陕西省水利厅印发《关于加快灌区用水户参与灌溉管理工作的指导意见》的通知

各设区市水利(水务)局，各大型灌区管理局：

　　为了认真贯彻落实中央1号文件精神，全面推动我省灌区管理体制改革，积极促进用水户参与式管理，提高灌溉管理水平，努力实现灌区可持续发展。现将《省水利厅关于加快灌区用水户参与灌溉管理工作的指导意见》，印发你们，请遵照执行。

二○○五年四月二十六日

关于加快灌区用水户参与灌溉管理工作的指导意见
　　为了进一步加快我省灌区基层管理体制改革进程，稳步推行用水户参与式管理，促进灌区可持续发展，现就加快灌区用水户参与灌溉管理工作提出如下指导意见。
　　一、充分认识灌区用水户参与灌溉管理的重要性和必要性
　　近几年来，我省大型灌区在加快骨干工程更新改造，深化内部体制改革的同时，对基层管理体制改革也进行了大胆的尝试和有益的探索，通过承包、拍卖、租赁、股份合作经营等形式对支、斗渠进行改制，在一定程度上盘活了灌区部分水利资产，调动了社会参与办水利的积极性，强化了工程管理，提高了灌溉效益，取得了显著的改革成效。但是，这几种经营形式都存在着一个关键性问题，就是灌溉工程的运行管理仅是经营者的商业行为，忽视了广大用水户在灌溉管理中的知情权、参与权和决策权，没有从根本上解决产权不清、主体不明、责任不实、效益不高等问题。因此，大力推行用水户参与灌溉管理势在必行。
　　用水户参与灌溉管理是当前国际上通用的一种新的灌溉管理模式，水利部已倡导多年。我省从2000年开始对这一新型模式在一些大型灌区进行了试点，截止目前已组建农民用水协会105个，控制灌溉面积180万亩。通过试点，许多灌区在这方面已取得了成功经验，也充分显示出了用水户参与灌溉管理的优越性。一是有利于理顺基层灌溉管理体制，落实末级渠系工程管理运行的法人主体。通过成立农民用水协会，明确了用水户在灌溉管理中的主体地位，增强了用水户的主人翁意识，激发了农民管好工程、搞好灌溉的自觉性和主动性。同时，农民用水协会通过在民政部门登记注册，成为具有独立法人地位的社会团体，落实了末级渠系工程管理和运行的法律主体。二是有利于搞活经营机制，确保灌区效益持续稳定的发挥。把灌区末级渠系工程的管理权、经营权交给用水协会，使建、管、用相结合，权、责、利相统一，在最大程度上调动了农民参与灌区管理和建设投入的积极性，使灌区工程的良性运行和效益的长期发挥得到了保证。三是有利于促进节约用水，减轻农民水费负担。一方面用水协会是真正代表用水户利益的群众组织，按照市场经济规律与灌区管理单位建立了公平的供求关系，水的商品观念和节水意识在交易过程中不断得到增强；另一方面用水协会的成立，简化了水费征收程序，减少了中间环节，杜绝了各种不合理负担及'搭车收费'的通道，使农民'用明白水，交放心钱'，既保证了灌区水费的按时足额征收，又减轻了农民的水费负担，实现了'双赢'。四是有利于促进灌区管理单位的整体改革。推行用水户参与灌溉管理后，灌区专管机构的部分基层管理职能将由用水协会替代，各灌区必须通过人事改革，减员增效。同时，用水户参与灌溉管理，对灌区专管机构也进行有效监督，促使其必须深化内部改革，增强管理功能，提高服务水平。
　　全面推行用水户参与灌溉管理，是我省灌区管理水平再上新台阶的重要举措和必经之路。各级水利部门和灌区管理单位，要充分认识加快组建农民用水协会进程的必要性和重要性，进一步增强工作的紧迫感和责任感，加大工作力度，积极推动参与式灌溉管理体制改革工作的快速发展。

　　二、加快参与式灌溉管理工作的指导思想和目标任务
　　我省灌区推行参与式灌溉管理工作的指导思想是：以'三个代表'重要思想为指导，全面贯彻落实中央1号文件精神，以理顺管理体制、落实管理主体为核心，以搞活经营机制、提高管理效益为目的，积极组建农民用水协会，大力推动用水户参与灌溉管理，努力实现灌区管理体制和经营机制的创新，确保灌区的可持续发展。各灌区要以解决末级渠系管理中存在的群管组织松散、法律主体缺位和建管用相分离、权责利不统一的突出问题为目标，在总结多年来基层体改工作经验的基础上，力争用三到五年时间，逐步解聘灌区基层管理中的段斗人员，促进现有改制渠道管理模式的转型，组建具有独立法人资格的农民用水协会，全面确立灌区专管机构与群管组织的新型供求关系，实现专管与群管的法人对接，进一步完善经营管理机制，全力推动我省灌区管理水平再上新台阶。

　　三、深化体制改革，大力推行灌区用水户参与灌溉管理
　　推行用水户参与灌区灌溉管理，是我省灌区基层管理体制的重大变革，也是水管单位体制改革的重要内容。各级水行政主管部门和灌区管理单位要按照国务院《水利工程管理体制改革实施意见》和水利部《小型农村水利工程管理体制改革实施意见》、《关于在灌区推行参与式管理的指导意见》等文件精神，全面抓好灌区用水户参与式管理的体改工作的组织实施。
　　(一)扎实筹备，抓好农民用水协会的组建工作
　　用水户参与灌溉管理的核心主体是农民用水协会，这是按照灌溉渠系的水文边界划分区域内的用水户共同参与组成的具有法人地位的非盈利性的社团组织。搞好农民用水协会的组建是推行参与式灌溉管理的关键，必须坚持自愿、公开、民主的原则，按照规定程序，抓好以下环节：一是要广泛宣传动员，形成浓厚的改革氛围，引导广大用水户积极参与；二是要成立由政府主管部门和灌区管理单位组成的农民用水协会筹建领导小组和工作班子，搞好组建工作的组织领导；三是要制订好灌区专管与群管的改革方案，搞好被分离水利资产的登记评估，做好资产移交工作；四是要做好用水协会的民主选举、《章程》与有关制度的起草和协会成立等环节的指导工作，协助其选好带头人，为协会的健康运行打好基础；五是要推动协会的注册登记工作。农民用水协会是具有独立法人资格的社团组织，各级政府和灌区管理单位要按照省民政厅、水利厅《关于加强农民用水协会审查登记工作的通知》要求，督促协会搞好登记注册工作，使其合法经营，依法运行。
　　(二)强化监督，规范农民用水协会的运行管理
　　农民用水协会成立后，必须坚持管理规范化、决策民主化、事务公开化的原则，严格按照协会章程和各项管理制度规范运行，守法经营。各级政府要强化监督，不但要在法规上、政策上给予扶持，更要帮助协会解决在组建和运作过程中遇到的实际困难。灌区专管机构也要对协会进行有效的监督，加强业务指导和技术培训，为协会创造良好的运作条件，提供优质服务。
　　(三)正确处理好灌区专管机构与农民用水协会的关系
　　灌区专管机构与农民用水协会都是为灌区广大用水户服务的性质相同的经济实体，是具有同等法律地位的独立法人，均受国家法律的保护并承担各自的法律责任和义务。双方的职能虽然各有侧重，但目标是一致的、利益是统一的，都是为了管好用好水利设施，充分发挥水利工程的经济效益和社会效益，使国家和用水户共同受益。在业务上双方是相互依存、相互促进、共同发展的伙伴关系。农民用水协会是自主经营的群众组织，主要是在灌区范围内从事水事活动，不但要接受政府主管部门的监督，更要按照灌区专管机构的统一规划和安排部署经营运作，必须接受专管机构的技术指导和业务监督。灌区管理单位要站在促进灌区可持续发展和服务'三农'的高度，在监督协会规范运行的同时，更要尽力为协会创造有利条件，帮助其完善基础设施，加强业务指导，搞好技术培训，提高其科学管理的水平和能力。
　　(四)认真做好其它改制模式的转型工作
　　1997年以来，我省积极推行灌区基层管理体制改革，采取承包、租赁、股份合作经营等形式，已改制支斗渠2000多条，虽然在落实管护责任、严格水价政策、促进灌溉用水、扩大灌溉面积、提高管理水平等方面发挥了较大的作用，但这些改革仅限于经营机制上的转化，在管理体制方面并末实现根本转变，在一定程度上剥夺了广大用水户的知情权、参与权与决策权，已不适应新形势下灌区农村社会经济发展的要求。而且这些经营者由于受个人利益的驱动，大多存在短期行为，使灌溉工程效益不能得到充分发挥和保证可持续发展。因此，各灌区要认清形势，提高认识，对承包、租赁等现有改制形式进行认真调研和清理，待合同期满后，积极稳妥地将其转型为农民用水协会或重新组建，大力推行参与式管理。
　　(五)坚持主体改革与基层改革同步，工程改造与体制改革相结合
　　根据国务院《水利工程管理体制改革实施意见》精神，灌区基层管理体制改革是所属水管单位体制改革的重要组成部分。各灌区必须在单位体改中，将基层体改与单位体改统一筹划，同步推进，在定编定员、经费测算、管养分离、劳动分配等方面统筹考虑。只有把两者有机地结合起来，同抓共改，才能真正建立起符合灌区实际和统一协调的水利工程管理体制和运行机制，达到相互促进、相得益彰的目的。近几年来，我省在灌区续建配套和节水改造等方面取得了长足发展，灌区基础设施得到了较大改善，先进的管理体制和运行机制已成为灌溉工程发挥最大效益的关键。因此，各灌区要积极推广参与式灌溉管理模式，要在工程设施比较好的地方加快组建农民用水协会，在已有农民用水协会的地方优先安排工程投资，尽快完善工程设施，真正做到软、硬结合，发挥更大的效益。

　　四、切实加强领导，确保参与式灌溉管理工作顺利进行
　　推行参与式灌溉管理模式，是灌区管理单位适应当前农村形势、解决管理中存在的突出问题的重要举措，是我省灌溉管理工作实现新突破、迈上新台阶的必由之路。各级政府和灌区管理单位要站在实践'三个代表'重要思想、坚持科学发展观和建立和谐社会的高度，进一步统一思想，提高认识，真正把这项工作当作落实中央1号文件和解决'三农'问题的大事，切实加强领导，精心组织，全力推进，抓紧抓好。各地、各灌区要密切配合，在深入调研的基础上，组织编制组建农民用水协会的发展规划，加大培育力度，有组织、有计划地做好发展工作。按照边扶持、边发展、边规范的原则，做到成熟一个，发展一个，规范一个，稳步推进。各级政府及其水行政主管部门和灌区专管机构，要关心支持农民用水协会的运行和发展，要在政策上给予优惠，设施上给予扶持，运行中加强指导和监督，及时解决其发展中出现的具体问题和困难，促进协会健康发展。各地、各灌区要以与时俱进、开拓创新的精神，坚持不懈地推进灌区基层管理体制改革，为建立新型管理体制和机制、全面提升我省灌区灌溉管理水平而共同奋斗。