发布文号: 通政办发［2003］221号
各县(市)、区人民政府，市各委、办、局，市各直属单位：
经市政府研究同意，现将市财政局、中国人民银行南通市中心支行《南通市财政国库管理制度改革试行方案》转发给你们，请认真贯彻实施。
二○○三年十月十三日
南通市财政国库管理制度改革试行方案
(市财政局 中国人民银行南通市中心支行 二00三年九月)
为适应建立社会主义市场经济体制下公共财政的需要，推行我市财政国库管理制度的改革工作，根据《省政府办公厅转发省财政厅中国人民银行南京分行〈江苏省财政国库管理制度改革试行方案〉的通知》(苏政办发[2002]50号)，结合我市实际，制定本方案。
一、改革现行财政国库管理制度的必要性
现行的财政性资金缴库和支付方式，是通过征收机关和预算单位设立多重账户分散进行的。由于重复和分散设置账户，导致财政性资金活动透明度不高，不利于对其实施有效和全面监督；财政性资金入库不够及时、退库不够规范，拨款环节多，大量资金经常滞留在拨款途中和预算单位，降低了资金使用效率；财政性资金使用缺乏事前监督，截留、挤占、挪用等问题时有发 生，甚至引发腐败问题；财政收支信息反馈迟缓，难以及时为预算编制、执行分析和宏观调控提供准确依据。
《江苏省财政国库管理制度改革试行方案》明确要求，争取'十五'期间，在全省范围内建立以国库单一账户体系为基础、资金缴拨以国库集中收付为主要形式的现代财政国库管理制度。这是党的十五届五中全会提出的积极推进财政预算制度改革的要求，是社会主义市场经济体制下公共财政发展的需要，有利于规范财政收支行为，加强财政收支管理监督，提高财政资金使用效率，从制度上防范腐败现象的发生。
二、财政国库管理制度改革的指导思想和原则
我市财政国库管理制度改革的指导思想是：按照社会主义市场经济体制下公共财政的发展要求，借鉴国际通行做法和成功经验，建立和完善以国库单一账户体系为基础、资金缴拨以国库集中收付为主要形式的财政国库管理制度，以进一步规范财政收支行为，加强财政收支管理监督，提高财政性资金使用效益，促进全市经济和社会的全面发展。
财政国库管理制度改革应遵循以下原则：
(一)透明管理的原则。要合理确定各部门、单位的管理职责，增强财政收支活动透明度，使所有财政性收支都按规范的程序在国库单一账户体系内运作，收入缴库和支出拨付的整个过 程都处于有效的管理监督之下。
(二)资金高效运转的原则。要减少资金流转环节，逐步使财政收入直接缴库，支出直接支付到商品、劳务供应者或用款单位，加快资金运行速度，提高资金使用效率。
(三)会计主体不变的原则。要在预算单位资金使用权、核算权、财务会计管理职责原则上不改变的前提下，通过建立和完善国库单一账户体系和财政集中收付制度，使财政收支更加规范和快捷。
(四)积极稳妥的原则。改革现行的财政国库管理制度，是一项涉及多方利益的系统工程，必须先进行试点，取得经验后再逐步推开，确保改革目标逐步实现。
三、财政国库管理制度改革的主要内容
(一)建立国库单一账户体系。
1．国库单一账户体系由下列账户构成：
(1)财政国库管理机构在中国人民银行开设国库存款账户，按收入和支出设置分类账，按预算收支科目和单位设置明细账。
(2)财政国库管理机构在商业银行开设预算外资金财政专户，按收入和支出设置分类账，按单位设置明细账。
(3)财政部门在商业银行为预算单位开设预算内零余额账户、预算外零余额账户和其他资金零余额账户。
(4)按财政部和省财政厅专项规定，经财政部门批准，预算单位在政策性银行或商业银行开设特殊过渡性资金专户(以下简称特设专户)。
2．国库单一账户体系中各类账户的功能：
(1)国库存款账户，用于记录、核算和反映纳入预算管理的财政性资金收入和支出活动，用于预算资金财政直接支付，以及与单位预算内零余额账户进行清算。
(2)预算外资金财政专户，用于记录、核算和反映预算外资金及其他资金的收入和支出活动情况，用于预算外资金及其他资金财政直接支付，以及与单位预算外零余额账户和其他资金零余额账户清算。
(3)单位预算内、外零余额账户，用于记录、核算和反映预算单位预算内、预算外资金财政授权支付(包括支取现金)情况；其他资金零余额账户用于记录、核算和反映预算单位对个人除预算内、外资金以外的其他资金的财政授权支付情况。
(4)特设专户，用于记录、核算和反映财政特殊专项资金的收入和支出活动情况。财政部门、人民银行国库和预算单位要相互核对有关账务记录，保持会计核算正确性和一致性。
3．国库单一账户体系建立后，财政预算资金、纳入财政专户管理的预算外资金等，均应通过国库单一账户体系集中收付。预算单位原经财政部门批准设立的相关支出户相应撤销。
(二)规范收入收缴程序，将财政收入的收缴方式分为直接缴库和集中汇缴。
1．直接缴库是由缴款单位或缴款人按有关法律法规规定，直接将应缴收入缴入国库存款账户或预算外资金财政专户。直接缴库的税收收入，由纳税人或税务代理人向征收机关申报纳税，征收机关审核无误后开具税票交纳税人(税务代理人)，同时将税票信息通过财税库行联网系统经国库传送到纳税人涉税账户开户银行，银行凭税票信息从纳税人涉税账户实时划款缴入国库存款账户。直接缴库的其他收入，由缴款人直接缴入国库存款账户或预算外资金财政专户。
2．集中汇缴是由征收机关(有关法定单位)按有关法律法规规定，将所收的应缴收入汇总缴入国库存款账户或预算外资金财政专户。小额零散税收和法律法规另有规定的应缴收入，由征收机关于收缴收入的当日(最迟在次一工作日)汇总缴入国库存款账户或预算外资金财政专户。
3．规范收入退库管理。涉及收入退库的，依据国库管理的法律、法规执行。
(三)规范支出支付程序，实行财政集中支付方式。按照不同的支付主体，对不同类型的支出，可具体实行财政直接支付和财政授权支付。财政结算中心负责办理财政集中支付的具体业务。
1．财政直接支付，即财政部门根据预算单位申请开具支付令，通过国库存款账户或预算外资金财政专户，直接将资金支付到收款人(即商品、劳务供应者等，下同)或用款单位账户。实行财政直接支付的支出包括：预算内外支出中的工资支出、政府采购支出、项目支出、上缴下拨支出，纳入财政专户储存的其他资金对单位支付的款项。
预算单位按照批复的部门预算，在发生财政直接支付事项时提出支付申请，经财政主管业务处室审定后，转财政结算中心。财政结算中心依据审定同意的支付申请，向人民银行国库或财政专户代理银行发出支付令。人民银行国库或财政专户代理银行据此从国库存款账户或预算外资金财政专户中将资金直接支付给收款人或用款单位账户。财政直接支付通过转账方式进行。
2．财政授权支付，即预算单位根据财政部门授权和批准的资金使用额度，自行开具支付令，通过单位零余额账户将资金支付到收款人账户或提取现金。实行财政授权支付的支出包括：预算内外支出中，工资以外的其他人员支出、政府采购支出以外的其他公用支出，暂未实行财政直接支付的项目支出，零星支出，小额现金提取等；纳入财政专户储存的其他资金对个人支付的款项。
财政结算中心依据财政部门审定的授权支付用款计划，向代理银行下达授权预算单位支付的用款额度。预算单位按照财政部门授权，在批准的用款额度内，自行开具支付令，交由代理银行通过单位零余额账户将资金支付到收款人账户或提取现金。代理银行根据单位支付令将资金支付给收款人后，日终将实际支付情况报告财政结算中心审核确认清算。
财政直接支付和财政授权支付的具体支出项目，由财政部门在确定部门预算或制定改革试点的具体实施办法中列示。
四、改革的配套措施
财政国库管理制度改革方案的实施，是对财政性资金的账户设置和收支缴拨方式的根本性变革，涉及面广，政策性强。各地、各部门要加强领导，周密部署，密切配合，认真落实各项配套措施，保证财政国库管理制度改革的顺利实施。
(一)进一步推进预算编制改革。要根据国家统一部署，改革政府收支分类，科学地反映各类财政收支活动。全面推行部门预算制度，细化预算编制，逐步使所有财政性资金的支付建立在明晰的预算基础上，为顺利实施新的财政国库管理制度创造条件。
(二)制定相关的管理办法。根据财政部、中国人民银行和省财政厅、人民银行南京分行有关规定，制定《南通市市级财政国库管理制度改革试点资金支付管理暂行办法》、《南通市市级财政国库管理制度改革试点会计核算暂行办法》等有关办法。
(三)加快'金财工程'建设。通过建立健全预算编制系统和预算执行管理系统、收入管理系统、国库现金管理系统、国库收支总分类账户系统等，使各类财政收支在国库单一账户体系中实现高效、安全运行。预算单位要充分利用先进的会计核算手段，实行会计核算电算化。建立预算单位与财政部门的联网系统，实现财政国库集中收付的电子化、网络化。
(四)加强监督制约机制。财政部门要加强对预算单位资金使用的监督，认真审核预算单位资金使用计划和资金使用申请；建立健全财政结算中心的内部监督制约制度。人民银行要充分发挥对商业银行的监管作用，加强对代理银行财政国库集中收付业务的监控。审计部门要结合财政国库管理制度的建立，进一步加强对预算执行情况的年度审计监督，促进政府部门和其他预算执行部门依法履行职责。要通过建立和完善科学合理的监督制约机制，确保财政性资金安全。
五、实施步骤和时间
2003年市级选择市农林局、农机局、水利局、农业资源开发局、海洋与渔业局等部门进行财政国库管理制度改革试点。在总结试点经验、优化和完善方案的基础上，2004年起进一步扩大试点范围。各县(市)、区也要根据本地实际，认真抓好试点工作，争取'十五'期间，在全市范围内全面推行现代财政国库管理制度。
