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改革开放以来，我国的饮食服务业得到了很大的发展。到1989年底，全国饮食服务网点达到296．7万个，从业人员796．4万人，分别比1978年增长13．3倍和4倍。这对缓解市场供求矛盾，活跃城乡市场，方便人民生活，吸收社会劳动力，减轻国家就业压力，发挥了重要作用。但是，由于全行业的管理体制没有建立起来，国家对饮食服务业的发展缺乏宏观调控，全社会没有统一的行业管理、规划、协调和指导，也出现了一些问题。一是行业结构、网点布局不合理，经营档次不配套，有些行业供过于求，有些群众很需要的服务又无人去办，发展带有一定的盲目性。二是管理工作没有跟上，市场秩序有些乱。国家有关的政策规定，在全行业难以贯彻落实，违法经营和侵犯消费者利益的行为时有发生。三是市场信息和业务技术培训等为经营者服务的工作缺乏统一的组织和交流，对经营者在业务经营方面的一些实际问题，无人负责进行研究、协调和反映解决。饮食服务业在发展中出现的这些问题，是目前部门管理体制无法解决的，只有实行全社会的统一行业管理，加强宏观协调和指导，问题才能得到解决。
根据发展和管理的需要，北京市人民政府率先作出规定，对全市的饮食服务业实施行业管理。接着，黑龙江、吉林等九个省、市共七十多个市、县也先后对社会饮食服务业统一实行了行业管理。上述地区的实践证明，实行行业管理后，政府有关饮食服务业方面的方针政策得到了较好的宣传和贯彻，企业的经营结构和品种(项目)结构有了改善，行业管理部门和行业协会向各企业及时传递市场信息，提供技术咨询和培训服务，向政府反映经营者的问题和意见，帮助解决原材料和燃料供应等方面的困难，以及协同有关部门加强物价、卫生和治安管理，均收到良好效果，受到社会各界的欢迎。
1990年10月，经国务院领导同意，国务院办公厅在对中国民主建国会中央《关于当前商品流通中若干问题的建议的复函》中指出：“关于统管社会商业问题，1988年，国家机构编制委员会批准的商业部‘三定’方案中已明确，商业部应面向社会商业，由部门管理转向行业管理。各地商业部门在统管商业方面已作了一些试点，取得了一些成绩……商业部拟在全国饮食服务业进行试点，逐步探索统管社会的商业的经验”。1990年10月24日国务院领导同志又明确表示“商业部还是要管大商业”。为了使这项工作能顺利进行，现在提出以下意见：
(一)要明确行业管理的目的和指导思想。对饮食服务业实行行业管理，主要是运用经济手段、法律手段和行政手段，采取间接的、宏观的管理方法，规范企业的经营服务活动，维护经营者和消费者的合法权益，保护正当竞争，制止非法经营，为行业提供技术、信息、咨询服务，指导行业沿着有计划商品经济的轨道健康协调发展，满足社会经济发展和人民生活对饮食服务业不断增长的需要。各地在进行行业管理的时候，要根据这个要求开展工作。
(二)各级商业(服务)行政部门要积极承担起饮食服务业行业管理的任务。行业管理是一种政府行为，是在不改变企业隶属关系和所有制性质的情况下，由政府主管部门对全行业实行管理、规划、协调和指导。各地商业(服务)行政部门作为政府的一个职能部门，要主动向当地政府提出行业管理的建议和方案，经政府批准后积极组织实施。在整个工作过程中，要主动向各有关部门介绍情况，取得他们的支持和配合，共同把这项工作做好。
(三)要把管理和服务很好地结合起来。行业越发展，越需要加强管理，但管理是为了更协调地发展，而不是管死。各行业主管部门和单位，都要做好为行业和企业服务的工作，寓管理于服务之中，使经营者有问题有地方反映，有困难有人帮助解决，使他们感受到行业管理组织真正是为了他们办事的组织。只有这样，行业管理工作才能越做越好。
(四)要指导行业协会的工作。行业协会是一个民间组织，起着政府与经营者之间的桥梁作用。行业主管部门要帮助组建行业协会，首先是把市、区(县)的行业协会组织起来，然后再组建高层次的协会联合会。通过行业协会联系广大的经营者，及进反映经营者的意见和要求，使行业协会成为政府主管部门在行业方面的得力助手。
(五)总结经验，逐步完善。行业管理是事物发展到一定阶段提出的客观要求，也是政府机构转变职能提出的一项新任务，也是政府机构转变职能提出的一项新任务。已经实行行业管理或行业管理试点工作的地区，要随时总结经验，趋利去弊，逐步深化与完善。尚未实行行业管理的地区，在国家有关行业管理的立法出台之前，可借实行地区的经验，结合本地区的实际情况拟定办法，进行试点，取得经验。逐步推开。
