发布文号: 川办函［2002］67号
省旅游产业领导小组拟定的《四川省整顿和规范旅游市场工作方案》已经省政府同意并纳入目标考核，现印发你们，请结合各地实际，认真贯彻执行，以实现我省旅游事业健康有序发展。
四川省整顿和规范旅游市场工作方案
为贯彻落实中央经济工作会议和省委、省政府关于加快旅游产业发展要求，实现旅游市场秩序明显好转，根据国家旅游局《整顿和规范旅游市场秩序工作的通知》(旅发[2002]4号)，结合我省旅游实际，决定今年在全省开展“优化四川旅游环境年”活动，以整顿和规范中心城市(地区)及精品旅游线路(景区)旅游基础环境、涉旅安全、旅行社门市部及导游队伍为突破口，按照整治与开放并举，专项治理与综合治理相结合的原则，着力解决当前影响我省旅游业形象的突出问题，争取旅游环境逐步优化，服务质量普遍提升，产业素质整体提高。
一、工作内容
(一)综合治理中心城市和精品线路旅游基础环境。以成都为重心，成都至乐山一峨眉山和成都至九寨沟一黄龙两条精品旅游线路为重点，开展综合治理，改善全省旅游市场基础环境。
1．严厉查处私拿私授回扣。旅行社、导游、驾驶人员私自收授现金回扣的行为违反国家有关法律法规，必须坚决禁止。建立公开合法的企业与企业之间的佣金收授制度，并纳入税收财务管理；建立公开公平的导游人员工作报酬机制，旅行社必须依法明确导游人员的劳动报酬和返还佣金比例，并纳入企业核算体系内规范管理。提倡旅游企业诚信经营，积极发挥行业自律作用，旅游协会组织召集相关旅游企业共同签定《诚信经营公约》；购物、消费场所共同公开承诺不给驾驶和导游人员回扣，接受社会舆论监督；旅行社、旅游汽车公司共同公开承诺驾驶和导游人员不收回扣，接受游客监督。乐山市、阿坝州政府应对“峨乐”、“九黄”两条精品旅游线路沿线的定点商店、餐厅等进行专项治理，重新整合，合理布局。自2002年4月起，一律不得使用四川省旅游局的定点单位标牌或以其名义揽客。重点查处商店摊贩出售假冒伪劣商品、强行销售、价格欺诈、诱迫购物等行为；坚决打击旅游沿线及旅游区点以诱诈游客钱财为目的的“看病抓药”、“烧香拜佛”等欺客宰客行为。
2．打击以低于成本价参与市场竞争和擅自使用星级饭店标志和称谓的不正当竞争行为。重点查处旅行社和宾馆饭店违反《反不正当竞争法》，以低于成本价揽客、扰乱市场的做法；查处非星级饭店擅自使用星级标志和称谓，旅行社以其“相当于某星”、“准某星”进行推销，欺骗游客、误导消费的做法。
3．加强景区综合环境治理。重点解决景区及景区周边违章建设和环境脏、乱、差的问题；反对以各种借口进行垄断经营，景区门票调价应实行听证制度，并提前3个月通知旅行社；规范景区内购物、食宿、滑竿经营秩序，解决拉客、抢客的问题；加强对景区及景区周边食宿点和农家乐的卫生监督管理，消除不卫生、不文明的现象；强化环保意识，采取切实可行的措施防止污染，给游客一个舒适、自由的环境。
(二)开展涉旅安全专项整治活动。必须高度重视涉旅安全工作，树立四川旅游安全形象。
1．开展旅游交通工具运营安全整顿。2002年底前，全省所有旅游车必须安装行驶记录仪，实施旅游车上路单位负责人签单制度，明确驾驶和导游人员安全职责，严禁疲劳驾驶和超速行驶，严禁擅自更改团队行程，为增加购物点和游览点赶路造成安全隐患；严格执行日行400公里以上或40座以上大客配双驾的规定；明确旅行社接团用车制度，规范旅行社和车船公司车船租用合同并监督履约情况。联合执法，加强路检，重点查处车(船)无证、无牌运营旅游团队的行为；坚决打击旅游沿线车匪路霸；严厉查处非法、带故、套团和超时运营，消除安全隐患。
2．认真做好旅游线路和景区安全防范工作。对旅游路线和景区道路中的危险路段和事故多发点进行认真排查和整改，设立危险警示标志和相关设施；建立景区报警处理系统，防止和减少治安事故；做好景区森林防火工作，治理泥石流，防止山体滑坡。
3．加强对民航、铁路、索道、电梯、锅炉、消防等旅游设施设备的安全检查，认真排查宾馆、饭店等公共聚集场所的安全隐患；改善热点线路和景区医疗急救条件，搞好食品卫生和防疫工作。
(三)全面清理整顿导游队伍。推进导游队伍三项管理制度改革，采取多种措施加强导游队伍的精神文明建设，尽快建立起符合市场规律的导游人员管理机制，为导游队伍整体素质的提高打下基础。
1．迅速建立和完善导游人员组织和培训管理体系。导游人员分为专职导游和社会(兼职)导游。专职导游隶属于旅行社，旅行社要与其签订聘用合同，并承担管理、教培责任，特别要承担导游带团过程中违规违纪行为的后果和责任；社会导游要从旅行社中剥离出来，先在省和成都市试点，成立专门的社会导游服务管理机构，承担起对社会导游的日常管理、教育培训和奖罚清退的管理责任。各级旅游行政管理部门要认真组织导游人员资格考试和年审培训工作，提高导游人员的政策法规水平和业务技能水平。
2．进一步完善导游计分制管理，为明年实行IC卡管理做好准备。今年，各地要按照《导游人员管理实施办法》的规定，进一步加强对导游人员的计分管理，组织旅游执法(质监)队伍大力开展市场监督检查，对违规的导游人员从严查处。2002年上半年，成都市要率先实行导游的IC卡管理试点，与副证记分并行；明年在全省全面实行IC卡管理，利用计算机网络建立导游人员基础档案，从根本上防止和杜绝假冒、伪造导游证的使用。
3．实行导游年审制度。根据《导游人员管理实施办法》，我省将恢复导游人员年审制度，将从事导游业务情况、扣分情况、接受行政处罚情况、游客意见等内容纳入导游年审考评范围，未通过年审的导游人员不得继续从事导游业务。
4．建立导游队伍激励机制。鼓励导游人员积极参加等级考核，对取得高级以上特级的导游人员5年内免予年审；省旅游局和省旅游协会每2年举行一次导游竞赛，对取得最佳称号的导游人员晋升一级导游等级。
5．坚决清理不合格导游人员。根据《导游人员管理实施办法》，对有违规违纪行为的导游人员要坚决给予惩处，直至吊销导游资格证，并予以公告。
(四)大力整顿旅行社市场。以机制创新为突破口，促进旅行社行业规范。
1．建立旅行社优胜劣汰机制。建立旅行社和旅行社经理人员信誉档案制度，实行旅行社年检百分制管理办法，开展旅行社资质等级评定，提高重质量、讲信誉的旅行社和职业经理的市场声誉。通过加强旅游行政执法和旅行社业务年检，建立低质旅行社软性退出市场机制；通过实行旅行社违规违纪公告制，形成低质旅行社市场自然淘汰机制。根据《四川省旅行社年检实施办法》，把旅行社的业务经营和内部管理情况、违规违纪情况、接受行业管理情况、游客投诉情况等内容纳入年检考核，对旅行社实行动态管理。
2．加大开放步伐，实行同等市场准入。要逐步加大旅行社业的对外对内开放力度。鼓励境外和省外经营规范的、有实力的国际旅行社到我省合资经营旅行社，允许他们控股并逐步独资；由省旅游局审批、欢迎省外有实力的国际旅行社来川设立分社，实行同等的市场准入条件，遵守同样的市场规则，接受同样的行业监管。促进旅行社企业苦练内功，强化素质，积极探索建立规范的运营机制、用人机制和质量保障机制，以规范经营和强化内部管理求生存求发展。
3．整治规范旅行社门市部。各旅行社必须按照新的《旅行社管理条例实施细则》的规定，对所属门市部进行全面清理和规范，门市部只能作为旅行社的收客网点，不得独立对外签订经济合同、发布广告，不能操作运行团队。
经过清理整治，原有门市部重新到所在地县以上工商和旅游管理部门申请领取非法人经营执照和备案登记证，按规定成为收客网点；其中一部分回到总部，接受统一的财务和人事管理，转为内设部门，专司外联或接待；2001年全省国际、国内旅行社20强的旅行社门市部，可申请成立分社。国际旅行社分社由省旅游局审批，并按《旅行社管理条例》缴纳足额质量保证金后到工商部门登记注册成立。违规操作的所有门市部必须坚决取缔。旅游、工商管理部门自4月份开始，进行全面检查，对违规旅行社和门市部依照相关法规进行严厉处理，决不姑息迁就。
4．开展旅游团队运行专项运作整治。严厉查处旅行社以“零团费”和“负团费”运作旅游团队的行为；坚决打击旅行社使用无证导游和纵容导游人员私收回扣的行为；严厉查处旅行社不与游客签定规范旅游合同，外租旅游车船中出现的违规行为；查处旅行社违反合同约定超计划购物，安排旅游团队到非定点单位就餐、购物、住宿等违规行为；清理虚假旅游业务广告。
(五)依法规范出境旅游市场。各级旅游行政管理部门要全面落实监管责任，依法打击违规违纪操作，保证出境旅游市场健康有序发展，维护消费者合法权益和国家形象。
1．全面调整出境旅游经营体系。按照人出挂钩和公开公正公平的原则，重新审批出境旅游组团社，取消代办点；组团社之间经批准可互为代理，解决出境旅游的经营网络体系肥出境旅游经营行为全面纳入正规渠道加以规范管理。
2．调整出境旅游管理关系。旅游管理部门负责出境旅游质量保证金和领队的管理。经营出境旅游业务旅行社所在地的旅游局要担负起市场检查和规范的责任。
3．坚决打击出境旅游违规行为。重点查处旅行社未经许可经营出境旅游业务、港澳台旅游业务和边境旅游业务；查处组织中国公民到未经开放的旅游目的地国家和地区旅游；查处选择境外未经合法登记的旅行社作为接待社，与境外旅行社未签订约定双方权利和义务的合同；查处在出境旅游过程中诱导游客参与黄、赌、毒活动，强迫游客购物，强迫游客参加自费项目，强迫游客支付小费等行为。
二、工作部署
整顿和规范旅游市场工作要形成以政府为主导，行业为主体，企业为基础，联合办公，分别执法的工作格局。
(一)统一领导，分级负责。各市、州政府，特别是成都、乐山、阿坝等重点地区，要充分认识开展旅游市场整顿规范工作的紧迫性和必要性，加强对本辖区内旅游区(点)和旅游沿线旅游市场综合治理工作的领导，层层落实，实行辖区包干负责制；统一领导，明确各相关部门的职责和工作要求，建立和完善旅游市场综合治理机制。积极探索建立综合执法部门、旅游专职执法队伍和社会监督三位一体的监督体系，形成对食、住、行、游、购、娱六个环节全方位的监管机制。
(二)加强旅游法制建设，依法行政。针对我省旅游法制建设相对滞后的情况，加强旅游法制建设，积极争取省人大尽快颁布《四川省旅游服务质量管理条例》，争取省人大对《四川省旅游管理条例》进行修订，充实调整规范市场内容，加大执法力度，依法行政。同时，根据需要出台规范性文件，对旅游市场进行有效监管。
(三)推行和完善旅游市场综合治理机制。在省政府的统一领导下，按照《四川省建立旅游市场综合治理方案》的要求，制定专项方案并组织实施，完善综合治理机制，各部门各司其职，相互配合，共同做好旅游市场综合整治工作。
1．省旅游局作为旅游市场整顿和规范的行业主管部门，要加强组织协调和信息交流工作，将整治旅游市场的重大情况及时向省政府报告，向相关部门通报。
2．对旅游市场整治的重大问题和专项整治工作，实行部门牵头，互相配合的工作机制。
整治私授私收回扣和索要小费，建立公开合法的佣金收授机制。由旅游部门牵头，财政、税收、监察、法制办等部门协助，力争8月底以前出台相应管理办法。
整治规范旅游购物秩序，查处诱导旅游者以“看病抓药”、“烧香拜佛”为名骗取钱财。由工商部门牵头，物价、药监、卫生、宗教、质监、旅游等部门协助。
旅游区设施设备和沿线安全工作，由省安办牵头，建设、公安、交通、民航、铁路、旅游、林业、质监部门协助。其中，公路交通管理、旅游车辆及驾驶人员管理是重点，由交通部门牵头，旅游、公安部门协助。
整治旅游景区景点和沿线环境脏乱差问题，整顿食宿餐饮和滑竿经营秩序。由旅游部门牵头，建设、卫生、文化、宗教、工商等部门协助。
整治旅行社门市部，完成旅行社门市部重新登记和规范运作。由旅游部门牵头，工商、税务部门协助。
旅行社与其聘用的导游人员签订劳动合同，建立导游人员工作报酬机制。由劳动保障部门牵头，旅游部门协助。
打击非法经营旅游业务，保护合法旅行社的权益，重点查处成都地区无证经营旅行社业务的“黑社”、“黑门市部”，查处非法从事导游活动，查处无证导游和导游人员私自承揽导游业务。由成都市、工商部门牵头，旅游、公安等部门协助。
整治旅游市场的宣传报道工作。由宣传部门牵头，旅游部门、新闻单位协助。
(四)加快旅游执法队伍建设。目前，全省共有旅游执法(质监)机构19个，存在的主要问题：一是体制不顺，二是布局不合理，三是人员匮乏。市、州政府要根据本地实际情况，尽快建立健全旅游执法机构，解决编制问题和经费来源，保证当地旅游执法(质监)工作的顺利开展。
(五)常年整治规范与集中检查相结合。在政府统一领导下，各相关部门根据工作职能和整治旅游市场的要求，制定相应的工作计划，常抓不懈，并形成规范化的制度，巩固成果，在日常整治的同时开展适量有效的集中检查。在“五一”、“十一”黄金周之前和暑假期间，省政府将组织对两条精品线路集中检查，暑假期间组织专项检查。集中检查的内容是涉旅安全和影响旅游质量的重大问题。
(六)发挥行业督导和社会监督、舆论监督作用，推动整治和规范工作有效开展。各地和各旅游景区要完善旅游投诉受理制度，畅通投诉受理渠道，提高市场检查和投诉受理绩效，按照“统一指挥，多头受理，分别处理，协同配合”的原则处理旅游投诉，切实保护游客和旅游企业的合法权益。充分发挥社会监督、新闻宣传和舆论监督作用，在省内主要报刊开辟旅游专栏，提供咨询服务，注意宣传行业中的好典型，树立新风气。对正确消费和依法维权进行宣传报道，培育成熟的旅游消费市场。同时，选择典型案例进行曝光，或编发内参。省旅游局对全省优秀旅游城市实行《整改通知书》制度，对各类旅游投诉反映的问题和新闻媒体的情况反映，经查证属实的，向该城市发出《整改通知书》，并纳入优秀旅游城市的复核考核内容。各地旅游行政管理部门要进一步完善“96927”全省旅游投诉咨询热线的功能，方便旅游者。
(七)加强旅游精神文明建设和行风建设。整顿和规范旅游市场工作是保障我省旅游业实现追赶型、跨越式发展目标，促进旅游市场秩序好转的重要举措，各地、各有关部门应站在讲政治的高度，认识这一工作的重要性。市、州政府和旅游行政管理部门要积极开展创建“文明城市”、“全国文明风景旅游区示范点”和“青年文明号”活动，大力开展以诚实守信为主要内容的职业道德教育和社会公德教育，进一步加强旅游行风建设，探索通过开展创建文明工作，促进旅游市场秩序规范化的方式方法，为整顿规范工作提供有力的思想保证，创造良好的舆论环境和社会环境。
(八)深入调查研究，创造性地开展工作。整顿和规范旅游市场是一项涉及面大、政策性强的工作，各地旅游市场环境不同，面临的情况也不同。各市、州政府，省级有关部门一定要结合本地实际，深入调查研究，制定周密的实施计划，避免产生偏差，创造性地开展工作。对工作中发现的疑难和重大问题，要及时报告，以利于四川旅游市场秩序整体水平的提高。
二○○二年四月十八日
