发布文号: 琼府办［2003］47号
各市、县、自治县人民政府，省政府直属有关单位：
省旅游局《关于整顿和规范海南旅游市场秩序的工作计划》已经省政府同意，现转发给你们，请认真组织实施。
二○○三年七月二十三日
关于整顿和规范海南旅游市场秩序的工作计划
近年来，我省旅游市场的整顿和规范工作取得了较大的成效，旅游市场秩序好转，旅游服务质量不断改善，旅游业的良好形象进一步提升。为继续深入开展旅游市场整顿工作，规范旅游市场秩序，促进我省旅游业快速健康发展，制定本工作计划。
一、指导思想和目标
以党的十六大精神为指导，按照“三个代表”重要思想的要求，根据省委、省政府关于我省旅游产业发展的战略部署，针对当前我省旅游市场存在低于成本价组团、接团的恶性竞争，旅行社挂靠承包、内外勾结“黑社”、“黑导”、“黑车”运作等问题，进一步采取强有力的措施进行全面治理整顿，争取用一年时间，形成规范的旅游市场秩序，为把我省建设成为旅游强省、建设成为亚洲一流和国际著名的热带海岛休闲度假旅游胜地奠定良好的基础。
二、工作重点和要来
(一)关于旅游价格管理。
1．加强旅游价格调控，遏制旅游行业不正当价格竞争行为。
依据《中华人民共和国价格法》、《中华人民共和国反不正当竞争法》和国家有关规定，制定《海南省旅游价格管理办法》，明确省、市、县旅游价格管理职责、权限和旅游价格管理形式，根据市场情况适时对价格进行调整，实行市场调节价、政府指导价、政府定价3种形式。
2．整顿旅游市场价格秩序，规范价格行为。
(1)重新核定全省旅游景区(点)门票价格和特种旅游项目价格。
(2)制定旅行社组团、接团政府指导价；制定不同档次的旅游团队餐饮接待指导价格。
(3)制定旅游车运价政府指导价标准。
(4)认定旅游星级饭店接待旅游团队客房经营个别成本和地区行业经营平均成本，实行行业价格指导。
(5)对旅游市场相关行政主管部门的收费进行清理整顿，规范其收费行为，减轻旅游经营者的负担。
(6)对旅游购物商店和景区(点)内的服务娱乐项目价格水平进行调控。
3．强化旅游市场价格执法力度，依法查处旅游价格违法行为。
严格按照《中华人民共和国价格法》和《海南省旅游条例》规定，查处旅游价格违法行为，特别是对低于成本进行不正当价格竞争，扰乱旅游市场价格秩序的行为进行严厉打击。
建立海南省价格协会旅游分会，强化旅游价格行业协会的自律和监督作用。
4．组织实施。
(1)负责单位：由省物价局牵头，省旅游局、省工商行政管理局、省交通厅、省质量技术监督局和相关旅游行业协会参加。
(2)实施时间：2003年8月31日前出台相应价格管理措施，指导市、县旅游价格管理；2003年12月对日前旅游价格整顿工作初见成效；2004年春节前基本达到价格管理要求。
(二)关于旅行社管理。
1．严格审查旅行社资质。
(1)审查内容。
审查旅行社的分支机构是否依法设立，是否实行人事、财务、组团接团和旅游服务、旅游线路和产品统一管理，是否存在承包挂靠；审查旅行社经理、部门经理资格证；审查旅行社内部制度；审查旅行社从业人员包括导游人员的劳动合同、工资报酬、社会保险等履行情况；审查旅行社依法经营情况。
(2)组织实施。
负责单位：省旅游局牵头，省工商行政管理局、省人事劳动保障厅和旅行社属地管理市、县的旅游、工商、劳动管理部门参加。省企业工委参加国有旅行社的审查。
组织形式：组成工作小组，由省旅游局牵头，对存在问题严重的旅行社(包括旅行社、旅行社有限公司、旅游公司)的审查实行分组承包责任制。
对于依法经营的旅行社予以表彰鼓励，对于违法经营的旅行社及负责人提出处理意见，上报省政府审定。
实施时间：2003年8月1日起。
2．建立健全旅行社市场准入和退出机制。
(1)市场准入。
严把市场主体准入关。设立旅行社严格按照《旅行社管理条例》和《海南省旅游条例》等法律法规规定的条件和程序办理。鼓励有实力的投资者(包括外资、合资企业)来海南依法申请设立旅行社。
(2)市场退出。
第一，建立旅行社信誉评价、监督体系。推行旅行社百分制管理办法；建立旅行社和旅行社经理信誉档案制度；开展旅行社资质等级评定；建立健全旅行社违规违纪通报制度。
第二，加强日常行政执法。依法对违法违规旅行社进行处理，使一批低质旅行社退出市场。
第三，建立健全旅行社协会，强化行业自律机制。
第四，严格做好年检登记工作。对旅行社进行年检登记。运用综合措施，依法惩处违法经营的旅行社。
(3)组织实施。
负责单位：省旅游局牵头，省工商行政管理局和旅行社属地管理市、县的旅游、工商管理部门，省、市、县旅行社协会参加。
实施时间：2003年8月1日起。
3．强化旅行社经营质量标准化管理。
(1)合同管理。
第一，依据有关法律法规制定相关的合同范本，颁发给旅行社依照执行。主要制定地接社与组团社的合同，出境组团社与境外地接社的合同，组团旅行社与游客的合同，旅行社与内部导游的合同，旅行社与导游服务公司的合同，导游服务公司与导游的合同，旅行社与购物点、消费场所的合同，旅行社与景区(点)的合同，旅行社与航空、旅游车船公司的合同等。
第二，规范旅行社内部合同管理机制，加强合同检查，严厉查处违法违规合同，打击合同欺诈。
第三，提高旅行社诚实守信的经营理念，积极培育“守合同重信用”企业，对“守合同重信用企业”予以加分奖励、向社会公示等优惠政策，完善激励机制。
(2)旅行社IC卡身份标识管理。
参照导游IC卡管理办法，建立旅行社IC卡身份标识管理制度，对旅行社经营活动进行IC卡管理。
(3)行程管理。
第一，对旅行社组团、接团实行计算机网络化管理。旅行社发团前必须在省旅游局旅游行程管理网站上按规范要求填报行程安排和有关团队信息，打印统一标准格式的行程单，并将该行程单网上报送省旅游局。在组团社和地接社合同约定外，行程表单不得随意填写自费项目。该行程单一份交游客监督员，一份交导游随身携带以备检查。外省旅行社直接组团来我省照此办理。旅行社未按上述要求填报并制作标准行程单的视作无行程单派团；导游未按上述要求携带标准行程单带团的视作擅自带团。
第二，实行导游IC卡行程签到管理。导游在旅游标准行程单规定到达的景区(点)、饭店、旅游购物及其他旅游场所使用导游IC卡进行签到，按行程单规定内容完成导游任务。
第三，加强旅游行程加点管理。对旅游行程加点服务实行严格控制，制订管理办法进行约束。明确旅游行程单之外的加点服务，需由游客监督员在旅游行程加点管理单上填写申请事项及价格等，经全体游客签名，由导游、游客监督员共同报组团社批准后，由组团社通知地接社执行，才能实施，并由该地接社报属地市、县旅游管理部门备案。导游在加点服务中必须严格执行《海南省旅游佣金管理办法》。
(4)广告管理。
实行旅行社旅游业务广告申报备案制度。旅行社先向省旅游局和省工商行政管理局申报所编排的业务广告，经审核后方能公开发布。广告内容必须符合国家有关规定。
(5)综合管理。
第一，旅行社对导游实行合法、公开、透明的工资制度。按规定对导游人员发放基本工资，为其办理社会保险。对不按时按标准发放导游工资。不办理导游社会保险的旅行社，依法予以处理。
第二，旅行社和导游服务公司必须取消一切可能导致纵容和迫使导游人员索拿回扣和“宰客”的分配管理办法。禁止旅行社以任何方式要求导游出团按团队人数上交费用(即出团人头费和景区(点)门票返点费等)，禁止计调人员向导游人员索要、收取任何费用。禁止旅行社要求导游、司机垫付旅游团团费，禁止旅行社、导游服务公司向导游收取“押金”、“质量保证金”等费用。
第三，坚决打击“包厢店”、“老乡店”、“走私店”，省工商行政管理局、省质量技术监督局要责成属地工商。技术质量监督管理部门吊销这些“黑”店的有关证照。
4．组织实施。
负责单位：省旅游局牵头，省人事劳动保障厅、省公安厅、省工商行政管理局、省质量技术监督局和属地市。县旅游搏动、公安、工商、质量技术监督管理部门参加。
实施时间：2003年8月1日起。
(三)关于导游管理。
1．准入管理。
(1)严把资格考试准入关。
根据国家旅游局的有关规定，结合我省实际，继续推行导游人员资格考试改革，注重面试中的口头表达能力和模拟服务品质，坚持择优录取原则。
(2)建立岗前见习制度。
取得导游资格证书的人员，经申请，由属地管理市。县旅游管理部门颁发“见习导游证”，凭“见习导游证”跟团见习。见习期为一个月。见习期内至少要跟满3个团。见习期满后，综合考核合格后才能办理正式导游证。
(3)认真实施导游等级制度。
进一步加强对导游等级考核评定工作的组织领导，加强对导游员的培训、教育，保证导游等级评定工作质量。根据国家的有关规定，各级资格有效期为5年。有效期满后，持证人要主动参加省一级旅游主管部门组织的相关培训和考核。逾期不办者，其证件自行作废。逐步建立起导游员的淘汰机制，不断净化导游队伍。
2．人事管理。
积极改革导游管理体制，努力推行以旅行社管理导游为主，实行人事管理、导游服务、工资报酬有机结合的导游管理体制，从源头上规范导游行为，理顺旅游市场秩序。依法实行旅行社之间按照合同约定，相互聘(借)用导游，鼓励优秀导游多带团队的配套措施。
3．退出管理。
(1)计分管理。
加强执法检查，对导游的违规行为严格按照计分的管理规定，在IC卡导游证上进行扣分。
(2)年审管理。
严把年审考评关。考评内容包括当年从事导游业务情况、扣分情况、处罚情况、旅行社和导游管理公司评价、游客反映、社会监督员意见等。根据考核综合情况形成年审考评意见。对于一次扣分达到10分者不予通过年审。
(3)服务质量管理。
按照《导游服务质量》(1995年12月22日国家质量技术监督局发布，1996年6月1日实施)和有关法律法规，对导游人员的服务质量进行检查、监督和管理。旅行社和导游管理公司设立质检机构，负责内部质量监督管理。
对涉及导游服务质量和其他违规的投诉案件，做好立案取证，依法查处，对情节严重者依法吊销导游证。
4．档案管理。
旅行社、导游管理公司应有1名领导负责导游的日常管理，并设立相应的管理机构，建立导游人员管理档案。导游人员的等级、奖惩情况以及学习、培训情况须记入导游人员档案。按照属地管理的原则，由市、县旅游管理部门建立导游人员的档案。在基础档案上按照管理的需要，增加档案管理内容，包括导游人员流动情况、导游人员信誉、年审结果等。
5．组织实施。
负责单位：省旅游局牵头，市、县旅游管理部门参加。
实施时间：2003年8月1日起。
(四)关于佣金制管理。
1．规范管理。
制定《海南省旅游佣金结算单位“百分制”管理规定》和《海南省旅游商品销售企业资质评定标准》，将《海南省旅游佣金管理办法》规定内容细化为管理标准，进行评分，并设立市场退出分数线。进一步完善海南省旅游商品企业协会的各项规章制度，使违规低质企业退出旅游佣金结算单位系统。加强行政执法检查，对违规企业依法进行处理。
2．税收管理。
所有景区(点)、特种旅游项目、旅游购物和其他旅游消费场所应当纳入旅游佣金结算体系，没有税控及佣金结算装备，对门票、购物、其他旅游消费收款实行旅游佣金和税收管理。旅游经营者应当向旅游消费者出具税控发票(可以学习北京市实行税控发票刮奖的办法)。
3．票务管理。
对所有景区(点)、特种旅游项目(包括漂流、潜水等)和旅游文艺演出点的团队购票、售票方式进行改革，由省物价局对各种门票统一监制，对团队门票折扣作出规定，并实施监督。全省设立统一的团队票务点，旅行社在全省各旅游票务点购买门票，导游出团前在旅行社领取门票，导游、司机等其他个人不得购买旅游团门票。
4．餐饮管理。
建立旅游餐饮点推荐制度。由旅游餐饮协会对旅游餐饮标准和佣金比例等作出规定，对符合条件者予以推荐。
5．组织实施。
负责单位：省旅游局牵头，省工商行政管理局、省物价局、省交通厅、省质量技术监督局、省公安厅、省国家税务局、省地方税务局参加。
实施时间：2003年8月1日起。
(五)关于旅游车辆管理。
1．旅行社应当与旅游汽车客运公司签订合同，租用本省有旅游营运资格的车辆接待旅游团队。禁止旅行社低于成本价格租车。
2．旅游汽车客运公司按规定运价收取运费，旅游汽车业主和从业人员不得索要回扣，旅游车司机的劳动报酬在租车费用中支付。
3．本省旅行社租车，按规定先支付该团次总运费20％预付款后，由旅游汽车结算中心将派车信息(包括车号、驾驶员姓名、通讯电话)登录到省旅游局旅游行程管理网络系统，供旅行社制作旅游行程单，旅游车司机和导游必须分别携带派车单和旅游行程单，以备稽查。外省旅行社租车除应足额付清运费外，其他规定相同。旅行社必须在45天内将租车车费余款支付完毕，拖欠者将不能再租用旅游车辆。
4．按照《旅游汽车服务质量》(1995年12月22日国家质量技术监督局发布)和有关法律法规，严格管理旅游汽车服务质量，对旅游汽车驾驶人员实行计分制管理。
5．由省交通厅、省旅游局组成旅游市场联合稽查队，按照省交通厅、省旅游局《关于进一步加强我省旅游汽车客运市场监督管理工作的通知》(琼交公运[2003]32号)精神，对旅行社、旅游汽车客运公司等相关企业(业主)的经营行为和导游、旅游车驾驶人员的服务行为依法进行稽查。
6．本省旅行社经营许可证、导游证年审，应当征求交通行政管理部门的审查意见后再作年审结论。本省旅游汽车客运公司经营许可证、旅游汽车道路运输证。旅游车驾驶人员从业资格证年审，应当征求旅游行政管理部门审查意见后再作年审结论。
7．组织实施。
负责单位：省交通厅牵头，省旅游局和市、县交通。旅游管理部门参加。
实施时间：2003年8月1日起。
(六)关于旅游区开发建设管理。
1．管理目标。
遵循国家技术标准，全面实施A级评定，实现我省旅游景区(点)的规范化、标准化管理，全面提高我省旅游景区(点)的建设水平和服务质量。
2．整改提高。
以《海南省旅游发展总体规划》和《海南生态省建设纲要》为依据，以A级评定为重点，按照规划，合理开发，确保全省旅游资源的最佳配置，共同创立海南的旅游精品和品牌形象。以符合规划和市场格局要求、符合生态省建设和可持续发展要求为准则，对全省旅游景区(点)、资源开发项目进行调查和整改，全面提高其质量和水平。
(1)检查清理。
组成工作小组，对已建成或在建的旅游开发区进行全面检查审核，对低水平、重复建设、破坏生态资源的采取坚决措施，责令其进行整改，或停业整顿。
(2)重新审核。
对已报审的旅游开发区项目进行重新审核，对不符合要求的坚决不予批准。
(3)重视指导。
制定和颁发旅游区开发管理办法，使各市、县在选择旅游区开发项目时有明确的指导方针和政策
3．规划立法。
(1)旅游规划。
第一，争取省人大常委会尽快审议颁布《海南省旅游发展总体规划纲要》，以规划立法形式确保海南旅游开发建设的科学合理性和旅游业的持续健康发展。
第二，尽快细化旅游总体规划，编制各市、县旅游规划和重点旅游资源(项目)的旅游规划。
(2)项目会审。
在全省实行旅游项目规划论证制。重大旅游项目的开发，按照总体规划实行旅游规划专家论证制，严格把关。省政府相关职能部门和地方政府互相协调，形成计划、建设、旅游、国土环保等相关部门之间、省政府相关职能部门和项目所在市、县政府的互通和会审机制，确保项目符合规划，符合全省旅游业发展的大格局。
4．责任管理。
(1)责任到人。
明确旅游开发区的责任人，明确责任人的职责，签订责任状。
(2)项目验收。
旅游开发区建成后进行验收评估，对旅游区的开发工作做出评价，对旅游开发区责任人职责完成情况做出审核意见。
(3)项目建档。
对旅游区开发项目进行建档，并创造条件，实现旅游区开发项目档案网络化管理。
(4)监督检查。
建立旅游区开发项目常规监督检查制度，确定监督检查责任人，进行经常性检查，并将检查结果记入项目档案。
5．组织实施。
责任单位：省发展与改革厅牵头，省建设厅、省国土环境资源厅、省林业局、省海洋与渔业厅、省交通厅、省旅游局、省公安厅参加。
实施时间：2003年8月1日起。
三、配套政策和措施
(一)组织领导。
1．成立海南省旅游市场整顿领导小组。
由分管旅游工作的省政府领导任组长。领导小组成员单位为：省旅游局、省工商行政管理局、省公安厅。省发展与改革厅、省物价局、省交通厅、省质量技术监督局、省国立环境资源厅、省海洋与渔业厅、省林业局、省国家税务局、省地方税务局、省司法厅、省法制办、省民族宗教事务厅、各有关市、县。
领导小组下设办公室(设在省旅游局)。办公室主任由省旅游局负责人兼任，副主任由省工商行政管理局、省公安厅、省交通厅、省物价局、省质量技术监督局各1名分管负责人担任。成员由领导小组成员单位分管负责人组成。
2．综合执法。
由省旅游、工商、公安、交通、物价、质量技术监督。法制、国税、地税等部门组成联合办公室，各部门指定1名工作人员，根据各自职能，处理在旅游市场整治中的相关问题。
(二)综合措施。
1．修订法规。
根据《海南省旅游条例》公布实施一年来的旅游市场新情况，如导游公司管理、导游IC卡管理、旅游价格管理、旅游佣金制结算等，按有关程序申报修订《海南省旅游条例》。
2．税收管理。
对旅游企业和导游、司机等旅游从业人员实行严格的税收管理。
3．政策支持。
省旅游质量监督管理所的日常工作经费可列入省财政年度预算统筹安排。其罚没收入实行收支两条线管理。
4．制度建设。
(1)建立旅游市场整顿工作部门责任公示制度。
(2)建立旅游市场整顿工作领导包干和领导责任追究制度。将主要的旅游景区(点)、旅游消费场所、相关旅游企业的整顿任务明确到领导干部，并作为政绩考核的一项内容。
(3)建立完善旅游企业及从业人员违规公示制度。
(4)建立健全省、市、县旅游质量月报表制度和旅游违规行为举报奖励制度。
5．监督体系。
(1)行政监督。
设立旅游局长热线和信箱，由局长亲自处理旅游投诉信件，做到每件都有处理意见和处理结果。
(2)社会监督。
在省、市、县人大代表，政协委员和社会各界人士，以及景区(点)、旅游消费场所和游客中聘请一批社会监督员，由省旅游综合执法办公室颁发聘书和《海南省旅游市场社会监督员证》，将社会监督员的职责和权利向社会公布，让旅游执法人员、旅游企业和从业人员接受监督。在机场、码头、车站等游客集散地开展经常性的游客满意度调查活动，公布游客对旅游各环节的满意程度和服务质量情况。
(3)新闻监督。
在电视台、报纸开辟旅游市场整顿公告专栏、信息专栏、曝光存栏，及时公布旅游市场整顿的有关规定，对旅游企业和从业人员违规行为进行曝光，接受社会公众的舆论监督。
6．设立旅游咨询和投诉中心。
在机场、码头、车站等游客集散地建立旅游咨询、投诉中心，发放海南旅游景区(点)、服务项目介绍、游客须知，以及各旅游行业协会推荐的旅行社、星级饭店、旅游餐馆、旅游景区(点)和服务项目、优秀导游等资料。
省旅游局
二○○三年七月十日
