发布文号: 闽政[1999]文181号
宁德地区行政公署，各市、县(区)人民政府，省政府各部门、各直属机构，各大企业，各高等院校：
经9月15日省长办公会议研究同意，现将省财政厅《关于改革省级支出预算编制方法的意见》批转给你们，请认真贯彻执行。
福建省人民政府
一九九九年十月十三日
关于改革省级支出预算编制方法的意见
(福建省财政厅 一九九九年九月二十一日) 政府支出预算是政府实现其职能所需开支的分配计划。支出预算涵盖了政府基本活动的范围，反映着政府活动的范围和方向，是调控宏观经济、促进社会事业发展的重要保障。支出预算编制是支出预算管理的重要基础工作，改革支出预算编制中的弊端，以适应社会主义市场经济下政府职能转变和财政支出改革的需要，是当前财政预算管理工作中的一项重要而又紧迫的任务。
(一)支出预算编制改革的必要性
1、支出预算编制改革是加强预算管理的客观要求。现行的支出预算编制方法，是在计划经济体制下形成的，虽然这些年来进行了一些改革，但仍然没有摆脱计划经济体制的影响。随着社会主义市场经济体制的逐步建立，现行的编制方法暴露出许多弊端，主要表现在：一是预算编制时间偏短。时间过于仓促，支出预算编制较粗放，预算指标到位率低，预算追加频繁，预算约束力不强。二是预算的分配方式不规范。预算项目过于笼统，预算资金到位率差；部分资金切块给部门分配的职权分散，严重影响了正常的财政分配秩序。三是预算编制方法不科学。采用“基数法”编制预算，容易造成单位之间苦乐不均，不利于合理控制支出，也难以解决历史形成的财政支出预算供给范围“越位”与“缺位”并存的问题。四是没有按部门单位来汇集、编制预算，而以预算科目，即按资金用途编制预算，多头分配管理，造成监控不力。
2、支出预算编制改革是建立政府公共支出预算体系的客观要求。党的“十五大”确定：要按照社会主义市场经济的要求，逐步建立公共财政的基本框架。全国财政工作会议按照党中央和国务院的部署，提出了建立政府公共预算体系的基本思路，包括改革编制方法，细化预算编制内容，调整支出范围，优化支出结构，加强预算管理，硬化预算约束等，支出预算编制方法的改革，是建立公共支出预算体系至关重要的一个环节。
3、支出预算编制改革是缓解收支矛盾，提高财政保障和调控能力的客观要求。当前和今后一段时期，省级收支矛盾都将比较突出。一是贯彻落实中央积极财政政策措施，省级财政减收增支压力大。二是要确保社会保障制度改革、粮食体制改革、公费医疗改革、住房改革等支出以及科学、教育、农业等法定支出需要的增支。三是支持重点项目和基础设施建设增支。四是促进困难县摆脱困难，需要加大转移支付补助。可以说，财政负担相当沉重，必须深化支出改革，从改革中找出路，通过调整支出范围，优化支出结构，用改革的办法解决矛盾。
(二)支出预算编制改革的总体思路和主要内容
省级支出预算编制改革总体思路是：提前并延长预算编制时间，实行预算内外收支统管，全面推行综合零基预算，定员定额管理，细化预算项目，提高预算的到位率。试行“部门预算”法，建立预算草案编制评审制度，增强预算草案的透明度和科学性。清理专项资金，实行专项支出“权责制预算”强化责任意识，提高支出效率(果)。合理界定事业单位财政供给范围。推进政府采购制度，开展集中支付试点以及强化监管，建立支出效果考核等配套改革。
按照上述总体思路，支出预算编制改革的主要内容如下：
1、提前并延长预算编制时间，每年7－8月份各部门、单位按财政厅的统一布置，编制下一年度收支计划并送财政厅审核；9月份开始财政厅审核并汇总单位经费预算和编制省级预算草案。
2、全面推行综合零基预算，细化预算项目。各部门、单位根据预算内外收支统管的原则编制收支综合计划，全面反映单位年度财务收支计划情况。按零基预算的要求编制单位经费支出预算。即：不以以前年度既成的支出范围、支出水平和实际执行结果为依据，而是根据预算年度事业发展的实际需要和财力可能，一切从“零”开始编制支出预算并细化到人及具体事务。人员经费按编制内实有人数和规定的支出范围标准编制；公用经费按从紧、节约的原则由财政厅制定不同类别标准统一编制；专项经费支出要建立投入与产出的内在联系，实行权责制预算，强化责任意识，提高支出效率(果)。
3、清理现有的专项资金。省级专项资金要按照“集中财力办大事”的要求，重点解决各时期我省经济和社会发展中的突出问题。除法定、政策性及省委、省政府确定专项资金外，对一般专项资金要进行清理。凡工作任务已完成的专项要取消；按现行的事权划分范围，凡不应由省级负担的对下一般补助专项资金要清理取消，一时难以取消的，要在2至3年内逐步取消，以增强省级调控能力和加大对财政困难县转移支付力度。对继续执行的专项，要提高年初预算到位率。
今后，原则上不再新设立常规性、普遍性、固定性的专项。对于一次性、个案的零星专项，各单位应于预算编制时提出申请，统筹研究。预算执行中申请追加专项经费，原则上在下年度编制预算时再研究。
4、合理界定财政资金供给范围。财政资金供应要逐步退出经营性和生产性领域，转到社会公共需要上来。要逐步减少对生产性领域的财政投资，除了对企业技术改造、创新安排部分贴息外，财政一般不对企业直接投资。同时，对事业单位财政供给范围进行重新界定。将事业单位按其服务性质划分为公益性、准公益性(公益和经营兼有型)、经营性三类。公益性由财政供给，准公益性按其公共性所占比例给予补助并逐步减少资助额，经营性要与财政供给脱钩，走向市场。
5、重新确定财政支出优先次序。按照公共财政客观要求和财力可能，首先确保政府机构运转，特别是工资发放；其次是科学、教育、农业等法定支出；三是社会保障支出；四是基础设施等公共支出的资金需要。
6、试行部门预算法。即预算编制以部门为单位，一个部门各项财政资金均统一反映在该部门的年度预算之中，以增强预算的规范性、科学性、合理性。
7、建立预算草案编制评审制度。一是财政厅内部成立预算编制小组和审核小组，实行编、审分离，审核小组对预算草案进行审核，向厅长或厅长办公会提出审核意见。二是预算草案提交省政府前，邀请人大、政协、监察、审计、重点支出部门以及专家学者，广泛征求对预算草案编制的意见，增强预算草案的合理性和科学性。
8、推进支出管理配套改革。在上述支出预算编制改革的基础上，相应进行一些支出管理方面的改革。
(1)推行政府采购制度。行政机关、事业单位以及社会团体使用财政性资金的购买，按《政府采购管理暂行办法》的有关规定办理。
(2)开展国库单一帐户集中支付试点。国库单一帐户集中支付是预算支出管理改革的必然趋势，拟先推行工资性支出和政府采购项目由国库集中支付办法试点。即：将省级财政供养人员的工资等，通过银行直接划到个人帐户。实行政府采购的项目资金，根据采购合同等，经审核后直接从金库拨付给项目供应商，以加强资金使用监管力度。
(3)硬化预算约束，加强财政监管。省本级预算经省人代会批准后，必须严格执行。预算执行中，除救灾、抢险、维护社会稳定等急需追加用款从总预备费中解决外，其他部门和单位需要增加经费支出的，应从部门年度预算中调剂解决，调剂解决确有困难的，由省财政厅定期研究分别从机构财力、总预备费或下一年度预算统筹考虑，并按规定的权限和程序办理。要逐步建立预算执行结果考核体系，特别是建立专项资金使用效果(益)评价报告制度，改革批复预算、拨完款就了事的状况，把管理的重点放在检查拨出的经费是否取得了相应的成果上。对执行结果好的要给予表彰奖励，对违反规定或超支出预算的要扣减下年度预算。要加强对接受转移支付补助的财政困难县的监管，督促这些县妥善安排财力，及时发放工资，实现财政收支平衡。
全面实施上述改革要有一个过程，因此，拟以2000－2002年为过渡期，在过渡期间，总体推进，分段实施。
(三)2000年省级支出预算编制方法改革的内容和具体要求
根据中发(1999)12号文件和全国财政工作会议精神，为增强预算透明度，加强监督，提高资金使用效益，集中资金办大事，调整、优化支出结构，缓解当前财政困难和压力，2000年省级支出预算编制改革的内容和具体要求是：
1、时间安排：1999年9月开始省财政厅正式布置2000年省级单位预算编制工作；10月底前各单位将2000年的预算收支计划报财政厅审核、汇总并编制省级预算草案。
2、人员经费的编制。
(1)在职人员经费按1999年9月底编制内实有人员和省人事厅规定的工资支出范围、标准计算编制。
(2)离退休人员生活费按9月底在册人员数和上述口径计算编制。
(3)社会保障费按省政府规定应缴纳的项目和费率计算编制。公费医疗经费按公费医疗改革方案测算编制。
(4)学生生活补贴、助学金等按定额标准测算编制。
3、公用经费的编制。公用经费标准分以下七类：(1)省委办公厅、省政府办公厅、省人大常委会办公厅、省政协办公厅、省纪委办公厅；(2)公检法司部门；(3)工商、税务、质量监督等执法部门；(4)一般行政部门；(5)一般事业单位；(6)院校生均公用经费；(7)离退休人员的公务费(具体标准另定)。各部门可在标准内根据实际情况具体制定定额。
4、专项支出的编制。专项支出除法定、政策性(含省委、省政府已确定的)专项支出外，一般专项要逐一清理。专项支出实行责权制预算，按具体事项编制，每一专项都必须有详细的文字说明，内容包括：该专项的必要性，专项支出要解决哪些问题，应取得的成果，资金安排分配的具体方法和计划。年度财务决算时要报告每一专项支出的实际效果(益)，并对照年初计划进行考核。
(1)法定和政策性专项支出按法规政策依据编制。
(2)一般专项支出应重新核定。凡事业任务已完成的专项要取消，按照事权与财权相统一和分级管理的原则，不应由省级负担的对下补助要取消，一时难以取消的，分2至3年逐步取消。
(3)全省性专项资金的分配，应采用因素分配法，做到科学、公正、合理、规范。补助地市县的专项资金，应列明对下补助数额。
(4)专项资金安排到具体项目和单位的到位率要求：年初预算编制时50％以上；6月底70％以上；9月底85％以上。
(5)预算执行中申请一次性、个案的专项，原则上上半年不考虑，确定需要追究的，由省财政在下半年每月集中研究一次，按规定审批权限和程序办理。
5、财政定额或定项补助的事业单位，除确保科教事业支出外，其它事业经费安排要落实每年削减1／3的政策，科教方面的不合理开支同样要压缩，一般事业单位定额或定项补助原则上要比上年减少1／3。
6、有预算外收入(含经营性、服务性收入)的部门和单位都要编制单位收支综合计划，在此基础上试编省级综合财政计划。按照预算内外收支统管的原则，经审定的部门、单位各项支出，属于财政性供给的，在预算内收入中统筹安排。
7、各部门、单位都要按细化预算的要求详细编制各项目支出计划，在此基础上，2000年先选择教育、公安、卫生、农业、工商和省委、省人大、省政府、省政协、省纪委五个办公厅共10个单位作为部门预算编制方法改革试点。
8、探索集中支付办法，试行工资性支出和政府采购项目支出集中支付试点。
9、省级预算编制改革后，为了解决年初预算中的漏项和难以预见的必需支出，省级预算必须留有一定的机动财力。机动财力安排按《省级财政支出审批的若干规定》办理。
