发布文号: 汕府[2004]143号
各区县人民政府，市政府各部门，各直属机构：
现将《汕头市全面推进依法行政工作五年规划(2004一2008年)印发给你们，请结合本地区、本部门实际，认真贯彻执行。
汕头市人民政府
二○○四年九月十二日
汕头市全面推进依法行政工作五年规划(2004－2008年)
为了深入贯彻党中央依法治国基本方略，适应全面建设小康社会的新形势，建设法治政府，全面推进本市依法行政，根据国务院《全面推进依法行政实施纲要》和广东省《关于贯彻落实国务院全面推进依法行政实施纲要的意见》，结合本市实际，制定本规划。
一、全面推进依法行政的指导思想和基本目标
指导思想：以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，坚持党的领导，坚持执政为民，全面贯彻落实依法治国基本方略和国务院《全面推进依法行政实施纲要》重要精神，积极实施广东省《关于贯彻落实国务院全面推进依法行政实施纲要的意见》，忠实履宪法和法律赋予的职责，严格依法管理经济、文化事业和社会事务，促进社会主义物质文明、政治文明和精神文明协调发展，进一步推进政府各项工作向依法决策、依法管理、依法运行转变，为全市国民经济和社会事业发展创造良好法制环境。
基本目标：经过五年的努力，各级行政领导法律意识进一步增强，依法决策、依法管理、依法办事水平明显提高；行政机关工作人员依法行政的观念明显增强，能够熟练掌握和运用与本职工作密切相关的法律法规，执法程序进一步完善，执法行为进一步规范；公民、法人和其他组织法律意识普遍增强，自觉学法、懂法，做到遵纪守法，积极参加各项社会管理活动，善于依法维护自身合法权益；政府立法工作程序逐步完善，立法质量进一步提高，行政执法逐步完善，法律、法规得到有效的实施；政府职能转变取得成效，政府的经济调节、市场监管、社会管理和公共服务水平有新的提高；行政监督制度继续完善，行政执法监督工作得到加强，行政违法行为能够得到及时纠正和处理；行政程序建设逐步推进，行政决策、行政管理和行政执法的程序进一步法定化、规范化，依法行政的能力和水平得到进一步提高。
二、全面推进依法行政的主要任务、工作措施和要求
(一)认真做好政府立法工作，全面提高立法质量。一是要紧紧围绕我市改革、发展、稳定的大局，根据我市经济和社会发展的实际需要，着重抓好促进改革开放和全市经济建设、社会发展；维护经济、社会秩序，规范市场行为，促进依法行政及诚信制度建设，农产品、食品与药品质量安全、城市建设管理、生态环境与资源保护、科技教育文化事业发展；保护公民、法人和其他组织合法权益；加强社会保障体系建设，推进政府职能转变，强化社会服务，维护社会稳定等方面的立法工作。严格按照《中华人民共和国立法法》、《汕头市立法条例》和《汕头市人民政府拟定法规草案和制定规章规定》等的要求，制定切实可行的立法计划，扩大政府立法工作的公众参与程度，实行立法工作者、实际工作者和专家学者三结合，建立健全专家咨询论证、立法征求意见、立法听证等配套制度，做好地方性法规草案和政府规章的起草工作。要把握好立法规律和立法时机，正确处理好立法与改革、发展、稳定的关系，做到立法决策与改革决策相统一，立法进程与改革进程相适应。对实施国家法律、行政法规需拟定地方性法规草案和制定政府规章予以配套和补充的，要及时组织起草制定，保证法律、法规得到全面、有效的贯彻实施。对法律、行政法规尚未作出规范，而实践又迫切需要加以规范的事项，要在法定职权范围内有针对性地拟定地方性法规草案和制定政府规章。要实行“立、改、废”相结合，对于我市现行的与有关法律法规相抵触或规定不一致的地方性法规和政府规章，要依照法定程序及时进行修改或废止，提高政府立法质量。二是要抓好政府规范性文件的制定、修改和废止工作，提高政府规范性文件质量。行政机关应当依照法律、法规、规章的规定，在职权范围内制定实施性的规范性文件。要根据《汕头市行政机关规范性文件管理规定》健全和完善规范性文件的制定程序，保证规范性文件的合法性。各级各部门制定规范性文件，应当广泛听取公民、法人和其他组织的意见，依据有关规定和程序，出台和公布规范性文件。各级政府法制机构要做好规范性文件的审查、修改工作，要适应我国加入WTO新形势，严格按照行政许可法等有关法律法规的规定，进一步做好地方性法规、地方政府规章、规范性文件及其它政策性措施的清理工作，对不能适应新形势的要求，与有关法律法规规定不一致或相抵触的，要及时进行修改或废止。同时，要建立健全政府规章、规范性文件修改和废止的工作制度以及规章、规范性文件的定期清理和定期评价制度，切实保证规范性文件的质量。加强对规章和规范性文件的备案审查力度，纠正其中的违法或者不当问题，确保政令畅通。
(二)推进行政管理体制改革和创新。第一，切实转变政府职能。深入贯彻精简、统一、效能的原则，积极稳妥地推进机构改革，把政府职能切实转变到经济调节、市场监管、社会管理和公共服务上来，科学划分和规范各级行政机关的职能和权限，科学、合理地设置政府机构、人员编制，实现政府职能、机构和编制的法定化。能由部门承担的职能原则上不设置各类议事协调机构和临时机构，确实需要设置的，按法定程序报批，任务完成后应及时撤销。要加强行政协调和沟通，建立和完善不同行政职能协调配合、相互制约的机制。探索政府内部管理的法定化，各级政府和政府各部门的办公设施、交通工具、福利待遇应当逐步统一标准。同时，要大力培育和完善各类社会中介组织、行业组织和社会团体，发挥其在社会管理和社会服务中的积极作用，不断提高公民、法人和其他组织自我管理、自我约束、自我协调的能力。第二，规范行政许可行为。要认真贯彻实施行政许可法，严格按照行政许可法的规定设定和实施行政许可，对原有的行政许可事项进行全面的清理，凡不符合有关法律、法规规定的，必须予以取消，坚决杜绝违法设定和实施行政许可的行为。各级行政机关应当依法建立健全行政许可监督制度，认真履行对许可对象实施有效监督的责任。要建立统一的行政许可责任追究制度。许可机关不履行监督责任或监督不力，甚至滥用职权、以权谋私，造成重大损失的，要追究直接负责的主管人员和其他直接责任人员的法律责任。各级行政机关办理行政许可事项，应建立相对固定的服务场所，实行一个窗口对外。对需要多个部门实施许可的，实行由主办部门统一受理，征求相关部门的意见，并负责答复。第三，进一步推进政务公开。要紧紧围绕发展社会主义民主政治、建设社会主义政治文明的目标，按照公正便民、依法行政和勤政廉政的原则，结合本地、本部门的实际，全面推进政务公开工作。严格按照《汕头市县级以上政权机关政务公开实施方案》、《汕头市政务公开考核办法》以及《汕头市政务信息公开规定》 的要求，建立健全各级各部门政务公开工作的领导机构和工作机构，形成一级抓一级、级级有人管的政务公开工作网络，进一步落实政务公开预审制度、评议制度和考评追究制度，推进政务公开工作制度化、规范化。要扩大政务公开的内容，对于与公民、法人和其他组织利益密切相关，或者人民群众关注的热点、难点问题，具有行政管理和社会服务职能的行政机关和法定组织要向社会公布办事内容、条件、程序和投诉渠道，告知当事人实施行政行为的依据、权限和程序，以及当事人的法定权利和应当履行的义务，减少环节，简化手续。公开的内容要做到合法、完整、规范、具体、统一和有效。要着重抓好市直行政机关政务公开工作的全面推行，规范和提高县级行政机关以及镇(街道)的政务公开工作，进一步在学校、医院以及与人民群众生产生活密切相关的公用事业单位全面实行办事公开制度。实行政务信息申请公开制度，各级各部门掌握的与经济、社会管理和公共服务有关的政务信息，除依法不宜公开之外，均应向申请公开的单位或个人公开。行政机关应当检查政务公开的落实情况，及时更新补充发生变化的事项，建立、健全监督保障制度并严格实施，自觉接受人民群众的监督。要建立完善新闻发言人制度，加强和规范政府新闻发布工作。各级各部门要采取建立政务公开网页、在办公场所建立政务公开栏，有条件的单位要设置电子屏幕、手触电脑终端、报刊专版等形式，把政务公开制度化。第四，建立社会矛盾排查调处机制。要大力开展矛盾纠纷的排查调处工作，建立健全预防和解决社会矛盾的相关制度，切实解决人民群众通过信访举报反映的问题。要充分发挥调解的作用，对依法应当由行政机关调处的民事纠纷，行政机关要按照法定权限和程序，遵循公开、公平、公正的原则及时处理，经行政机关调解达成协议的，行政机关应当制作调解书；调解不能达成协议的，行政机关应当及时告知当事人救济权利和渠道。另外，要完善人民调解制度，积极支持居民委员会和村民委员会等基层组织的人民调解工作。要培育和完善各类社会中介组织，发挥其积极作用，并切实加强监督和规范。
(三)建立和完善科学的行政决策制度。各级政府及政府各部门要牢固树立依法决策、依法行政意识，不断增强领导干部的法制观念和法律意识，提高依法决策、依法行政、依法管理的领导能力和执政水平，推进决策科学化、民主化、法制化。各级政府和政府各部门要以法律、法规和规章为依据，按照法定职权和程序，结合实际情况，科学合理地作出行政决策。要严格按照《汕头市人民政府重大决策基本程序的规定》和《汕头市人民政府重大决策法律审查若干规定》的要求，对于涉及全局、重大事项、重大项目和与人民群众利益密切相关的重大问题，要加强调查研究和分析论证，充分征求和听取各方面意见，特别要注重听取专家的论证意见，集体讨论决策。凡涉及上述政府重大决策事项的，必须先由政府法制部门进行法律审查，确保政府依法决策，依法行政。要建立健全决策跟踪反馈和责任追究制度，定期对政府决策的执行情况进行跟踪反馈，并适时调整和完善有关决策，加强对决策活动的监督，按照“谁决策，谁负责”的原则，对决策失误的要追究其相应的责任，实现决策权和决策责任相统一。
(四)规范行政执法行为。首先，要完善行政执法体制，加大行政执法力度。各级行政机关要建立健全权责明确、行为规范、监督有效、保障有力的行政执法体制，进一步明确行政执法权限，落实行政执法责任，整顿和规范市场经济秩序，杜绝地方保护主义和部门保护主义，建立公平竞争、依法运营的市场经济机制。要依法严厉打击危害人民群众身体健康和生命安全、侵犯社会秩序和公共利益的违法行为，保护公民、法人和其他组织的合法权益。要维护行政执法的权威，行政机关依法作出决定后，当事人拒不履行的，行政机关要依法实施强制执行或者申请人民法院强制执行，确保法律法规的贯彻落实。行政执法人员应当忠于职守，勇于负责，秉公执法。其次，要规范行政执法程序。要依法健全和完善行政执法程序，完善行使职权的步骤、方式、时间和顺序。完善行政执法公开、听证、回避等制度。加强对持证上岗、亮证执法等制度的检查督导力度，对违反《广东省<行政执法证>管理办法》的，视情节轻重，给予批评教育或行政处分。要依据行政诉讼法和行政处罚法等有关法律、法规的规定，探讨研究制定行政执法程序的规定。第三，要改进行政执法模式。认真总结原中心城区城市管理领域相对集中行政处罚权的经验，改革其他领域现行行政执法模式，建立精干、统一、高效的行政执法队伍，依法研究、试行综合行政执法，提高行政执法效率和水平。要根据需要与可能，搞好计算机网络工程建设，提高通信、交通和监管等装备水平，广纳专业人才，建立自动化监控、监测和指挥平台，建立各行政执法部门行政执法信息资源互通共享的机制，推进行政执法的信息化和科技化。第四，要加强对行政执法人员的管理。行政执法机关在录用国家公务员和工作人员时，要坚持公开、平等、竞争、择优的原则，统一考试，择优录用。要完善行政执法人员考核制度，充分发挥考核机制的激励和惩戒作用，在行政执法机关内部要逐步形成能上能下、能进能出的用人管理机制。加强对行政执法人员的政治思想教育和业务培训，提高行政执法队伍的整体素质。第五，要继续完善行政执法责任制和行政执法评议考核制。建立健全以行政领导责任制为核心的执法责任体系，明确执法权限，落实行政执法责任，保障法律、法规和规章的全面、正确贯彻实施。积极探索行之有效的评议考核制度，研究建立行政执法效果评估的指标体系，实行行政效能监察，对行政执法作出客观、科学的评价，及时总结经验，不断提高行政执法的质量，发挥行政执法责任制和评议考核制在规范行政执法中的重要作用。
(五)强化对行政行为的监督。一是政府行政行为要自觉地接受监督。各级政府机关应当接受同级人民代表大会及其常委会的监督，按照法定程序向人大及其常委会报告工作；接受政协、各民主党派和人民团体的民主监督；接受人民法院的司法监督，积极出庭应诉，履行人民法院生效的裁决；接受人民群众的监督，热情接待群众来信来访，对群众反映的重要情况和冤假错案，要及时、公正地作出处理；接受新闻舆论监督，对新闻媒体公开报道的行政决策和行政执法中存在的问题，要积极整改，认真查处。二是加强行政机关的内部层级监督。完善上级政府对下级政府、政府对所属行政部门以及上级行政部门对下级行政部门的层级监督机制。县级以上政府要强化对下级政府和所属部门执行法律、法规和规章情况的监督，及时发现和纠正违法或者不当的行政行为，坚决防止和消除滥用职权、执法犯法、徇私枉法等腐败现象，纠正不顾国家全局利益和人民根本利益的本位主义和地方保护主义。三是加强行政监察和审计等专门监督。监察机关要按照行政监察法等规定，加大监察力度，调查处理行政机关及其工作人员违反行政纪律的行为。审计机关要按照审计法等规定，切实加强对重点领域、重点部门和重点资金的审计监督。对违反法律法规和财经纪律的行为，要依法严肃处理。四是认真实施行政复议制度。各级政府和政府各部门的行政复议工作机构应当全面、正确地履行行政复议法规定的职责，严格依法受理、办理行政复议案件。上级行政复议机构要加强对下级行政复议机构的工作指导，要按照行政复议法的规定，加强对与行政复议申请有关的规范性文件的合法性审查，保证行政复议工作依法进行。五是严格执行罚缴分离和票款分离制度。要继续完善罚缴分离制度，推行行政事业性收费、罚没收入的票款分离制度，全面实行收支两条线管理。进一步清理行政事业性收费项目，规范收费行为，完善收费、罚没票据的印制、使用和管理制度，严格预算外资金的专户管理制度。六是建立和完善行政执法过错责任追究制度。要明确领导干部和工作人员不履行法定职责或者违法行使职权行为的责任，界定过错责任追究范围，规范过错责任追究程序，强化行政执法人员在执法过程中的责任，督促其严格依法行使职权，及时纠正错案，保护公民、法人和其他组织的合法权益，树立政府机关的良好形象。对情节严重、影响恶劣的过错责任人员，要依法严肃查处。
(六)继续广泛深入地开展法制宣传教育工作。各级政府和政府各部门要根据国家法制宣传教育的总体部署，结合本地、本部门的工作实际，研究制定具体的法制宣传教育工作计划，建立科学有效的保障机制和考核评估机制，充分调动各方面的积极性，广泛开展形式多样的法制宣传教育活动，在全社会营造尊法守法、依法办事的良好法制氛围。一是建立健全领导干部学法制度。各级政府和政府各部门要根据本地实际和工作需要，制定严格科学的领导干部学法计划。通过自学、法制讲座、法律培训、集体学法等形式，促使各级各部门的领导干部能够熟悉法学基础理论知识，掌宪法、其他基本法律以及与自己本职工作密切相关的法律法规和规章。同时，建立和完善领导干部任职法律学习考试制度，各级政府每年至少要组织一次领导干部法律培训班。要把领导干部学习、掌握法律知识的情况和依法决策、依法办事的实绩作为干部年终考核和任用的一项重要内容，并作为一项重要制度，长期坚持下去。各级人事部门和政府法制机构要积极搞好领导干部学法的组织服务工作，及时拟定领导集体学法计划，组织讲座或辅导。二是加强公务员尤其是行政执法人员法律知识的学习和培训。要把法律知识的学习和培训与公务员的录用、年度考核、职务晋升、提拔任用等结合起来。行政执法人员必须参加公共法律知识和专业法律知识的学习培训，经考试合格，才能申领省政府制发的行政执法证件，持证上岗执法。各级各部门每年都要分期分批对行政执法人员进行脱产培训，更新执法人员的法律知识，提高执法技能和执法水平，脱产时间不少于一周。三是加强政府法制宣传教育和依法行政理论研究。政府法制宣传工作是我市普法教育规划的重要内容，各级政府法制机构负责规范政府共同行为的法律、法规、规章和规范性文件的宣传，各级行政管理部门要向行政管理相对人宣传有关的法律政策。要运用多种行之有效的方法和公民喜闻乐见的形式，加强对广大城镇居民、农村村民的法制宣传教育。各级新闻单位要积极配合行政机关做好政府法制方面的宣传报道工作，提高全社会的法律水平，为依法行政、依法治市营造良好的社会氛围。政府法制机构和行政执法部门要加强对依法行政进程中出现的新情况、新问题的研究，并把理论研究的成果及时应用到依法行政工作中，为依法行政的长远发展提供智力支持，不断提高依法行政工作水平。
三、加强全面推进依法行政的组织领导
(一)实行行政首长负责制。推进依法行政、建设法治政府，不是一项具体的业务，而是涉及政府方方面面工作的全局性工作。不单是政府法制机构的事，而是政府和所有部门职责内的大事。不仅是主管法制工作领导干部的责任，也是所有领导干部特别是主要领导干部的责任。各级政府和政府各部门的行政首长是推进依法行政的第一责任人，要从“立党为公，执政为民”的高度，充分认识全面推进依法行政的必要性和紧迫性，把依法行政列入重要议事日程，加强规划和督导，对政府立法、执法工作和执法监督中的重大问题亲自抓、负总责。要定期不定期对全面推进依法行政工作的情况，特别是存在的问题和薄弱环节进行分析研究，采取得力措施予以解决。要把依法行政工作的成效列入领导干部任期目标责任制考核范围，切实把依法行政落实到政府工作的各个方面和环节。各级政府和政府各部门推进依法行政工作的组织、宣传、调研等项经费应列入财政预算，保证依法行政工作的顺利开展。
(二)切实加强政府法制机构和队伍建设。政府法制机构在依法行政中担负着重要职责，各级政府和政府各部门要高度重视和加强政府法制机构和队伍建设，积极为政府法制机构创造良好的工作条件，充分发挥其在依法行政中的参谋、助手和法律顾问作用。要抓紧认真解决当前部分区县政府和市政府一些部门的法制工作机构在设置形式、级别、编制人数等方面存在的问题。镇(街道)一级的政府(办事处)面向基层，行政管理任务繁重复杂，依法行政工作落实与否，直接关系到人民群众和企业的利益，关系到社会的稳定，要设置机构配备人员专门负责政府法制工作。总之，一定要使政府法制机构的设置和人员配备与本地区、本部门政府法制建设任务相适应。要加快行政复议机构和队伍的建设步伐，县级以上行政机关要普遍设立行政复议机构，并配备必要的编制和人员，以保证行政复议工作的正常进行。政府法制机构的工作人员要努力提高自身素质，提高工作水平和质量，以适应全面推进依法行政的需要。
(三)加强对依法行政的督促、检查和指导。各区县政府和市政府各部门要根据本规划，结合本地本部门的实际情况，制定各自的依法行政规划、实施方案或意见，分阶段、有步骤地组织实施。市政府法制机构要采取切实有效的措施，认真组织对各区县、市直各部门贯彻落实本规划，制定实施年度计划的情况进行检查、督促和指导，并将全市推进依法行政的情况及时报告市政府。各区县政府和市直各部门及其法制机构也要采取措施加强检查、监督和指导。2008年底，市政府将对本规划执行情况开展一次全面的检查和评价，对贯彻落实本规划不力的，要严肃纪律，予以通报，并追究有关人员相应的责任。
