发布文号: 衡政办［2002］2号
各县市区人民政府，开发区管委会，市直各部门：
《衡水市城镇医药卫生体制改革实施意见》已经2002年2月5日市政府第35次常务会研究通过。现印发给你们，望认真贯彻落实。
二○○二年二月二十二日
衡水市城镇医药卫生体制改革实施意见
根据《河北省人民政府办公厅转发省政府体改办等部门关于城镇职工医药卫生体制改革实施意见的通知》(冀政办[2001]7号)精神，结合我市实际，制定本实施意见。
一、城镇医药卫生体制改革的指导思想和原则
1、城镇医药卫生体制改革的指导思想
以邓小平理论、江泽民总书记“三个代表”重要思想和党的十五届五中全会精神为指导，进一步深化改革，建立起适应社会主义市场经济体制要求的，与基本医疗保险制度相衔接的医药卫生新体制和运行机制。实现用比较低廉的费用提供比较优质医疗服务的目标，满足广大人民群众基本医疗服务的需要，促进我市卫生事业和医药行业健康发展。
2、城镇医药卫生体制改革的原则
坚持城镇职工基本医疗保险制度、医疗卫生体制和药品生产流通体制三项改革相互配套、同步进行。
坚持打破垄断，引入竞争机制。在药品生产流通领域，要打破地区和行业垄断，强化监管。在医疗卫生行业建立有序竞争机制。
坚持立足市情。发展卫生事业，完善医疗服务体系，既要充分考虑社会和人民群众的经济承受能力，又要充分考虑我市财政的支付能力。建立新的医药卫生管理体制，既要有利于调整资源布局，逐步改变医药卫生资源配置不平衡格局，又要逐步建立健全社区卫生服务组织、综合医院和专科医院合理分工的医疗服务体系。
坚持积极稳妥、先行试点的原则。医药卫生体制改革涉及面广，关系到群众的切身利益，是一项十分重要又相当复杂的工作，各级各部门务必精心组织，认真实施。
二、城镇医药卫生体制改革的主要内容
1、实行卫生工作全行业管理
加快卫生行政部门职能转变，实现政事分开，打破医疗机构的行政隶属关系和所有制界限，用法律、行政、经济等手段加强宏观管理，逐步实行卫生工作全行业管理。
合理划分卫生监督和卫生技术服务的职责，理顺和完善卫生监督体制。将原来由各卫生事业单位承担的卫生监督职能集中，建立市、县(区)卫生监督机构，依法行使卫生行政监督职责。
严格医疗服务要素的准入。有关部门要依照有关法律法规的规定，建立和完善医疗机构、从业人员、大型医疗设备、医疗技术应用等医疗服务要素的准入制度；严禁各种非法行医活动。进一步完善有关规章制度，健全医疗服务技术规范。
2、建立新的医疗机构分类管理制度
将医疗机构分为非营利性和营利性两类进行管理。卫生行政部门要会同有关部门根据医疗机构的经营目的、服务任务以及执行不同的财政、税收、价格政策和财务会计制度等有关分类界定的规定予以核定发证。
对两类医疗机构执行不同的财政、税收、价格政策和财务会计制度，运用宏观调控手段加以管理。政府兴办的非营利性医疗机构由同级政府给予合理补助，医疗服务价格执行政府指导价；营利性医疗机构的医疗服务价格放开，实行市场调节价。非营利性医疗机构享受相应的税收优惠政策；营利性医疗机构依法自主经营，照章纳税。
卫生、财政等部门要加强对非营利性医疗机构的财务监督管理。
3、建立健全社区卫生服务组织、综合医院和专科医院合理分工的医疗服务体系
民政部门要把社区卫生服务的内容纳入社区功能范围；计划部门要会同卫生、民政、财政、计划生育等有关部门，根据区域卫生规划和群众需求，统一规划和合理布局社区卫生服务机构，基层政府组织要积极协调有关部门，支持和帮助社区卫生机构解决必需的业务用房及其它基础设施。
在城镇建立以综合医院和专科医院为较高服务层面和社区卫生服务组织为基层服务层面的两级卫生服务体系。社区卫生服务组织、综合医院和专科医院要合理分工，各有侧重。社区卫生服务组织主要从事预防、保健、健康教育、计划生育技术指导和常见病、多发病、诊断明确的慢性病治疗和康复。综合医院和专科医院主要从事疾病诊治，其中大型医院主要从事急危重症、疑难病症的诊疗，并结合临床开展教育、科研工作。
劳动和社会保障等部门要按规定把符合要求的社区卫生服务组织作为职工基本医疗保险定点医疗机构，把符合基本医疗保险有关规定的社区卫生服务项目纳入基本医疗保险支付范围。建立起规范的社区卫生服务组织和综合医院、专科医院双向转诊制度。社区卫生服务组织应与综合医院或专科医院建立定点协作关系，实现小病在社区、大病进医院。要保障广大群众对医疗服务的选择权，职工可以选择基本医疗保险定点医疗机构就医、购药，也可持医生开具的处方到基本医疗保险定点零售药店购药。实行病人选择医生的就医制度。
4、加强卫生资源配置宏观管理
加快制定和实施区域卫生规划，实行卫生资源合理配置。桃城区、冀州市、深州市可先行试点，以合理布局、满足需要、方便群众、高效利用为原则，实行边规划、边调整。要综合运用行政、经济等手段，调整和控制包括床位、人员、设备以及医疗机构在内的卫生资源存量和增量。调整卫生技术人员结构，引导富余人员向基层、社区卫生服务组织和医疗服务薄弱的地区延伸和流动；要严格审批大型医疗设备配置，调整现有设备分布，提高使用效率；对医疗服务长期不足、难以正常运转的医疗机构，实行关、停、并、转、迁或引导其向老年护理、康复、老年病防治等服务领域拓展；对卫生资源已经供大于求的社区，不再新建或扩建医疗机构；对卫生资源不足的社区，要制定倾斜政策，采取措施加快发展。
鼓励医疗卫生机构本着自愿合作、互助互惠原则组成医疗服务联合体，由政府卫生行政部门予以规范和指导。
改革办医体制，形成以公有制为主体、多种所有制形式并存的办医格局。鼓励社会各界投资兴办医疗机构，允许自然人、法人以参股、租赁、购买、转让等多种形式参与医疗机构经营。
5、改革预防保健体系
坚持预防为主的方针，加强预防保健工作，建立综合性预防保健体系。要对原设置分散、服务单一的预防保健机构进行精简归并，将疾病预防控制职能集中，组建全市统一的疾病预防控制机构，承担起传染病、地方病、职业病、慢性病等预防控制和传染病流行、中毒等公共卫生的调查处理及卫生监测、检验、健康教育、科研教学等预防保健工作。完善和加强各级妇幼保健院、站建设，坚持以保健为中心，面向群众，面向基层，积极开展妇女儿童常见病的防治，保障妇女儿童身心健康。医疗机构要密切结合自身业务，积极开展预防保健工作。社区卫生服务组织要发挥预防、保健、健康教育和心理咨询等方面的作用。
6、转变公立医疗卫生机构运行机制
进一步扩大公立医疗机构的运营自主权。实行公立医疗机构在人、财、物等方面的自主管理，建立健全内部激励机制与约束机制。严格执行医疗技术服务标准，制定和完善群众投诉反馈制度、院外监察员制度，保证医疗服务质量。结合医疗机构的运行规律和特点，积极探索实行所有权、经营权分离的路子。
实行并完善院(站、所)长负责制。根据任职标准，采取公开竞争、择优聘任为主的多种形式任用院(站、所)长。要建立和完善任期目标责任制，明确院(站、所)长的责、权、利。要依靠职代会实行民主管理和民主监督，建立有效的监督保障机制。
加强医疗卫生机构的经营管理，实行成本核算，有效利用人力、物力、财力等资源，提高效率，降低成本。逐步实行医院后勤服务社会化。暂不具备条件的医院其后勤部门要实行单独核算、自收自支、自负盈亏。
深化医疗卫生机构人事制度、分配制度改革。按照精简、效能的原则定编定岗，公开岗位标准，鼓励员工竞争，实行双向选择，逐级聘用并签订合同。卫生专业技术人员实行专业技术职务聘任制，管理人员实行职员聘任制，工勤人员实行合同制，新进人员实行公开招聘制度。员工收入要与技术水平、服务态度、劳动贡献等挂钩。
7、实行医药分开核算、分别管理
医院的医疗服务收支与药品收支要分开核算、分别管理，对医院药品收入实行收支两条线管理。药品收支结余全部上缴卫生行政部门，纳入财政社会保障基金专户管理，其合理返还部分，主要用于弥补医疗成本和发展建设，也可根据需要用于社区卫生服务和预防保健事业。
各级财政、卫生行政部门对这部分结余资金不得扣留或挪作他用。对中医院和部分专科医院核定返还金额时要给予适当照顾。卫生、财政部门要对医院药品收支结余上缴及返还制定有关实施办法。
在规范财政补助方式的基础上，逐步把医院的门诊药房改为药品零售企业，实行独立核算，照章纳税。卫生行政部门要会同有关部门进行门诊药房改为零售药店的试点，取得经验后再普遍推开。
社区卫生服务组织、门诊部及个体诊所除可使用由省级卫生行政部门会同药品监督管理部门确定的常用和急救目录中的药品外，不得从事药品购销活动。
8、规范财政补助范围和方式
按照公共财政和分级财政体制的要求，各级人民政府要规范对卫生事业的财政补助办法。政府对卫生事业的投入的增长水平要随着经济发展不断提高，原则上政府卫生投入的增长幅度不低于财政支出的增长幅度。
对政府兴办的县及县以上非营利性医疗机构以定项补助为主，由同级财政予以安排，对中医、部分专科医疗机构给予适当照顾；对疾病控制和妇幼保健等公共卫生事业机构向社会提供公共卫生服务所需经费，由同级财政预算资金和单位上缴的预算外资金统筹安排。疾病控制和妇幼保健事业机构从事疾病控制、妇幼保健工作所取得的各项收入，全部上缴预算外资金财政专户，实行收支两条线管理。
卫生事业预算内基建投资项目的建设资金可由同级计划部门根据项目的功能、规模核定安排，主要用于公立非营利性医疗机构、疾病控制及妇幼保健等事业机构、卫生监督执法机构的新建、改扩建工程和限额以上的大中型医疗设备购置。
各级政府卫生行政部门及卫生执法监督机构履行卫生管理和监督职责所需经费由同级财政预算支出。在进行执法监督过程中取得的收入，全部纳入财政预算管理。
9、改革医疗服务价格，控制医疗费用增长
按宏观调控与市场调节相结合的原则，对非营利性医疗机构实行政府指导价，对营利性医疗机构实行市场调节价。在过渡时期，对非营利性医疗机构的收入实行总量控制和结构调整，在总量控制幅度内，综合考虑医疗成本、财政补助和药品收入等因素，本着有升有降的原则，调整不合理的医疗服务价格，体现医务人员的技术劳务价值。各医疗机构都要严格执行明码标价，公示服务价格。
适度放宽特需医疗服务价格。拉开不同级别医疗机构的医疗服务价格档次，引导患者合理分流。在调整医疗服务价格时，要考虑社区卫生服务的特点，适当提高中医的技术服务价格，促进社区卫生服务和中医的发展。
由市价格主管部门会同卫生、财政部门结合我市实际制定具体实施办法。
10、加大药品生产结构调整力度
按照国家产业政策和我省医药行业发展规划，加强宏观调控，严格药品生产企业准入条件。控制新增生产加工能力，制止低水平重复建设，不得增加供过于求产品的布点。强化GMP认证工作，实现资源优化配置。对现已核发《药品生产许可证》的药品生产企业，重点是通过技术改造达到《药品生产质量管理规范》(英文缩写GMP)的要求，按照剂型类别，分阶段限期推行GMP认证工作，对超时达不到要求的企业要予以取消或取消相应的生产范围。鼓励通过GMP认证的企业在政策许可范围内异地开展药品生产或委托加工，实现资源优化配置。要制定相关政策，支持和鼓励企业增加科技投入，研制具有自主知识产权的产品，积极发展生产、教学、科研一体化的大型经济实体。
11、推进药品流通体制改革，整顿药品流通秩序
鼓励药品生产经营企业打破地区、行业、部门界限和所有制界限，以产权、产品、市场网络为纽带，组建规模化和规范化的公司，促进国有独资医药流通企业进行股份制改革，建立一批在全国市场中有影响力竞争力的商贸、工贸或科工贸结合的大型医药企业集团。鼓励大中型药品批发企业跨地区兼并县(区市)级批发企业，根据网点建设规划，按照布局合理、方便患者的原则，将县(市区)药品批发企业改组为区域性基层配送中心。近期，将暂停申报和登记新设药品批发企业。鼓励药品零售业的连锁发展，积极开展药品零售连锁试点工作，积极开展利用现代电子信息网络技术进行购销药品的试点工作，达到提高效率、降低流通费用的目的。
搞好药品、医疗器械集中招标采购工作试点。医疗机构是招标采购的主体，招标采购的试点医疗机构可自愿联合，自行组织集中招标采购，也可自行招标采购或委托招标代理机构进行药品集中招标采购。药品监督管理和卫生部门要加强对集中招标采购中介组织的监督，价格主管部门要加强对集中招标采购药品价格行为的监管及代理机构收费标准的核定。代理机构须按规定将实际成交价格及时报同级价格主管部门备案。并以此为基础，综合考虑医院和患者的利益，确定零售价格。物价部门要参照药品集中招标形成的价格，及时调整相应药品的零售价格。
在招标采购试点中，要保证药品生产、经营企业的合法权益，努力降低招标成本，减轻企业负担。要制定有关政策，体现药品优质优价，鼓励通过GMP和GSP认证的企业优先参与投标。
12、加强药品执法监督管理
有关部门要对药品的研制、生产、流通、使用全过程依法实行监督，对药品批发、零售企业分类监管，保证用药安全有效。加强GSP的监督实施，要在药品经营企业中推行GSP认证制度，对于通过GSP认证的药品经营企业，在政策上给予扶持和鼓励。
严格核发《药品经营许可证》，对达不到要求的企业限期整改，整改后仍达不到要求的企业要取消经营资格。严格核发《医疗器械经营企业许可证》，加强一次性使用医疗用品生产、经营、使用的监管，确保产品质量。
完善质量公告制度，改革药品抽验机制，建立由专业人员组成的药品抽验专业队伍，确保监管的公正性，药品抽验经费按有关规定执行。加大执法力度，打击制售假劣药品和无证生产、经营药品的违法行为。
加强药品监督管理队伍建设，省以下药品监督管理部门实行垂直管理体制，提高行政执法人员素质，保证药品监督管理工作依法有序地进行。
13、调整药品价格
价格主管部门要加强对药品价格的管理和监督检查，制止药品“虚高”定价；要引入市场机制，降低药品流通环节的“虚高”价格。为适应城镇职工医疗保险制度改革的需要，要根据国家管理药品价格目录和有关规定，对列入基本医疗保险用药目录的药品及其生产经营具有垄断性的少量特殊药品(包括按国家计划生产供应的精神、麻醉、预防免疫、计划生育等药品及一、二、三类新药)，严格落实政府定价，其他药品价格实行市场调节，由企业自主定价。价格主管部门要按照保本微利的原则，认真核定并公布有关医院的制剂零售价格。
加快建立符合市场规则的药品价格监管机制。凡实行市场调节价的药品，逐步由生产企业将零售价格印刷在药品外包装上。允许医疗机构和零售药店低于统一零售价销售药品，减轻患者和社会负担。在药品经营各环节，都必须按实际价格开具发票，明示折让折扣，严禁采用虚假开票等手段或在价格以外，以促销费、宣传费、科研费、临床费等形式推销药品。
三、城镇医药卫生体制改革的组织实施
各县市区政府和市直各部门要高度重视城镇医药卫生体制改革工作，列入议事日程，切实加强组织领导。市政府已成立衡水市城镇医药卫生体制改革领导小组，领导小组办公室设在市体改委。各县市区也要建立相应办事机构。要根据国办发[2000]16号文件和冀政办[2001]7号通知精神和本《实施意见》，结合城镇职工基本医疗保险制度改革，精心组织，积极稳妥地推进城镇医药卫生体制改革。市直有关部门要根据本《实施意见》和国务院、省政府有关部门制定的配套政策，研究制定我市贯彻落实的政策和措施。有关部门要明确责任，密切配合，互相支持，确保全市城镇医药卫生体制改革工作顺利进行。同时，要加强城镇医药卫生体制改革的宣传教育，深入细致地做好思想工作，使广大医药卫生工作者和人民群众理解、支持、参与改革。要充分利用广播、电视、报刊等形式，有针对性地、大张旗鼓地开展宣传活动。力争在二至三年内，初步建立起适应社会主义市场经济要求的城镇医药卫生体制与服务体系。
