移送制度、文件资料调阅与资源共享制度以及财政部对地方财政部门的案件督办制度等。
(二)研究出台相关制度
在全面系统开展调查研究的基础上，着力加强建章建制工作，重点制定目前实际工作中急需的制度和办法，广泛征求意见后，成熟一个，出台一个。
一是研究制定《财政部门对会计师事务所的检查规则》，规范财政部门对注册会计师行业进行监督检查的行为和程序。
二是清理现有涉及注册会计师行业行政监管方面的法规、制度，废止与目前体制不符的相关文件，重点配合条法司研究修订《违反注册会计师法处罚暂行办法》，完善行政处罚的法律依据。
三是研究制定《财政部门受理注册会计师行业行政处罚移送案件暂行办法》，规范财政部与审计署、证监会、地方财政部门在案件移送等方面的关系。
四是研究制定《财政监察专员办事处对注册会计师行业实施监督的行为规范》，规范财政部派出机构监督检查注册会计师行业的行为，做到依法行政。
五、搞好业务培训，全面提升监管队伍的专业素质
搞好注册会计师行业行政监管工作，关键要靠一支高素质的监管队伍，需要加强对各地专员办和地方财政监督机构的业务培训。根据财政部的培训计划，将于4月份在国家会计学院举办为期一个月的“注册会计师行政监管业务培训班”。通过密集课程的培训，要求学员系统学习会计准则和审计准则，了解注册会计师审计实务的最新发展，熟悉注册会计师行业政府监管的国际趋势，强化相关法律法规知识，掌握当前开展注册会计师行业行政监管的工作思路和工作重点，全面提升财政监督检查队伍的业务素质，进一步提高依法行政的水平。该培训班的具体内容主要包括：
(一)我国当前会计改革的方向与进程，并联系注册会计师行业行政监督检查与处罚工作实际，系统培训会计准则与会计制度。
(二)《中华人民共和国注册会计师法》的主要内容，注册会计师行业行政处罚涉诉案例分析，以及财政部门开展行政处罚工作需要关注的重点与难点。
(三)财政部开展注册会计师行业行政监督检查与处罚的工作要点与思路，并结合近期行政处罚实际工作探讨需要重点关注的问题。
(四)系统培训中国注册会计师独立审计准则，重点讲解审计准则中对注册会计师专业判断、证据收集、工作底稿、审计报告以及公司舞弊审计等方面的要求。
(五)结合分析国内外重大财务欺诈案例，就开展会计师事务所审计质量检查工作应重点关注的问题进行讲解与探讨。
(六)国际上注册会计师行业政府监管的最新动态，以及注册会计师审计实务的最新发展。
六、努力做好日常工作，保障各项监管任务的顺利完成
(一)建立健全专设机构的运转机制。包括拟定职责及内部分工，收集整理各项法规、制度并建档立卷等。
(二)收集整理注册会计师行业的基础资料和分类信息，并立案查阅。如：收集整理全国会计师事务所和注册会计师的基本情况和分类信息；开通内外网专线，实现与会计司和中注协联网，获取相关网络资料；下发《2000至2002年对注册会计师行业处罚情况调查表》，汇总掌握2000－2002年度全国注册会计师行业行政处罚情况。
(三)摸清专员办队伍的专业素质情况。将在调查和统计专员办系统经考试取得注册会计师资格人员情况的基础上，进一步全面摸清专员办队伍的专业素质状况，为开展注册会计师行业监督检查和行政处罚工作做好相应的人才准备。
(四)跟踪了解地方行政监管职能划转及工作开展情况。通过向地方财政厅(局)下发《注册会计师行业行政监管职能划转情况调查表》，跟踪了解和督促各地职能划转、工作交接情况。通过向部分会计师事务所下发《关于会计师事务所对财政部门开展注册会计师行业行政监督工作的意见调查表》，收集整理会计师事务所对行政监管的意见和建议等。
(五)汇编《注册会计师行业行政监管工作联系名册》。收集和整理有关单位和专家的通讯联络资料，建立部内外日常联络机制。
