发布文号: 粤建规字[2004]187号
各地级以上市规划局(规划国土局)、建设局(建委)：
现将建设部《关于贯彻〈国务院关于深化改革严格土地管理的决定〉的通知》(建规[2004]185号)，以下简称《通知》)转发给你们，并提出如下意见，一并贯彻执行。
一、提高认识，统一思想
实行最严格的土地管理制度，是由我国人多地少的基本国情决定的，也是贯彻落实科学发展观，保证经济社会可持续发展的必然要求。我省各级城乡规划、建设行政主管部门要以“三个代表”重要思想为指导，认真贯彻落实《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》(国发[2004]28号)和《国务院关于加强城乡规划监督管理的通知》(国发[2002]13号)精神，严格按照建设部《通知》的各项要求，牢固树立科学发展观和正确的政绩观，切实端正城乡规划建设指导思想，不断强化土地管理和保护工作的意识，依法加强监督管理，充分发挥城乡规划对土地资源集约和合理利用的综合调控和引导作用，严格认真履行职责，促进城乡经济社会可持续发展。
二、强化城乡规划的综合调控作用
(一)做好土地利用总体规划、城市总体规划、村庄和集镇规划的相互衔接工作。城市总体规划、村庄和集镇规划与土地利用总体规划不衔接的，应提请同级人民政府对其中不衔接的规划按法定程序进行修编。在土地利用总体规划和城镇总体规划确定的建设用地范围外，不得设立各类开发区(园区)和城市新区(小区)。
(二)加强近期建设规划的编制和实施监管工作。城乡近期建设规划的编制要与经济社会发展五年计划同步进行，合理确定基础设施、公共服务设施的建设时序和空间布局。各项建设用地必须控制在国家批准的用地标准和年度土地利用计划的范围内，严禁安排国家明令禁止项目的用地。近期建设规划确定的发展建设范围，必须符合已经法定程序批准的城市总体规划，并划定近期建设控制线。各类建设项目，必须位于近期建设规划确定的近期建设控制线内。凡未按要求编制近期建设规划的，停止新申请建设项目和用地的规划审批；对违反近期建设规划的建设项目和用地申请，一律不予批准。
(三)明确城乡规划的强制性内容。各市要严格按照建设部等九部委联合印发的《关于贯彻落实〈国务院关于加强城乡规划监督管理的通知〉的通知》(建规[2002]204号)的要求，在城镇体系规划、城市总体规划、详细规划中补充完善强制性内容。要按照《广东省区域绿地规划指引》的要求，把基本农田作为区域绿地列入城乡规划的强制性内容，采取更严格的规划措施予以保护。城乡规划强制性内容不得随意调整，由于形势发展需要变更城乡规划强制性内容的必须按照规定程序办理审批手续。
(四)严格建设项目选址管理。规范对建设项目选址的分级规划管理，以适应建设项目投资管理方式改革的需要，并以此加强区域发展建设的调控。依据省城镇体系规划对区域重大基础设施和区域内重大项目选址，由项目所在地市、县人民政府城乡规划主管部门提出审查意见，报省建设厅核发建设项目选址意见书。建设项目可行性报告必须附有规划行政主管部门核发的选址意见书，不得以政府文件、会议纪要等形式取代选址程序。项目不符合规划要求的，城乡规划部门不得核发选址意见书。
(五)进一步完善城镇建设用地出让管理制度。城乡规划行政主管部门要将城市中心地区、旧城改造地区、近期发展地区、拟储备出让土地的地区作为重点区域，优先编制控制性详细规划。从2005年3月1日起，城镇建设用地的出让、划拨，应当以控制性详细规划为依据，必须明确土地使用性质，使用强度以及其他规划条件，并作为土地使用权出让合同的组成部分。任何单位和个人不得擅自改变土地使用权出让合同中的规划设计条件。在城市规划区内没有编制控制性详细规划的地块，因国家、省或者地级以上市重点建设需要使用土地的，应按照《广东省城市控制性详细规划管理条例》第 十九 条规定的程序进行。
三、加强村镇规划、建设管理
(一)做好村镇规划编制和中心镇规模核定工作。在符合农民意愿的前提下，统筹规划农村居民点，进行迁村并点。尚未编制村庄和集镇规划的，要抓紧编制和报批。要坚持保护耕地和集约使用土地的原则，合理确定用地规模，严格控制建设用地标准。中心镇总体规划要以《广东省中心镇规划指引》和《中心镇总体规划成果审查的技术要点》为标准，按镇域进行布局安排，实施“三区(不准建设区、非农建设区、控制发展区)六线(规划控制黄线、道路交通设施规划控制红线、生态建设区规划控制绿线、水域岸线控制蓝线、市政公用设施规划控制黑线、历史文物保护规划控制紫线)”的规划控制体系。中心镇建设用地规模要严格依据国家和省规定的建设用地指标确定。凡中心镇建设用地规模超过国家和省确定的用地指标的，省建设厅一律不予核定。
(二)加强农村居民住宅的规划建设管理。完善农村住宅基地分配制度，农村住宅及其他各项建设，应当依据经批准的土地利用规划和村庄总体规划、建设规划进行，避免布局零散和浪费土地。新批村镇宅基地必须位于村庄、集镇规划区内，并符合村庄、集镇规划的安排。严格执行“一户一宅，建新退旧”政策，加大“空心村”整理力度。凡没有制定村庄、集镇规划或宅基地申请与村庄、集镇规划不符的，不得办理规划选址和开工许可等手续。积极开展农村住宅建设试点工作，推行农民公寓式和联体式住宅。
(三)严格集体建设用地流转管理。建制镇、村庄和集镇中的农民集体所有建设用地使用权流转，必须符合建制镇、村庄和集镇规划，由城乡规划行政主管部门依据规划出具有关流转地块的规划条件。没有编制或违反建制镇、村庄和集镇规划要求的，有关集体建设用地不得进行流转。
四、加大城乡规划、建设监管力度
各级城乡规划、建设行政主管部门要依法对城乡建设活动进行经常性监管，及时查处和纠正各种违反规划的行为。重点查处未经审批乱圈地、突破国家用地指标和规划确定的用地规模使用土地、占用基本农田进行建设等问题。上级城乡规划部门要依法加强对下级城乡规划部门依法行政的监督，及时有效地纠正下级部门执行城乡规划不力及不依法查处违法用地、违法建设的行为。省建设厅将依法进一步加强监督力度。
广东省建设厅
二○○四年十二月二十一日
附：关于贯彻《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》的通知
建规[2004]185号
各省、自治区建设厅，直辖市建委、规划局(委员会)，新疆生产建设兵团建设局：
《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》(国发[2004]28号，以下简称《决定》)，针对当前存在的圈占土地、乱占滥用耕地等突出问题，提出了深化改革、健全法制、统筹兼顾、标本兼治，进一步完善符合我国国情的最严格的土地管理制度的明确要求。各级城乡规划、建设行政主管部门要从落实科学发展观的高度，充分认识加强土地管理和保护工作的重要性，切实履行职责，认真贯彻落实《决定》各项部署和要求，继续贯彻《国务院关于加强城乡规划监督管理的通知》(国发[2002]13号，以下简称13号文件)。现就有关问题通知如下：
一、切实做好土地利用总体规划与城乡规划的相互衔接工作
(一)依法做好土地利用总体规划、城市总体规划、村庄和集镇规划的相互衔接工作。城市总体规划、村庄和集镇规划中建设用地规模不应超过土地利用总体规划确定的城市和村庄、集镇建设用地规模。在城市规划区内、村庄和集镇规划区内，城市和村庄、集镇建设用地必须符合城市规划、村庄和集镇规划。
(二)在城乡规划制定工作中加强基本农田的保护。城市总体规划、村庄和集镇规划要把规划区内基本农田保护范围作为强制性内容，在图纸上详细标明。今后，凡调整城市总体规划、村庄和集镇规划涉及基本农田的，调整前必须报请原审批机关认可，经认可后方可调整；调整后的规划，必须按法定程序报原批准机关审批。
(三)充分发挥近期建设规划的综合协调作用。按照13号文件和建设部等九部委《关于贯彻落实〈国务院关于加强城乡规划监督管理的通知〉的通知》(建规[2002]204号)要求，近期建设规划与经济社会发展五年规划、房地产业和住房建设发展中长期规划要相互衔接，统筹安排规划年限内的城市建设用地总量、空间分布和实施时序，合理确定各类用地布局和比例。各地要依据近期建设规划，结合土地利用年度计划，确定城市建设发展的年度目标和安排。要优先安排危旧房改造和城市基础设施中拆迁安置用房、普通商品住房、经济适用住房建设项目用地，保证近期建设规划中确定的国家重点建设项目和基础设施项目用地。
二、严格执行建设用地指标，促进土地资源的集约和合理利用
(四)加快制定建设用地指标。抓紧工程项目建设用地指标制定和修改完善工作，优先开展城市基础设施项目，教育和公共文化体育卫生基础设施项目建设用地指标的编制工作，重点做好城市规划区范围内道路等市政工程建设用地指标、城市和村镇建设用地指标的编制工作，尽快建立科学合理的用地指标框架体系。
(五)编制和审批城乡规划，必须符合国家建设用地指标。各地要严格依据国家规定的建设用地指标编制和审批城市总体规划、村庄和集镇规划，合理确定城乡建设和用地规模。凡建设用地规模超过国家用地指标的规划，一律不得审查通过，并责成有关地方人民政府按规定进行缩减。
(六)各类新建、改建、扩建工程项目必须严格执行用地指标。城乡规划行政主管部门在审批建设项目用地申请时，要依据国家规定的建设用地指标，对建设用地面积进行严格审查，对超过国家规定用地指标的，不得发放建设用地规划许可证、建设工程规划许可证。禁止超过国家用地指标、以“花园式工厂”为名圈占土地。
(七)各地要立足于本地区土地资源的实际状况，合理确定与城市发展相适应的绿化用地面积。鼓励和推广屋顶绿化和立体绿化。进行绿化建设，必须符合城市总体规划、城市绿化规划。禁止利用基本农田进行绿化。基本农田上进行绿化建设的城市，不得列入园林城市、生态园林城市考核范围。凡在基本农田上进行绿化建设的，必须立即停止并予以纠正。
(八)指导和推广集约利用土地资源的新技术、新材料。要加快城乡规划动态监测系统及监测网络建设，充分利用现代高新技术实施城乡规划动态监测。积极推进建筑节能和墙体材料革新工作，研究、开发、推广和应用新型墙体材料，替代实芯黏土砖。禁止占用耕地烧制实芯黏土砖。在资金、技术允许情况下，鼓励开发利用城市地下空间。
三、加强城乡规划对城乡建设和土地利用的调控和指导
(九)省级人民政府必须依据省域城镇体系规划，统筹安排本行政区域内各业和各地区用地。要充分考虑和利用现有基础设施，合理规划，避免低水平重复建设和超规模建设。
(十)加强近期建设规划实施监管。近期建设规划确定的发展建设范围，必须符合已经法定程序批准的城市总体规划。编制近期建设规划，要根据城市总体规划确定的近期发展目标，划定近期建设控制线。各类建设项目，必须位于近期建设规划确定的近期建设控制线内。要加快近期建设控制线内控制性详细规划的编制和审批工作。凡未按要求编制近期建设规划的，停止新申请建设项目和用地的规划审批；对违反近期建设规划的建设项目和用地申请，一律不予批准。
(十一)加强开发区规划管理。要严格执行13号文件的规定，开发区范围内规划制定、审批权必须集中由所在市、县城乡规划行政主管部门行使，不得下放。凡下放规划管理权的，必须立即纠正。凡存在下放开发区规划管理权且尚未纠正的，对申请扩区的，一律不予批准。申请设立开发区或扩区的，必须报经省级城乡规划行政主管部门依据规划审查，核定用地范围并出具审查意见。设立各类开发区，必须符合省域城镇体系、城市总体规划。禁止在城市总体规划确定的建设用地范围外，设立开发区。因开发区发展需要申请扩区的，新增用地范围必须位于已经批准的城市总体规划建设用地范围内。
(十二)加强对存量土地利用的规划安排，控制新增建设用地。新建建设项目凡能利用存量土地的，不得批准新增建设用地。采取有力措施，做好“城中村”改造。存量土地再利用时，应当优先保证适合中低收入家庭需要的普通商品住房、经济适用住房建设以及必需的市政公用设施建设。城市、集镇和村庄新增建设用地，必须符合城市总体规划、村庄、集镇规划。禁止在城市规划区、村庄和集镇规划区范围以外，批准城市和集镇、村庄建设用地。
(十三)加强城乡规划对土地储备、供应的调控和引导。城乡规划行政主管部门要依据城市总体规划和近期建设规划，就近期内需要收购储备、供应土地的位置和数量提出建议。实施土地收购储备，必须符合城市总体规划、近期建设规划。存量土地收购储备涉及房屋拆迁的，应当根据《国务院办公厅关于控制城镇房屋拆迁规模严格拆迁管理的通知》(国办发[2004]46号)，纳入房屋拆迁中长期规划和年度计划管理。土地储备机构实施国有土地上房屋拆迁的，应当按照《城市房屋拆迁管理条例》规定的条件和程序办理。实施土地供应，必须符合近期建设规划和控制性详细规划。各地城乡规划行政主管部门要将城市中心地区、旧城改造地区、近期发展地区、拟储备出让土地的地区作为重点区域，优先编制控制性详细规划，明确规划设计条件。招标、拍卖或挂牌出让国有土地使用权时，应当具备依据控制性详细规划确定的规划设计条件，并作为出让合同的组成部分。凡没有列入或者不符合近期建设规划、控制性详细规划规定用途的土地，不得办理规划手续。
(十四)规范建设用地和项目审批程序。在城市规划区内进行建设需要申请用地的，必须持有关文件，向城乡规划行政主管部门申请办理规划许可手续。未取得建设用地规划许可证而取得土地使用批准文件的，批准文件无效，已占用的土地依法予以收回。需报请发展改革部门核准或备案的项目，必须先取得城乡规划行政主管部门出具的规划意见。
四、加强对划拨土地上开发活动和集体建设用地流转的管理
(十五)规范原有划拨土地的房地产开发活动。经依法批准利用原有划拨土地从事房地产开发的，应按市场价补缴土地出让金，依法取得房地产开发资质，并纳入房地产开发管理。独立工矿区、困难企业可以利用自用划拨土地，在符合城市规划、土地利用总体规划的前提下，组织住房困难职工进行集资合作建房，并纳入经济适用住房建设管理，执行经济适用住房建设管理的有关规定，不得以与其他单位联合建设等形式变相进行房地产开发。
(十六)严格集体建设用地流转管理。建制镇、村庄和集镇中的农民集体所有建设用地使用权流转，必须符合建制镇、村庄和集镇规划，由城乡规划行政主管部门依据规划出具有关流转地块的规划条件。没有编制或违反建制镇、村庄和集镇规划要求的，有关集体建设用地，不得进行流转。房地产开发企业应按照《城市房地产管理法》的规定，依法在取得国有土地使用权的土地上进行基础设施、房屋建设，禁止以“现代农业园区”或“设施农业”为名、利用集体建设用地变相从事房地产开发和商品房销售活动。
(十七)加强对集体土地上房屋拆迁的管理。与国土资源部门共同研究制定城市规划区内集体土地上房屋拆迁补偿有关政策。
五、强化村庄集镇建设和用地管理
(十八)加强村镇规划编制工作。省域城镇体系规划要确定重点镇的数量；县(市)域城镇体系规划要确定镇和中心村的布局；村庄集镇总体规划，要合理确定农村居民点的数量、布局和建设用地规模。要统筹规划工业用地，严禁零散安排乡村工业用地。在符合农民意愿的前提下，统筹规划农村居民点、迁村并点。尚未编制村庄和集镇规划的，要抓紧编制和报批。涉及行政区划调整的地区，要及时修编村庄和集镇规划。
(十九)加强对农村宅基地管理。新批村镇宅基地必须位于村庄、集镇规划区内，并符合村庄、集镇规划的安排。凡没有制定村庄、集镇规划或宅基地申请与村庄、集镇规划不符的，一律不得办理许可手续。已确定撤并的农村居民点内，不得批准进行新的建设。禁止多处申请宅基地。因实施农房建设，需申请批准新宅基地的，原有宅基地应当退回。农村住宅设计，不得突破当地规定的宅基地规划、建设标准。
(二十)采取切实措施，加大对村镇规划建设管理的资金支持和技术指导，理顺管理体制，加强村镇基层规划建设管理工作。
六、依法严肃查处违法违规行为
(二十一)依法监督和查处违法用地行为。地方各级城乡规划、建设行政主管部门要开展专项监督检查，重点查处未经审批乱圈地、突破国家用地指标和规划确定的用地规模使用土地、占用基本农田进行建设等问题。对建设单位、个人未取得建设用地规划许可证、建设工程规划许可证进行用地和项目建设，擅自改变规划用地性质或扩大建设规模，违反法律规定和规划要求随意流转集体建设用地等行为，要采取措施坚决制止，并依法给予处罚。按法律规定应当没收或拆除的违法用地和违法建设，必须依法处罚，不得以罚款或补办手续取代。触犯刑律的，要依法移交司法机关查处。
(二十二)建立行政过错纠正和行政责任追究制度。上级部门要加强对下级部门的监督检查。严格执行13号文件规定，对于地方人民政府及有关行政主管部门违反规定调整规划，违反规划批准使用土地和项目建设，擅自在规划确定的建设用地范围以外批准、设立开发区，以及对违法用地不依法查处等行为，除应予以纠正外，还要按照干部管理权限和有关规定对直接责任人给予行政处分。对于造成严重损失和不良影响的，除追究直接责任人责任外，还应追究有关领导的责任，必要时可给予负有责任的主管领导撤职以下行政处分；触犯刑律的，依法移交司法机关查处。
各级城乡规划、建设行政主管部门要以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，牢固树立科学发展观和正确的政绩观，切实端正城乡规划建设指导思想，依法加强监督管理，充分发挥城乡规划对土地资源集约和合理利用的调控和引导作用，落实好最严格的土地管理制度，促进城乡经济和社会的健康和可持续发展。
中华人民共和国建设部
二○○四年十月二十九日
