发布文号: 淮政发［2003］100号
各县(区)人民政府，市各委、办、局，市各直属单位：
现将《淮安市旅游发展总体规划(2002－2020年)》印发给你们，请结合本地、本部门的实际，认真贯彻执行。
二OO三年六月二十六日
淮安市旅游发展总体规划(2002-2020年)
第一部分 前言
第一章 前 言
第一条 淮安市概况淮安地处苏北腹地，其范围为东经118°12′一119°36′，北纬32°43′一34°06′。淮安行政辖8个县(区)，四周与江苏省扬州市、盐城市、连云港市、宿迁市和安徽省滁州市相邻。淮安交通便利，京杭大运河贯通南北，同三、京沪、宁连、宁徐、徐淮盐等多条高速公路在境内交汇。淮安市历史悠久，名人故居、历史遗迹众多，文化底蕴深厚，民风淳朴，为中国历史文化名城，周恩来总理的故乡，淮扬菜之乡。境内河湖密布，水乡风情浓郁，生态环境优良，物产、资源丰富，经济逐步繁荣。
第二条 规划背景
本规划的宏观背景是境内外旅游持续升温，江苏省旅游发展总体规划制订和实施，新的淮安市大城市建设快速推进，绿水城市形象日益凸现，旅游业发展逐步加快。全面建设小康社会，淮安市旅游业发展面临新的机遇。
第三条 规划目的
为淮安市旅游业实现腾飞式发展提供科学依据和蓝图；引导和推动旅游业发展，使之成为淮安市服务业的龙头与支柱产业；提升淮安在华东旅游中的地位，使之成为具有一定知名度的华东著名旅游目的地以及境外游客入境游目的地之一；发挥旅游业在淮安市域协调发展中的战略作用。
第四条 规划原则
可持续发展原则；政府主导下的大旅游发展原则；市场营销导向原则；物质开发与非物质开发相结合的原则；适度超前原则；以人为本、利于参与的原则；区域联动发展原则；发掘传统与产品创新相结合的原则。
第五条 规划依据
国家旅游局《旅游发展规划管理办法》；江苏省旅游发展总体规划(2001-2020)；淮安市市域城镇体系规划(2001-2020)；淮安市城市总体规划(2001-2020)；淮安市国民经济和社会发展第十个五年计划(2001-2005)。
关联法规：
第六条 规划期限
本规划期限为2002年－2020年。分近、中、远期。近期为2002年-2005年；中期为2006年-2010年；远期为2011年-2020年。
第二部分 基础现状篇
第二章 旅游业发展的支持系统分析
第七条 旅游业发展的社会经济基础条件
(一)经济发展现状
截止2001年底，淮安市总人口514.38万人，其中，非农业人口128.12万人。2001年，全市国内生产总值为329.02亿元，按可比价格计算，比上年增长10.9%，高出全国、全省平均水平分别为3.6和0.7个百分点；全市人均国内生产总值为6422元，占全国、全省和苏北人均国内生产总值的比重分别为85.08%、49.69%和93.14%；全年城镇居民人均可支配收入6513元，比上年增长6.5%。产业增加值结构实现了由“二、一、三”到“二、三、一”的历史性变化。
(二)文化背景(淮安市旅游业发展的基础文化背景)
1、历史文化：位于京杭大运河与淮河交汇处，历史上为江淮重镇，与苏州、杭州、扬州合称为古运河上的“四大都市”；明清时期，有“京师门户”之美誉。
2、民俗文化：典型苏北水乡风情，特色鲜明。民俗文化丰富多彩，如水上婚礼、渔家风情等。
3、美食文化：淮安为淮扬菜主要发源地之一，美食文化特色明显，知名度较高，名菜名点丰富多样。
4、其它文化：宗教文化、文学艺术、表演艺术(如京剧、淮海戏、淮剧、民间歌舞等)、节庆活动(如淮扬菜美食文化节、盱眙中国龙虾节等)、现代娱乐活动等具有较高的旅游开发价值。
(三)旅游科技的水平和潜力
整体上看，旅游科技处于起步阶段，尚未明显发挥出推动力的作用。
第八条 政府机构和旅游社区的管理能力
(一)淮安市旅游管理现状
市旅游局于2001年成立，盱眙县、楚州区、洪泽县、金湖县等旅游资源开发建设重点县(区)也都设有旅游局，旅游行业行政管理格局初步形成。但从总体上看旅游开发经营管理体制不完善，存在部门割据、多头管理、合力不强的状况，对旅游业的宏观行政调控管理能力有限，政府主导作用发挥存在诸多薄弱环节；全市旅游行业产业化管理、市场化运作的水平不高，行业自律组织力量较为薄弱。
(二)政府管理面临的主要问题
旅游管理体制需进一步改革与完善；政策引导、拉动的促进作用不明显；部门协调、齐抓共管的机制不健全；旅游项目管理的能力差；监测工作很不完善；旅游价格机制比较僵化；没有完善的地方性旅游法规；县级旅游行政管理明显落后于旅游业的发展。
(三)社区参与管理旅游项目的能力
旅游开发与管理的社区化是将来旅游发展的重要趋势之一。淮安社区参与旅游项目建设的能力尚处于萌芽状态，不能适应旅游发展的要求。
第三章 旅游业产业基础
第九条 旅游业发展的产业结构分析
住宿业、餐饮业占的比重较大；交通运输业、景区游览也占相当的比例；旅游商品、娱乐业、邮电业等比例很小。
第十条 旅游交通基础设施的分析
对外客运交通方式以公路为主，主要对外公路干线有京沪高速公路、宁连高速公路等；淮安市主城区与淮阴区、楚州区以及盱眙县、涟水县基本实现高等级公路沟通，通达率为66.6%；部分景区(点)位于市区，可达性较好，区内交通较方便；部分景区(点)在市郊，公路路况不好，公交车辆少，可进入性较差；部分景区(点)离城区较远，道路等级不高，交通不便，可进入性差。
第十一条 住宿业的接待能力分析
1、住宿接待能力基本能满足市场需要。截止2001年底，淮安市各类住宿设施共有1066家，床位总数达15963张。以客房年平均利用率为80%计，全年可接待466万人次，可以满足目前市场需求。
2、淮安市住宿设施结构较为合理，在各类接待设施中，星级饭店36家，其中，一星饭店2家，二星23家，三星10家，四星1家；定点饭店6家；其余为一般的旅馆、招待所等。
3、硬件设施和服务水平与旅游业发展要求之间存在较大差距。
第十二条 淮安市餐饮业现状
餐厅结构较为单一，以中餐厅数量最多，档次结构较全，有社会餐馆、饭店内餐厅等，但特色餐厅较少，西式餐饮服务能力不强；对外宣传力度不够，淮扬菜虽然知名度大，但容易为扬州先入占据无形品牌；淮菜的潜力挖掘不够、品牌经营意识不强，市场空间很大，但有待于进一步做大；地方特色菜、野菜、农家菜、渔家菜等有待深入挖掘和包装；特色餐饮的知名度有待于进一步提高，烹饪技术需进一步提高，品种需进一步增加，餐饮管理需进一步加强；缺乏大型高档的社会餐饮场所和特色快餐；餐饮文化缺乏系统的发掘和包装。
第十三条 旅游商品现状
旅游商品以食品居多，土特产丰富，工艺品缺乏。茶馓、桂花麻油、粉丝、洪泽湖大闸蟹、银鱼、木鱼石，这些旅游商品具有一定的地方特色，但整体来看，旅游商品开发市场主体缺乏，设计水平不高，开发能力薄弱。据调查，目前游客对淮安现有的旅游商品兴趣不高，需求与购买量不大。
第十四条 旅行社的现状、问题和潜力分析
旅行社结构不够合理，现有30家旅行社，均属国内旅行社，国际旅行社空缺；地域分布不均衡，旅行社单体规模较小，管理粗放，从业人员素质不高，中高级导游缺乏。至2001年底，持有导游资格证的导游人员为480多人，均为初级导游。
旅行社经营管理与服务水平不高，经营效益较低，竞争力不强；旅游产品类型较少；旅行社过于注重眼前利益，超前意识不强；旅行社职能相对单一、“外联”职能的加强需要取得突破性进展。
第四章 旅游资源基础
第十五条 旅游资源的基本类型和结构
淮安市旅游资源以人文景系历史遗产景类为主，并有相当一部分的自然景系，现代人文吸引物也占一定比例。
第十六条 旅游资源分布格局和空间结构特征
从旅游资源的相对属性分析淮安旅游资源分布的宏观格局可知，淮安市区以人文旅游资源为主，洪泽、金湖以自然旅游资源为主，而盱眙、涟水则是人文和自然旅游资源并重的区域。
第十七条 旅游资源评价
(一)旅游资源分类评价
自然旅游资源以湖泊河流及生态林为主要特色。水文景观类中湖泊/水库景型分值为最高，其次是风景林景型，再次是非峡谷风景河流景型。历史人文旅游资源评价以名城名人文化为特色，名人古迹相对集中的楚州区，周恩来、吴承恩等名人产品系列，盱眙国家级文保单位明祖陵，构成了淮安核心旅游资源和文化内涵。现代人文旅游资源评价以现代城市公园、现代水利工程、博物馆/展览馆等3个景型的分值较高。
(二)旅游景区定量评价与分级
主要景区评价与分级结果，全市48个主要旅游景区分为三个等级：
一级旅游景区由明祖陵、周恩来故居、周恩来纪念馆等3个景区组成，占8.33%；
二级旅游景区有清晏园、铁山寺、码头古镇、第一山、洪泽湖古堤、周恩来童年读书处、苏皖边区政府、古运河、河下古镇、吴承恩故居、能仁寺、洪泽湖、漕运总督署部院遗址、洪泽浴场、八十二烈士陵园、淮河、白马湖、镇淮楼、慈云寺、古淮河、荷花荡、生态园、三河闸、樱花园、黄花塘新四军军部旧址、刘鹗故居、涟水烈士陵园等27个，占56.25%；
三级旅游景区由关天培祠、青莲岗文化遗址、萧湖、三河滩、韩侯祠、五岛公园、洪泽湖度假村、老子山、东岳庙、楚秀园、都梁公园、水杉林、桃花坞、郑文英墓、三百工程林、钵池山、苏北闸群、大墩岛等旅游景区组成，占总旅游区的37.5%。
第十八条 旅游资源优势分析
1、开发优势：
历史文化旅游资源特色明显；地处暖温带与亚热带过渡地带，自然生态别具一格；区位和交通条件良好；景观类型丰富。
2、发展机遇：
我国加入WTO后入境旅游的发展及国内旅游的持续升温；苏北大交通环境改善和淮安社会经济的加速发展；新淮安市成立，城市化进程加快，整体竞争实力的提升；南京都市圈和徐州都市圈建设的辐射或影响得到加强。
3、面临竞争：
历史文化旅游的主要竞争有苏州(水乡)、无锡(太湖、运河)、南京(明文化及名人文化)、扬州(淮扬文化)；浙江的水乡(乌镇、南浔等)对本地吸引上海游客有较大的竞争；安徽的自然风景区对本地的生态旅游产品有较大的竞争。
第十九条 旅游资源存在的问题
景点规模小、内容单薄；集参与性、知识性、娱乐性为一体的综合景区少；游客停留时间短；水多山少；环境污染；建设性破坏。
第五章 旅游市场现状
第二十条 国内市场空间特征
淮安国内旅游起步晚，发展水平明显低于江苏省平均水平，国内旅游市场分布集中性强，以华东地区周边省份为重要客源市场。客源分布省内主要集中在淮安本地、宁镇扬、徐连等城市，省外以上海、浙江、安徽、北京、山东等省、市为主。
第二十一条 国内市场社会经济特征
淮安国内游客中以城镇游客为主，男性明显多于女性；从年龄看，国内市场集中于25-44岁组的人口，青少年市场因淮安爱国主义主题旅游有一定的发展；从职业来看，以公务员、职员为主；从学历来看，大专及大专以上占近一半，其中以大专学历比例最大。
第二十二条 国内游客动机行为特征
国内旅游者以纯旅游为目的的观光和休闲度假者居多，其次为商务、会议和公务，健康疗养等其他旅游目的所占比重相对较小。来淮游客对名胜古迹、淮扬美食和自然生态情有独钟，对民俗风情也有相当的偏爱。
第二十三条 国内游客的消费特征
非团体旅游是淮安国内旅游的主体，近年呈现上升趋势。国内游客旅游停留时间短，1日游居多；旅游消费水平较低，人均花费、人均日花费均低于全省平均水平；消费构成仍以餐饮、住宿花费为主。
第二十四条 国内旅游发展潜力分析
淮安国内旅游主要以400公里范围内一、二日游客源市场，为淮安吸引国内游客的核心市场， 150公里至400公里范围内是社会经济潜力高峰值，目前主要旅游目的是游览观光。淮安市旅游市场在500公里到800公里范围为社会经济潜力第二高峰值，是淮安市规划中远期市场主攻方向。淮安旅游近距离市场社会经济潜力为中远距离市场3倍，差距甚为显著，交通条件对出游制约明显。
第三部分 战略目标篇
第六章 旅游业发展规划的指导思想和战略
第二十五条 指导思想
以市场为导向，以规划为龙头，以景点开发、形象传播为手段，实施政府主导、社会齐上的大旅游发展战略，将旅游业发展成为带动全市社会、经济和环境可持续发展的第三产业的龙头、支柱产业，把淮安建设成为江苏联动南北、带动苏北旅游业发展，以名人、漕运、美食文化为主要特色的重要旅游目的地。
第二十六条 新旅游产业战略
旅游产品设计上要符合集观光性、休闲性、参与性、求知性、康体性等多种需求为一体的现代旅游需求模式；旅游营销上积极采用旅游电子商务经营和整合营销的新模式，加快淮安旅游信息化步伐；旅游管理上加大科技含量。
第二十七条 旅游发展模式
未来淮安市旅游发展模式为：混合驱动发展模式、旅游闲暇化发展模式、以中短程国内客源市场开拓为主的常规型旅游发展模式和“政府主导、社会齐上”的大旅游业发展模式。
第二十八条 增长动力培养
全市旅游重点动力增长轴，主要培养“以淮安市区为一级发展核心，以盱眙为次级发展核心，以洪泽湖沿湖景观带为联动轴”。
淮安市区一级核心增长点，主要有古淮河城市观光休闲旅游景观带建设工程、古运河文化长廊项目建设工程、漕运文化主题项目工程。楚州区以周恩来、吴承恩为龙头的名人文化主题产品的开发为主，加快实现“三湖一镇”(三湖指萧湖、勺湖、月湖，一镇指河下镇)旅游片区联动开发工程。淮阴区主要开发以码头镇韩信故里为主的系列文化旅游产品。
盱眙县二级核心增长点，主要有民俗美食文化旅游产品系列开发，民俗特色旅游商品开发，龙虾节节庆旅游项目的策划与创意；明祖陵景区；盱眙山水生态观光旅游，铁山寺森林公园、第一山及山街山城景观、八仙台景区、都梁公园等。
联动轴重点开发包括洪泽湖大堤(古堰新姿、水上长城)、洪泽湖水上风情、生态观光、休闲度假等主题项目。
其他县区的增长点，主要是开发金湖荷花荡等生态农业观光主题项目、涟水五岛公园景区、高沟今世缘酒文化博物馆等休闲旅游项目。
第二十九条 淮安市旅游业的定位
旅游业在社会经济中的地位：重要产业，服务业的龙头与支柱产业；
旅游目的地的定位：淮海旅游区域的“名人故里风情”旅游胜地，区域性观光、休闲、度假目的地；以名人文化、漕运文化、美食文化及名人故里、苏北风情为特色的华东重要旅游目的地之一；在国际旅游市场中是名人访古和商务目的地；
游客市场的定位：国内市场(重点是华东、华北、华中)为主，海外市场为辅。
第三十条 旅游形象定位
1、整体形象定位：名人故里，运河之都，美食之乡。
2、分区形象定位，淮安市域：名人故里，漕运之都，美食之乡；盱眙：苏北山城，旅游新星；洪泽：悬湖渔乡，百里古堤；金湖：苏北水乡，生态家园；涟水：千年酒乡，生态休闲。
3、旅游形象宣传口号设计：“百代名人故里，千里水脉之都”；“千里水脉系南北，百代英杰出淮安”；“绿水名城镶江淮，名人故里数淮安”；“名人、漕运、美食--淮安”；“寻漕运古迹，品淮扬美食，探水下泗州，享生态家园，访名人故里，看淮安新貌”；“千里水脉系南北，淮扬美食数淮安”；“文化名城新淮安，碧水蓝天生态园”。
第三十一条 规划战略目标
借建设小康社会之东风，实施淮安旅游“腾飞(take off)”发展战略，以2000年为基数，到2010年实现国内入游人数增加2倍，旅游业增加值翻两番。
充分挖掘淮安丰富的名人文化与历史文化旅游资源，以名人故里、苏北风情为主题灵魂，整合旅游产业和产品，形成全市发展旅游的合力，营造大旅游的氛围，与徐州、连云港、扬州密切协调和合作，塑造以淮安市区为一级核心、以盱眙为次级核心，以洪泽湖沿湖风景带为连接的“双核一轴”的市域旅游空间格局，开发以观光、休闲、度假为导向的特色旅游产品体系，不断提升和巩固淮安作为独立旅游目的地的地位，使淮安成为具有一定国内知名度和国际影响的华东著名旅游城市之一。
第三十二条 阶段战略步骤
1、近期目标(2001－2005)：利用现有的旅游产业基础，以创建“中国优秀旅游城市”为目标，继续将旅游业作为淮安市国民经济新的增长点和服务业的龙头产业来培育，加大基础设施建设力度，提高旅游服务质量，加大改革力度，加强资源整合，加快产品开发，打造和丰富旅游品牌产品体系，实施淮安市旅游形象系统工程，促进淮安旅游形象的传播，提高淮安旅游的整体知名度，把淮安培育成为全省新兴的著名旅游目的地。
2、中期目标(2006－2010)：完善旅游产品体系，在稳定省内客源市场的基础上，大力开拓华东市场，积极面向华东周边地区大中城市以及京津唐地区市场，吸引外围市场。在省内游客快速增长的同时，省外旅游实现超常规的大发展。利用5年时间，争取将淮安市旅游业从国民经济新的增长点培育成服务业龙头或支柱产业。大大提高淮安在整个华东旅游业中的地位和影响，使淮安成为华东知名旅游城市之一。
3、远期目标(2011－2020)：进一步巩固和加强淮安作为华东重要旅游城市的地位。立足华东市场，积极开拓全国市场，争取部分海外市场，将淮安建设成为具有一定国内知名度和国际影响的华东著名旅游城市。最大程度地遏制不利于旅游业发展的一切障碍因素，不断调整产品结构、产业结构，优化旅游产业资源配置，旅游业得到健康和持续发展，旅游业作为服务业支柱产业的优势地位不断得到巩固和加强。
第三十三条 分项战略指标
游客总量分期目标
时 间 国内游客总量预测 年增长率 海外游客总量预测(10%的增长率)
近期(2005年) 435-477万人次 8-10% 11565人次
中期(2010年) 701-841万人次 10-12% 18626人次
远期(2020年) 1255-1816万人次 6-8% 48311人次
以2000年旅游总收入12.81亿元为基数，近、中、远三期分别以18%、25%、10%增长率进行预测，到2005年、2010年、2020年淮安旅游总收入分别为29.31亿、89.45亿、232.01亿。
旅游业增加值的指标
时 间 旅游增加值 占GDP 占第三产业 增长率
近期(2005年) 11.14亿元 3.1% 7.5% 18%
中期(2010年) 36.67亿元 5.2% 12.6% 25%
远期(2020年) 104.40亿元 10.1% 20.2% 12%
第三十四条 基本战略措施
主要有：营造淮安市旅游品牌形象；主导产品带动战略；产品创新战略；实施淮安旅游业形象系统工程；旅游可持续发展战略；旅游业信息化战略(互联网为核心的信息化战略)；旅游业闲暇化战略(面向国内带薪假期)；旅游产品主导性和多样性战略；区域联动发展战略；强化旅游系统功能战略。
第四部分 规划与实施篇
第七章 旅游业空间布局
第三十五条 旅游业发展总体布局
'双核一轴”、点轴扩散为重点的淮安旅游总体发展格局。
第三十六条 旅游产业空间布局规划
本规划综合考虑旅游资源组合格局、区域旅游互动及旅游产业区域组织管理，规划淮安市旅游产业区域空间布局为：以淮安名城名人综合旅游功能区为中心、以盱眙山水名胜旅游区为辅助中心、由洪泽悬湖渔乡与百里古堤风光旅游带联结“双核一轴”式区域旅游核心集团；以及金湖苏北水乡生态旅游区、涟水千年酒乡与生态休闲旅游区。各旅游区主要特征及功能如下：
(一)淮安名城名人综合旅游功能区
范围包括淮安市清河区、清浦区、楚州区、淮阴区。主要旅游功能为全市旅游业发展的龙头；全市旅游产业的核心区，旅游服务及休闲基地和重点名牌旅游产品基地；全市旅游组织系统的核心(旅游客源组织、旅游产业组织、旅游空间组织核心)；全市旅游的重要客源地。
旅游发展主要措施有：实施城市旅游形象工程--景观改造、城市雕塑、城市亮化、城市绿化、城市休闲空间的组织；培育全国品牌--名人旅游系统工程，现有龙头旅游产品(周恩来纪念馆、周恩来故居等)精品化；开发建设古运河--漕运文化旅游产品系列，建设古运河文化长廊；培育以饭店、旅行社为主的旅游企业综合竞争力；旅游营销策划及旅游产品形象驱动工程。
(二)盱眙山水名胜旅游区
范围包括盱眙县及相邻的洪泽湖区。主要旅游功能为，淮安旅游两大中心之辅助中心；联结淮安与以南京为中心的宁镇扬、宁合(肥)芜(湖)都市圈的旅游跳板(stopover)，也是联结南京与宿迁、徐州的节点；淮安市明文化、山水名胜区及山林生态旅游的重点地区；带动洪泽滨湖旅游带启动发展的重要节点。旅游发展主要措施有：完善旅游产业结构--重点扶持旅游组织及营销；拓展旅游产品，建设泗州城地面可视化标志，开发水上旅游线路；完善旅游产品格局及旅游服务设施；树立特色旅游形象--策划苏北小山城景观特色--山街购物一条街；第一山景点品位提升及周边环境进一步整治；铁山寺旅游产品由生态观光游向生态休闲游发展。
(三)洪泽悬湖渔乡与百里古堤风光旅游带
范围包括洪泽县、淮阴区，主要以沿洪泽湖滨湖风光带为主。主要旅游功能为，联动淮安市区域内两大核心旅游区的重要通道，以湖光、古堤为旅游特色的洪泽湖观光旅游基地。旅游发展主要措施有：重点协调与水利部门关系，明代洪泽湖石堤“石工墙”申报世界文化遗产；丰富通道型旅游带旅游服务设施，加强景观保护，充分利用沿湖大堤205国道进行多方位旅游开发，策划结合“石工墙”、洪泽湖大堤及205国道区段建立洪泽湖古堤风景名胜区；加快开发洪泽湖新型旅游产品--洪泽湖旅游休闲、民俗风情游以及体育旅游产品。
(四)涟水千年酒乡与生态休闲旅游区
范围为涟水县。主要旅游功能为，生态旅游开发休闲型旅游产品；江苏乃至中国酒文化特色旅游区；能仁寺、五岛公园旅游开发满足本地居民及近距离游客的需求。旅游发展主要措施有：开发酒文化专题旅游产品；复建能仁寺，加强五岛公园与妙通塔等产品的资源整合，扩大景区规模；针对“三百”生态林适宜野营、徒步旅游的特点，建设辅助环保设施及旅游设施。
(五)金湖苏北水乡生态旅游区
范围包括金湖县及相邻的高邮湖、白马湖滨湖区域。主要旅游功能，淮安市东南大门，开通苏锡常扬市场的通道；产品以苏北水乡为特色的农业生态旅游产品为主。旅游发展主要措施有：以保护环境为前提，开发旅游产品；万亩水杉林开发蓄水林间栈道休闲观光产品；白马湖建设竹木水上了望塔台和岛上休闲设施；万亩荷花荡进行合理规划，增加区内文化内涵，丰富植被，兴建休闲设施，长远与高邮湖联动开发；将生态观光产品的开发与发掘民俗文化有机结合起来，使生态景区静中有动，动中有静，增加游客的参与性。
第三十七条 旅游依托区域城镇网络等级体系规划
1、基本城镇依托：宁连徐“Y'型城镇网络体系：南京、镇江、扬州都市圈及徐州、连云港等城市；洪泽湖周边城镇网络体系。
2、淮安市内旅游网络等级体系由中心旅游城镇和特色旅游镇或旅游景区构成。其中，中心旅游城镇为主城区清江浦(名人、历史文化风貌区、园林)、楚州区淮城镇(淮安古城，名人故里，旅游度假、休闲中心)、盱眙县盱城镇(以山水旅游为特色的城市)；特色旅游镇有明祖陵镇、码头镇、老子山镇、闵桥镇、流均镇、徐集镇、蒋坝镇、高沟镇等。
第三十八条 旅游业区域扩散与区域协作
1、以交通线路为依托向山东、安徽、浙江、上海等江苏周边的三省一市旅游交汇区扩散。
2、以资源为基础与省内外旅游区域景点之间协作，包括汉文化至徐州、宿迁；明文化至南京、北京、安徽(凤阳皇陵)、湖北(显陵)；恩来文化至绍兴、铁岭、北京、天津；淮扬文化至扬州、南京、镇江；淮河文化至安徽等；漕运文化至北京、天津、杭州、扬州、苏州、聊城；古镇文化-江南水乡六镇；水利文化-江都、都江堰等。
3、与周边地区差异化产品的互补，形成苏北、苏中、宁淮旅游专线进行区域扩散。
第八章 旅游产品开发与旅游项目规划
第三十九条 主要旅游产品类型
淮安市旅游产品的主要类型有：名人文化旅游产品、历史文化旅游产品、旅游节庆旅游产品、休闲度假旅游产品、娱乐健身旅游产品、生态旅游产品、水乡民俗旅游产品等。
第四十条 旅游产品空间布局
从景观资源与旅游服务中心地布局来看，淮安市区是文化旅游产品分布的集中地，而盱眙明祖陵则是淮安历史文化旅游产品的第二核心。除明祖陵景区外，盱眙还有铁山寺森林公园、第一山景区、都梁公园等，它们与淮安文化观光资源构成优势互补的旅游产品，成为淮安特别是盱眙文化旅游品牌的重要组件。而连通淮安市区与盱眙的洪泽湖大堤风光带(205国道)风景怡人，滨湖“水上长城”古遗迹清晰可见。淮安市其它辖县的观光型旅游产品是淮安文化观光旅游产品的补充和延伸，与旅游景观资源的地域构成级别相对应，形成淮安市以文化观光产品为主导的三级旅游产品地域体系。
第四十一条 主要旅游产品开发
(一)观光型旅游产品。淮安市区：重点抓好绿水特色的营造和展现，抓好以古运河文化长廊串联的楚州古城区和清江浦老城区历史文化名城风貌的恢复和整治，抓好周恩来、韩信、吴承恩、周信芳等名人故里，以及漕运总督府、河道总督府、文庙等历史遗迹的拓展扩建，展示淮安作为历史文化名城的独特风韵。涟水：以五岛公园、能仁寺、今世缘酒文化为重点开发项目。洪泽：大力发掘洪泽湖治水文化及周边民间、民俗文化和文物古迹，加快开发老子山镇人文景观，搞好三河闸铁水牛等古迹的园林营造。金湖：继续走开发生态观光产品的路子，进一步开发万亩荷花荡、万亩水杉林、白马湖水上生态休闲区。盱眙：进一步开发铁山寺、明祖陵、第一山和天泉湖风景区，以秀美的山水风光为依托，深挖民情民俗，大力发展亲水旅游、现代农业观光旅游。
(二)重点度假型旅游产品的开发。充分利用洪泽湖、白马湖、高邮湖等水资源，做大做好水文章。在湖边建天然浴场和水上游乐区，方便游人进行水浴、沙浴、日光浴、滑沙、垂钓、捕鱼、采菱、划船等多项野趣活动，洪泽湖重点开发老子山温泉度假村及钱码岛休闲度假产品；利用水面湖滩等开展多种体育运动项目，如龙舟、赛艇、摩托艇、沙滩足球、排球等；建造一些与自然景观相协调的旅游专用设施和娱乐场所，如游乐场、食品城、桑拿浴城、保龄球馆、迪厅等，集“吃、住、行、游、购、娱”为一体；着力搞好沿湖的风景园林建设，尽快形成布局合理、内容充实的湖滨游览系统；在自然环境优美、交通便捷的地方建设度假村、开发分时度假产品。
(三)商务旅游产品开发。淮安公路网四通八达，社会经济发展速度较快，对外经济交往越来越频繁，商务旅游发展前景乐观，为此，必须重点抓好商务旅游服务设施的建设。同时也可利用商务旅游的机会向旅游者展示淮安丰富的旅游文化、美食文化和地方风情。
(四)专项与特种旅游产品
1、节庆活动：重点办好“中国淮安·淮扬菜美食文化节”、“盱眙中国龙虾节”、“洪泽湖开渔节”、“金湖荷花艺术节”和“涟水白鹭节”等重大节庆活动；加强对地方戏剧、花鼓、龙灯、旱船、高跷、河蚌舞、狮子舞等各类民间歌舞的组织，将其融入重大节庆活动和景区展示活动中，提高观赏性；对庙会、婚嫁等民间文化产品，如三月初一东岳庙会、甘泉山庙会、小人会、清江大闸5月闹龙船、7月放河灯等，要加强包装，形成品牌，使之成为吸引游客的文化旅游产品。
2、生态观光：铁山寺、天泉湖生态观光旅游；金湖万亩荷花荡、水杉林、洪泽湖、白马湖生态旅游；涟水“三百”生态工程林。
3、工业观光：涟水今世缘酒业有限公司酒文化系列旅游产品开发，包括观光、节庆、购物等，重点建设“中国酒文化博物馆”。
4、农业观光旅游：利用丰富的水产资源和水利条件，搞好人工造林绿化，发展农业观光旅游。建立生态农业示范区，展示农业高新科学技术，清新的田园风光，纯朴的农家小院，将现代科技所带来的可持续发展的前景呈现出来，再如养殖业观光等。
5、体育旅游
举办洪泽湖水上运动会，项目可以有龙舟赛、水上拔河、游泳、皮划艇、沙滩排球、垂钓等；市区古运河、古淮河等水面可以考虑开展如上的水上体育旅游项目，市区争取举办国际国内大型体育赛事。
利用洪泽湖大堤风光带举办环洪泽湖自行车拉力赛、洪泽湖大堤万人业余自行车赛、洪泽湖大堤风光带长跑接力赛、铁人三项赛等。
生态旅游和体育旅游的结合产品：涟水“三百生态”意杨林，金湖的“万亩水杉林”，可开展森林健身康体游、野外宿营、无线电测向、森林越野等体育旅游项目；盱眙的铁山寺、天泉湖风景区，洪泽的老子山风景区等地形起伏较大的地区，可开展登山邀请赛、越野比赛、无线电测向等体育旅游项目。
少儿体育旅游项目：少儿乒乓球邀请赛(少儿乒乓球夏令营)、少儿足球邀请赛(少儿足球夏令营)等。
另外，可开展韩信故里象棋邀请赛，白马湖、高邮湖水上专项体育比赛，天泉湖摩托艇大赛等体育旅游项目。
第四十二条 旅游线路
根据淮安现有的旅游资源特点、空间分布、旅游基础设施状况，以及不同层次旅游者对旅游产品的需求，线路设计主要突出淮安的名人名城之旅、古运河之旅、苏北水乡之旅、洪泽湖风情之旅、绿色生态之旅、淮扬美食之旅、盱眙山水--天文科普之旅等特色旅游。
旅游区域联动线路的设计，主要开辟淮阴韩侯系列产品--徐州汉城等楚汉文化旅游线路；淮安吴承恩故居--连云港花果山“西游记寻根”旅游线路；盱眙明祖陵--南京明孝陵、明故宫--安徽凤阳明皇陵等明文化旅游联动线路；淮安--安徽淮南淮河文化旅游线路；淮安盱眙黄花塘、铁山寺--安徽半塔(新四军纪念地)等红色旅游专线；淮安--绍兴、铁岭、北京等恩来文化旅游线路。
第四十三条 旅游项目规划
淮安主城区规划的主要项目有：慈云寺与文庙历史风貌保护区项目、中洲岛公园项目、清晏园复建项目等；淮阴区规划的重点项目有：韩信系列景点和码头古镇人文景点的恢复与扩建工程等；楚州区规划的重点项目有：大运河国家博物苑项目、河下古镇及勺湖、萧湖、月湖景区开发、周恩来纪念景区项目、吴承恩故居的扩建工程等；涟水县规划的重点项目有：今世缘“酒文化博物馆”和涟水五岛景区建设等；洪泽县规划的重点项目有：洪泽湖大堤申报国家重点文物保护单位与世界文化遗产、洪泽湖旅游度假区的建设工程等；金湖县规划的重点项目有：白马湖渔家风俗与苏北水乡生态建设、水杉林游览道与水道建设项目等；盱眙县规划的重点项目有：铁山寺森林公园生态科考旅游开发、明祖陵文物修复与游览配套设施建设、天泉湖度假产品开发等。“十五”期间，大运河国家博物苑项目、中洲岛公园项目、周恩来纪念馆旅游产品精品化工程等14个旅游重点项目应基本完成。
第四十四条 淮安市旅游营销规划
(一)旅游业营销历史定位和战略目标
淮安市旅游业营销的战略目标是由资源、产品导向型向社会营销导向型和战略核心导向型阶段发展，尽情改变淮安市旅游产品外界知名度不高、市场化程度低的现状，使淮安成为有一定知名度、美誉度，并具有“名人、漕运、美食”特色形象的江苏乃至华东地区的旅游目的地。
(二)旅游营销主要内容
1、旅游业社会营销导向型战略：在绿色营销/绿色消费理念/生态旅游基础上，从可持续发展理念出发，树立淮安市旅游新形象，尤其是盱眙、金湖、洪泽湖、涟水等生态旅游、农业生态旅游项目的形象建设，需要更加重视。
2、旅游业战略核心导向型营销措施：符合淮安市域及江苏省乃至华东范围的经济发展水平；淮安市旅游目的地及主要旅游产品品牌化战略；跟踪并满足消费者偏好的转变--进入小康社会后居民旅游消费偏好变化；专门知识导向和信息技术运用的趋势；分析性的程序及数据收集技术的应用。
(三)淮安市旅游产品营销分析
淮安市旅游业核心产品主要包括满足旅游者核心利益的观光、美食、休闲、文化、生态、农业等旅游产品，旅游的附加产品包括为核心产品配套的组合服务，包括媒体包装、后期服务等。
1、产品的市场走向分类：做优明星类产品--周恩来系列旅游产品、盱眙系列观光旅游产品；做大成长类产品--洪泽湖滨湖地区度假休闲旅游产品；整合弱势类产品--以古运河文化长廊为主线串联包装市区分散、小型名人故居等文化旅游产品。
2、营销战略：观光产品、美食旅游产品、生态旅游采用非差异化营销；文化旅游、度假旅游采用差异化营销，不同市场提供不同产品，采用不同营销方案。
3、淮安市旅游产品营销组合：产品--以观光产品为主，远期向休闲度假方向发展；价格--依托本地资源级差优势，采取低价位竞争策略；促销--采用多种形式进行促销；市场渠道--通过旅行社组团、散客、专项旅游等多种渠道进行；加强与媒体的协作，广招客源，提升旅游目的地形象。
(四)淮安市旅游营销基本技术措施
1、建立旅游营销机制，由旅游局牵头，设立旅游营销专门机构；设立旅游营销基金(近期100万元/年；中、远期根据年接待旅游人数配置，按0.25-0.5元/人·年；重点营销年度适当调高)，由市旅游局主管并实施旅游营销。
2、目的地品牌化。针对淮安市内重点景区、旅游产品和地域文化特色进行形象定位，强化淮安市“名人故里、漕运之都、美食之乡”的形象。
3、旅游服务特色化。通过导游等服务员着装和设计富有淮安地域文化的宴会菜单等途径，强化淮安旅游形象的凸现。
4、主要营销手段。①付费媒体广告：有目的地针对目标市场进行宣传。②针对重点客源市场，通过邮寄、分发资料进行重点促销产品宣传。③鼓励区内效益好的旅游企业针对目标旅游市场进行主题赞助。④有选择地参加国内不同规模的旅交会、博览会进行宣传。⑤借用运河文化、漕运文化、淮河文化、淮扬美食文化、周恩来、新四军、韩信及军事文化、水利文化、文学(如西游记)艺术等主题举办研讨会，推动媒介宣传淮安旅游。⑥精心策划销售宣传品，重点研制旅游纪念品。⑦旅游宣传大篷车。⑧对于外地旅行社、游客采用价格折扣进行促销。⑨举办旅游经贸节庆活动，激活本地旅游市场和扩大旅游产品影响。重点打造以下节庆活动：中国淮安·淮扬美食文化节(定期)，中国漕运文化旅游节(中、远期)或运河文化旅游节，中国名人文化旅游节(中远期)，盱眙中国龙虾旅游节，盱眙明文化旅游节，金湖荷花旅游节，涟水今世缘酒文化旅游节，洪泽湖水(利)文化旅游节，韩信军事文化旅游节。⑩通过旅行社等建立稳定有效的分销网络。
第九章 旅游资源的开发和保护规划
第四十五条 旅游资源区的市场定位
市区旅游产品客源市场可面向全国及部分海外游客，以华东市场为培育重点和核心，以观光和瞻仰名人为目的。郊县市场主要定位在来自省内及周边省市的华东主要客源市场中的中短程游客，休闲娱乐、乡村生活体验为目的。
第四十六条 主要旅游资源区的发展方向
主城区
发掘运河文化、园林文化、宗教文化和建筑艺术。进一步开发古淮河风光带、古运河文化长廊、京杭大运河沿河风光带、慈云寺与文庙历史风貌保护区，抓好绿水特色的营造和展现，开发清晏园、楚秀园、樱花园、钵池山公园等古今园林，展示现代城市建设风貌。
淮阴区
深入发掘韩信文化，开发韩侯故里，建造韩信典故园、韩信纪念馆等，抓好名人轶事和军事谋略文化的发掘整理，丰富淮安市名人品牌旅游产品系列；复建甘罗城、惠济祠；发掘码头镇饮食文化。
楚州区
抓好古城区历史文化古迹风貌的恢复和整治，抓好周恩来、吴承恩、梁红玉、关天培及漕运文化等名人故居、历史遗迹的拓展扩建，抓好漕运文化、美食文化、军事谋略文化、古典文学创作等文化遗产的发掘和光大，形成古城新的时代风格。
盱眙县
人文景观：进一步开发淮河文化、明文化、宗教文化、、碑林文化、园林文化；自然景观：进一步开发铁山寺、天泉湖生态观光、科普教育、休闲娱乐旅游、保健度假等产品系列，在湖、泉、瀑、溪、池上做好水文章，展示“苏北九寨沟”风采。
洪泽县
积极开展洪泽湖大堤申报世界文化遗产工作，重点开发洪泽湖体育旅游、湖上观光、休闲度假等旅游产品，挖掘渔鼓、渔傩民俗，大力发展亲水旅游、现代农业观光旅游，开发温泉度假特色旅游产品，突出悬湖古堤、水乡风情，开发富有大湖文化特色的旅游项目。
金湖县
开发白马湖生态旅游、农家乐和体育旅游项目，大力开发万亩水杉林、万亩荷花荡等农业生态观光旅游项目。
涟水县
发掘酒文化旅游产品，深入发掘五岛公园一能仁寺的园林文化、宗教文化、书法艺术，以及月塔、妙通塔等古塔文化，利用其水资源和林业资源优势大力开发水文化旅游、绿色旅游、生态旅游、疗养康体旅游等产品。
第四十七条 主要旅游资源区发展优选时序
历史文化名城在提高民族文化水平和精神文明建设中，在国际交流、游览参观中都发挥着重要作用，具有较高的知名度和品牌优势，因而楚州古城应作为淮安市旅游开发的首选。
第四十八条 保护旅游资源的基本原则
对于自然旅游资源，要保护大自然原有的面貌；对于珍贵的历史人文资源，要按历史原状恢复和保护起来。正确处理旅游开发与资源保护关系，采取有效措施防止建设性破坏，真正做到以旅游开发促进历史文化资源的保护。
第四十九条 旅游资源保护的重点
市区自然资源保护的重点是：古运河、古淮河、大口子、楚秀园、清晏园，楚州的三湖(萧湖、勺湖、月湖)等水体及周边景观；城市古树名木及重点生态绿化核心带的保护。人文资源保护的重点是：淮安历史文化名城资源，包括周恩来纪念馆周边环境景观、周恩来故居周边老街区、镇淮楼周边(包括关天培祠)老街区、河下古镇；漕运文化及运河文化系列资源；韩城、韩母墓、漂母墓、韩信城土体保护；青莲岗文化遗址保护。
盱眙自然旅游资源保护主要包括，铁山寺自然生态资源：防止旅游建设性破坏及其它建设带来的景观生态破坏；县城范围内的山体资源保护和第一山森林生态保护及整治。杜绝建设性破坏和防止旅游带来的生态破坏。人文资源保护主要是：第一山附近具有山街特色的老街区和第一山石刻。
洪泽自然旅游资源保护主要是：洪泽湖沿岸水体及水生生态保护。人文旅游资源保护主要是明洪泽湖大堤石工墙的保护；渔鼓、渔傩等非物质文化遗产资源的保护等。
涟水旅游资源保护主要为五岛公园生态水体保护与整治、周边景观保护。
金湖旅游资源保护主要为白马湖水体生态及水乡景观保护；荷花荡水体生态更新保护；水杉林生态保护。
第十章 旅游业基础设施规划
第五十条 旅游交通规划布局原则
1、旅游交通规划的总原则：以旅游为中心组织交通规划。
2、旅游交通布局原则：出入通畅，集散灵活。
第五十一条 旅游交通发展战略目标
完善和发展旅游交通基础设施体系，以公路为依托，以铁路为重点发展方向，以水运和航空为辅，以为旅游者提供便捷的交通为前提，以便于淮安旅游业的发展为目标，建立通畅的综合旅游交通网络。
第五十二条 旅游交通发展战略要点
重点是新长铁路客运的开通、高等级公路枢纽地位的确立，以及淮安市区与旅游景点之间，以及各景区(点)之间旅游公路的建设。
第五十三条 淮安市发展旅游交通近期措施
1、制定旅游交通专项规划
2、完善旅游交通基础设施：完善出入交通方式，优化出入交通结构，以公路为支柱、加快铁路建设，适当发展旅游航运和航空运输；完善城市公交系统，开发旅游专线，优化旅游车辆结构；景区内部开展多样化的旅游交通方式；完善交通站场建设，合理布局客运站，加快中转站的建设；加大停车场的建设力度，优化布局；加快火车站客运设施建设；完善交通线路布局，对通往景区的公路进行改建或新建，并提高道路等级。
3、改善旅游交通服务和管理。改善和提高旅游交通服务质量：合理安排旅游交通线路和运营的班次；开设旅游专线。加强与外埠港口、机场的联系，推出面向海外游客的旅游交通服务；提供旅游交通网上服务；在各游客集散地提供交通咨询服务。改善提高旅游交通企业效益：加强旅游交通企业的管理，规范旅游交通市场；制定“旅游交通企业管理规范”；清除非法的旅游交通运营企业或个人；对于旅游专线，要形成合理竞争的机制；保障旅游交通安全，加大实施安全措施及管理的力度；减少旅游交通污染，注重生态保护。
4、改善城市对外交通口岸形象。适时加快飞机场和铁路交通等基础交通设施发展步伐，全面提升淮安旅游交通优势。加强汽车站硬件和软件改造，增加站内的各种指示标志及咨询服务，强化环境卫生管理，提高工作人员的服务水平。对进入淮安的主要通道进行绿化、美化，改善游客对淮安的第一印象。
5、城市主要景观通道建设。淮安市区的旅游景点散布在市区的各个方向，淮海北路、淮海南路等几条连接景点的主要道路已经成为旅游者的必经之路，其建设应当注意沿途道路立面的设计建设，做到突出特色，给游客以深刻的印象。
第五十四条 旅游邮电通讯设施的战略规划
对现有邮政所的各种设施进行现代化改造，积极开发新的邮政增值服务；结合城市总体规划的用地布局，在市区设置若干邮政支局所；尽快完善各级宾馆饭店、休闲娱乐场所、景点景区内部的公共通讯网络设施设备；加快旅游重点发展区县的邮电通讯建设。
第五十五条 网络信息设施和咨询服务战略规划
在各种公众媒体场所建设网络化的淮安市旅游地理信息系统(TGIS：Tourism geographic information system)；建立旅游信息咨询中心。
第五十六条 卫生保健设施战略规划
建立完备的旅游卫生保健系统，包括：卫生、保健、救护、医疗、疗养、度假休闲设施的完善配套，建立游客急救信息系统。加强景点景区、宾馆饭店、交通站场等游客集散地附近的旅游保健设施建设。
第五十七条 旅游厕所和垃圾设施
合理布局，加快旅游厕所建设进度，强化厕所日常管理，争取三年内各主要景区、景点都建有水冲式厕所。建设景点景区垃圾处理设施，使垃圾处理及时并达到环卫部门要求。
第五十八条 主要接待服务基地建设战略规划
根据游览设施配备的不同和旅游发展轻重缓急，将旅游服务基地分为一级旅游服务基地、二级旅游服务基地、一般旅游服务基地三个等级。
一级旅游服务基地：淮安市作为苏北的重要旅游城市，旅游服务功能较为完善，市区清河、清浦、淮阴区旅游服务设施具备一定的基础，可作为一级旅游服务基地发展，使之成为苏北重要的旅游客源集散地和旅游服务中心之一。
二级旅游服务基地：楚州区、盱眙县、洪泽县是淮安市的二级旅游服务基地，也是淮安市旅游客源的重要扩散地，与淮安市区形成了交通连接较好的旅游服务网络。楚州区的旅游资源品位等级较高，吸引力较大，旅游服务功能应策应全市，不断扩大和加强。盱眙县近年来因举办龙虾节而具有越来越高的知名度，特别是省内游客大幅增长。明祖陵、铁山寺自然保护区也具有相当的旅游吸引力，加之宁徐高速直接通过盱眙县城，为此，盱眙应加强服务基础设施的建设，形成综合的旅游服务中心。洪泽县规划开发沿湖和水上旅游线路，洪泽湖旅游度假区将是休闲旅游的又一大热点，洪泽县现与市区和其他各县交通连接良好，旅游服务基础设施应着重围绕景区、景点来建设。
一般旅游服务基地：金湖、涟水县城是所在县的政治经济文化中心，也是游客旅游的集散地和中转站，也是正在发育完善的旅游服务基地。
第十一章 住宿设施及餐饮业发展规划
第五十九条 住宿设施发展规划
(一)接待能力规划
按照适度超前的原则指导酒店建设，在规划期间，应根据旅游业发展的趋势，以稳健发展、适度超前为原则指导酒店的发展。通过改造、新建和提高酒店管理和服务水平，满足游客对住宿的需求；通过调整宾馆、酒店的区域布局结构、星级结构、类型结构，使淮安市住宿供给能满足各细分市场对住宿的要求。通过加强管理，提高接待能力。争取在2005年各类住宿设施总数达到1180家。星级饭店总数达到60家，四星级以上5家，三星15家，二星30家，一星10家。定点饭店(餐馆)10家。年接待能力达到516万人次。
(二)提高服务质量
提高酒店服务人员的素质；提高科学管理水平，运用高新科技手段进行管理。
(三)提高宾馆效益的措施
市场的分工和专业化经营；加强旅游饭店协会功能；与其它部门合作，开拓客源市场；引进连锁经营、特许经营模式，引导旅游饭店向集团化方向发展；向个性化发展，开拓重要的服务市场。
第六十条 旅游餐饮业规划
(一)提高餐饮业的质量
将发掘传统菜点和开发创新菜肴有机结合起来，应针对旅游者的口味，提供质价相符、特色鲜明的餐饮产品，同时注意营造餐饮文化氛围，提高餐饮附加值。推行团体自助餐、开设零点特色餐饮，加快发展中式快餐。探索中餐标准化建设，明确餐饮的数量和质量标准。
(二)餐厅布局
市区要建设1到2家具有同时接待500人以上就餐大型宴会厅的综合餐馆，以适应发展会展、节庆旅游的需要。市区还要加快西餐厅发展步伐，以适应对外开放和国际化的需求。盱眙县城区旅游餐饮业设施有待进一步加强，需要增加2-3家高档餐厅。
第十二章 旅行社发展规划
第六十一条 实施旅行社企业组织综合化战略
从“内引外联”的职能出发，淮安市旅行社应加强旅行社的“外联”职能，加强区域之间的合作，通过各种途径搞好对外促销，与外地旅行社的协作，鼓励和支持资质较好、实力雄厚的外地旅行社在淮安设立分社或者办事处。积极创造条件，组建国际旅行社。
第六十二条 建立与世界接轨的旅行社对外营运机制
按照世界贸易组织“服务贸易协定”、ISO9000系列质量标准的要求，鼓励旅行社以这两个规范为目标完善经营机制。战略目标是：到2007年，争取与航空公司、酒店、景点景区、旅游车船公司、保险公司和其他相关企业一起，加入国际旅游、航空代理人分销系统(GDS)；到2010年，争取建立与全球最大的旅游分时度假交换系统公司--国际分时度假交换公司(RSI)的业务联系。
第六十三条 积极构建旅行社业新型经营体系
一是以资本为纽带，以做大做强为目标，对市内旅行社进行资产重组；二是原有部分中型旅行社可根据市场需求情况，进行特色或专项经营，深度开发产品，在细分的市场中寻找自己的服务对象和生存空间；三是将原有众多小型旅行社逐步发展成为旅游批发商和代理商。
第六十四条 旅行社企业制度建设规划
在规划期内进行“转机建制”工作，其基本要求是：以转换运营机制、建立现代企业制度为目标，改革旅行社企业制度，使旅行社成为法人实体。具体操作可通过实行股份制、股份合作制等多种形式，提高竞争能力，并通过资产运营，组建旅游集团公司。
在企业内部建立灵活科学的决策机制、投资机制、激励机制、风险机制与约束机制，提升淮安市旅行社综合竞争力。
第六十五条 旅行社宏观管理调控规划
规划目标是：建立与市场经济相适应的、“统一、高效”的旅行社行业宏观管理体制，重点是整顿旅游市场秩序、优化旅行社业结构、实施旅行社集团化发展战略。
主要规划措施有，适当控制旅行社总量，适当控制粗放型的数量扩张，鼓励集约型的质量增长；强化旅游服务质量监督和保障机制；建立旅游市场中介组织；建立统一的对外旅游促销网络；加大政府对旅行社的支持力度。
第十三章 旅游商品及购物发展规划
第六十六条 规划措施
挖掘特色产品，以地方特产为基础研制旅游商品，积极开发手工艺品、民间手制品、日用小商品；加强已有特色产品的旅游商品化，包装的小型化、精致化。加强研制展示地方文化内涵的旅游商品生产；打造旅游购物特色街区。
第六十七条 旅游商品组织
区分不同的档次，拓展商品种类，满足游客不同的需要；成立淮安市旅游商品协会。引导和协调全市旅游商品设计、生产、销售企业的经营活动，加强研、产、销之间的联系和合作；成立淮安旅游商品设计研究中心，作为其旅游商品研发基地；以旅游文化用品、旅游工艺纪念品、特色食品、旅游用品四大类旅游商品生产的骨干企业为主，建立旅游商品生产基地，逐步形成淮安市生产旅游商品的旅游工业体系。
第六十八条 旅游纪念品
特色纪念品滚动推出；旅游纪念品的文化包装；旅游纪念品的销售方式的观念更新等。
第六十九条 重点景区旅游购物步行街
以方便游客，增加收入为出发点，增强文化氛围，聚集市场要素，在主要景区(点)附近建设旅游购物一条街或购物点，将旅游购物和游览活动有机结合起来。
第七十条 旅游购物行业管理
以旅游局为主导，审核建立一批旅游商品定点销售商店，逐步形成旅游定点商品销售规范体系，创造平等竞争的市场环境；加强质量管理，规范行业行为，依法惩罚出售假冒伪劣商品的单位和个人；提高旅游商品价格诚信度，实行明码标价；加强旅游定点商店从业人员的培训，全面提高商店从业人员的素质，营造文明经商的良好环境。
第七十一条 购物街
市区内现有繁华的商业街(如东大街等)应当注意景观建设，如改造商店沿街门面，使街道建筑风格统一协调，将民俗文化、休闲娱乐和手工艺品展销有机结合起来，打造特色旅游街区。另外，要加强管理，对商品质量严格把关，提高服务质量，严禁各种违法经营行为，提高商业街的美誉度，从而提升城市形象。
第十四章 旅游业信息化发展规划
第七十二条 旅游信息化发展趋势
以计算机技术和网络技术应用为主要手段的信息化已成为全球经济的发展趋势。旅游业的信息化是现代经济和技术发展的需求和必然，也是旅游业自身发展的需要。旅游业的信息化主要包括旅游管理信息化、旅游产品信息化、旅游营销信息化、旅游服务信息化等。
第七十三条 旅游信息化发展规划原则
产业升级，优化结构原则；突出重点，协调发展原则；政府引导，市场驱动原则；统筹规划，分步实施原则。
第七十四条 加快实施旅游管理的信息化
市县两级旅游管理部门应当加强硬件建设，配备计算机和服务器以及网络设备，建设至少100兆带宽的内部办公网络，建立网络办公管理系统；贯彻政府上网工程，实行网上办公，在淮安市政府网站建立旅游局办公频道，主要处理日常公务、政务。旅游企业也要加快信息化建设步伐，不断运用现代网络技术和管理软件，提升企业现代化管理水平。
第七十五条 旅游信息咨询系统及服务网站建立
建立专门的旅游网站。旅游网应当具备的基本功能包括：信息发布功能、信息查询功能及互动交流功能。基本内容包括：旅游资源介绍、宾馆饭店介绍、旅行社介绍、旅游交通信息、购物娱乐信息、旅游新闻、政策介绍，实现各区县旅游局网站、各景区景点网站的相关链接。另外，还要提供旅游常识、淮安市天气预报旅游服务。设立网上旅游社区，为旅游者在淮安旅游的体验、感受以及建议提供互动服务。
第七十六条 旅游营销信息化措施
发布淮安旅游网络广告；进入著名搜索引擎，如搜狐、新浪、网易、雅虎中文等；在著名网站的旅游频道中增加淮安旅游的内容，主动向携程旅游网、sohu网站的旅游频道等知名网站提供淮安旅游的内容；加强与著名电子邮箱提供商搜狐、新浪、网易、263、中华网等合作，利用E－mail发送广告。
第七十七条 旅游服务信息化战略措施
建立网上预定服务系统，包括预定机票、火车票、汽车票、客房等；在淮安旅游网上及旅游局网站公布投诉电话，通过旅游社区，接受旅游投诉以及游客的建议、反馈等；实现宾馆饭店的信息化服务，逐步在部分客房中增加网络接口。
第十五章 旅游发展的保障措施
第七十八条 行业管理组织体系的建立
1、构建旅游管理模式，成立市、县两级旅游发展委员会，实施对旅游业发展的统筹协调和领导管理，市、县两级旅游管理部门同时也是旅委的办事机构；成立旅游协会和旅游行业协会，集服务、组织、协调于一身，建立企业与企业、企业与政府间的相互合作、协调发展的关系。
2、完善行业管理范围。凡是直接为旅游者服务的旅游经营单位和开发项目，都划归旅游行业管理之内，以确保旅游业宏观管理的权威性。如旅游房地产开发、各开发区中旅游项目的建设以及直接为旅游者服务的社会旅馆、培训中心、汽车出租公司等。
3、落实旅游发展的保证措施。定期召开旅游专题办公会议或协调会议，讨论和解决旅游业发展的重大方向性问题；加强政府的旅游管理力度，充分发挥旅游业关联度大、产业链多的优势，将相关主管部门旅游项目的实施统一于规划目标之下，进行积极有效的行业管理；实施政府主导型旅游发展战略，设立旅游发展基金，制订促进旅游发展的倾斜政策。市财政根据财力状况和工作需要安排一定数量的经费，作为旅游发展专项资金，用于旅游资源的保护和开发、旅游产品的设计和营销以及旅游人才的培养等，在旅游行业的实际工作中，予以税收、投资、管理等方面的优惠和支持。
第七十九条 管理体制改革
1、实施项目评议制度，变无序投资为有序投资，提高全市旅游发展的集约化水平。成立旅游项目评议委员会，由计委、规划、旅游等部门牵头，对项目的筹划、立项、可行性等给予充分的论证，在资金筹措和运营过程中实行宏观控制。
2、改革旅游管理体制，使更多的旅游吸引物经营机构成为完全独立于政府机构的市场运作主体。主要处理好市县两级政府部门管理的协调性；改变现存的部分景点被市内各管理部门分割的现状，实行部门间的协调运作。
第八十条 政策法规保障
1、加强旅游政策法规建设；
2、淮安市旅游业发展总体规划，报请批准，使其具有法律效力；
3、淮安市旅游业发展要严格按照通过评审的旅游总体规划办事；各县区制定旅游发展规划，必须将全市的旅游总体规划作为其旅游发展规划的依据；
4、发挥行业自律组织的作用，制订行业公约，强化旅游企业自律意识和行为规范，维护行业的整体利益；
5、制定淮安市旅游资源开发与保护办法；
6、制定旅游行业管理办法，以规范旅游市场。
第八十一条 市场管理
1、成立“淮安市旅游市场综合治理办公室”，由旅游部门牵头，会合公安、交通、消防、工商、物价、质监、卫生防疫等部门，形成淮安市旅游市场治理的合力。
2、健全市场规则，加强市场管理，规范市场秩序，尽快建成统一开放、竞争有序的市场体系，创造文明、便利的旅游环境。
3、结合行风建设，重点整治旅游市场存在的乱收费、欺客宰客、违规经营、私拿回扣、服务质量低、服务态度差等突出问题。
4、做好假日旅游市场管理工作。
5、针对国内春节、五一、国庆等带薪假期的浮现，逢旅游旺季时，积极与公交部门联系，增开直达旅游景区的旅游专线公交车。
6、旅游开发与生态保护相结合，对某些景区的超负荷状况应加以控制和疏导。
7、在“黄金周”前后，统一时间对导游人员和旅行社市场进行高密度强力检查。要求各县(区)对本地区带团导游人员检查的覆盖面达85%以上。对市区旅行社检查的覆盖面达100%。
第八十二条 旅游业发展的资金投入机制
1、建立旅游资金投入的保障体系。安排政府对旅游业的财政性资金投入；逐步建立旅游发展基金和全市旅游营销基金。
2、鼓励企业投资。做好旅游开发前期工作；协调相关部门，减免旅游及相关企业的不合理行政规费；理顺企业的融资渠道；制订相关的优惠政策；加大招商引资力度。
3、广泛动员社会力量、民间资本加大旅游投资。
4、积极争取国家、省项目资金，联合计划、财政、水利、文化等部门共同申请国家和省重点补助项目。
第八十三条 人才培训
1、适度增加政府、企业和个人对旅游教育的投入。
2、明确旅游人力资源管理部门的职责和工作重点。
3、确定旅游从业人员持证上岗的证书认定资格，加强与有关教育单位的合作，形成一支较稳定的旅游培训队伍，定期进行从业人员的服务意识和技能的培训。加强培训效果，提高岗位证书的含金量。
4、加强全市导游队伍建设，提高导游的整体素质，努力形成导游员初、中、高级的梯次结构，在质量保证的前提下，增加全市导游数量，满足旅游业发展需求。
5、重点培养具有创新思维、适应能力强的旅游企业管理人员，提高旅游企业间的竞争力。如大型活动的组织策划人才、会议促销人才、旅游项目的管理人才等。此外，也可采用引进、招聘等各种措施引进急需的人才。
6、推进旅游教育培训规范化、标准化。整合全市旅游教育资源，加快发展全市旅游职业教育，逐步形成以中等职业教育为基础，职业岗位培训和学历教育相结合的多层旅游教育体系，满足旅游业对人才的需求。
7、从软硬件两方面提高旅游教育水平，不仅为淮安市本地培养旅游人才，也为外地培养输送旅游生力军，使教育培训产生经济效益，形成产业化，成为淮安市经济发展新的增长点之一。
第八十四条 旅游统计与旅游安全工作
1、加强旅游统计工作，建立动态统计分析机制，全面、准确、及时地掌握区内旅游业的发展情况，改善旅游宏观经济管理，为旅游决策提供科学依据。
2、做好旅游安全管理。严格执行国家旅游局制定的《旅游安全管理暂行办法》、《旅游安全管理暂行办法实施细则》以及《重大旅游安全事故报告制度试行办法》等一整套旅游安全规章制度；以“安全第一，预防为主”、“统一领导，分级管理，以基层为主”为原则；制定淮安市的旅游安全管理规章制度，并组织实施；协同工商、公安、卫生等有关部门，对新开业的旅游企事业单位的安全管理机构、规章制度及其消防、卫生防疫等安全设施、设备进行检查，开展开业前的验收工作；协同公安、卫生、园林等有关部门，开展对旅游安全环境的综合治理工作，防止对旅游者敲诈、勒索、围堵等不法行为的发生；配合公安、消防、交通安全管理部门，加强游客安全感知环境建设，杜绝景区和宾馆饭店等场所的不安全因素，杜绝黄、赌、毒等不健康的活动；组织和实施对旅游安全管理人员的宣传、教育和培训工作。
第八十五条 旅游行风建设
1、开展行风评议，聘请旅游行业行风监督员，向各旅行社、星级饭店、旅游景区点发放评议调查表，将旅游行风评议工作与整顿旅游市场秩序工作、各项旅游业务工作相结合。
2、规范旅游企业市场行为。旅游企业是联系游客与景区景点的桥梁。应督促旅行社签订《诚信经营公约》，诚实守信，提高管理水平和服务质量，增强竞争力。
3、提高导游队伍服务水平。严肃查处导游中存在的违纪行为，加强导游人员技能培训，全面提高其业务素质和职业道德水平。
4、增强旅游景区景点周围环境吸引力。对旅游景区景点出售假冒伪劣商品、强买强卖、价格欺诈等行为要坚决查处。
5、转变旅游行政主管部门职能，增强服务意识，公开标准，增加透明度，依法行政。该下放的权力一定要下放，该减少的行政审批事项一定要减少。
6、建设社会监督体系，让公众舆论和游客进行共同监督。
