发布文号: 国土资发〔2002〕110号
各省、自治区、直辖市国土资源厅（国土环境资源厅、国土资源和房屋管理局、房屋土地资源管理局、规划和国土资源局），计划单列市土地管理局（城乡规划土地局、规划国土局），解放军土地管理局，新疆生产建设兵团国土资源局，有关直属单位，部有关司局：
《土地资产管理“十五”计划纲要》已经部务会议审议通过，现印发给你们，请认真贯彻执行。
二○○二年四月二日
土地资产管理“十五”计划纲要
为进一步贯彻落实国务院《关于加强国有土地资产管理的通知》（国发〔2001〕15号），全面完成国家《国民经济和社会发展第十个五年计划纲要》和《国土资源“十五”计划纲要》提出的土地资产管理的各项任务，在总结经验和分析形势的基础上，制定土地资产管理“十五”计划纲要。
一、“九五”回顾
“九五”以来，土地资产管理工作认真贯彻党中央、国务院关于国有土地资产管理的重大方针政策，严格执行国土资源管理的法律法规，在原国家土地管理局、国土资源部党组的正确领导下，广大国土资源管理工作者锐意进取，扎实工作，不断深化土地使用制度改革，大力培育规范土地市场，市场配置土地资源的基础性作用进一步发挥，土地资产管理工作取得巨大成就。
至土地使用制度改革不断深化，市场体系框架初步形成。以出让为主的国有土地使用权有偿使用方式进一步完善，租赁、作价入股（出资）等成为法定的有偿使用方式。招标拍卖出让逐步推开，协议出让进一步规范，土地的市场化配置范围不断扩大。土地有形市场建设进展较快，规范土地使用权交易有了新途径。政府加强和改善了对土地市场的宏观调控，集中统一管理职能逐步落实，土地收购储备制度初步建立。地价政策作用得到了较大发挥。取消了土地估价结果确认，减少和下放了国有企业改革土地资产处置审批事项。中介机构与政府部门脱钩工作基本完成，促进了中介服务机构独立、客观、公正从业。
至建设用地利用方式开始转变，土地集约利用程度日益提高。建立了盘活存量建设用地机制，开展了旧城改造和空心村治理工作，基本摸清了全国闲置土地基础数据，明确了闲置土地处置方法，大量闲置土地得到有效利用，开发区用地管理逐步加强，土地利用结构不断优化。根据国家产业政策制定和实施禁止、限制供地目录，修订和完善了建设用地定额指标，增强了建设用地供应的科学性。加强了小城镇建设用地管理，引导农村居民点向集镇、中心村集中，乡镇企业向工业小区集中取得较大成效。农民集体建设用地使用权流转管理试点取得较大进展，保护了农民集体和农民的财产权，保证了规划的实施，促进了土地集约合理利用。
至土地资产价值得到较大显现，资产作用有效发挥。依法处置了大量国有企业土地资产，支持了国有企业增资减债和职工安置，推动了国有企业战略性改组。土地有偿使用收入稳步提高，支持了城镇建设，推进了城镇化进程。制定了新增建设用地有偿使用费标准，为征收新增建设用地有偿使用费提供了依据。
至法制建设不断加强，土地资产管理政策法规日趋完善。以贯彻中发〔1997〕11号文件精神为主线，围绕修订和实施新《土地管理法》，在实行建设用地供应总量控制制度、完善土地有偿使用方式、加强土地使用权转让管理、规范土地使用权交易、处置和盘活国有企业存量土地、消化闲置土地等方面出台了法规政策，土地资产管理法规体系框架初步建立。
至管理队伍得到加强，基础业务建设逐步完善。形成了一支讲政治、懂业务，具有较强改革创新精神的土地利用管理队伍。加强了土地资产管理业务培训和国际合作交流工作，队伍的政治、业务素质明显提高。按照依法行政的要求，推进了廉政建设。涌现了一批具有改革创新精神的土地资产管理先进单位和个人。建立了基准地价体系，修订了城镇土地分等定级、估价规程。开发运用了建设用地信息发布网络系统。
土地资产管理工作还存在着一些亟待解决的问题：一是地方政府行为有待规范，超越范围划拨供地行为时有发生，随意减免地价现象仍然存在，土地收益流失较为严重。二是市场配置土地资源的基础性作用还未得到充分发挥，招标拍卖出让开展面较小，协议出让透明度较低，土地违法交易仍大量存在，市场规则有待进一步完善，信息公开制度尚需进一步推进。三是土地利用方式较为粗放，建设用地结构不尽合理，土地资源利用效率较为低下，建设用地管理体制和集约用地机制有待进一步完善。四是基础业务建设有待加强，科学化管理需要进一步提高。
二、指导方针
国民经济发展迅速，经济全球化趋势增强，特别是加入世界贸易组织，国际经济合作与竞争加强，为土地资产管理工作提供了机遇，提出了挑战。因此，必须认真贯彻党中央、国务院关于国土资源管理的大政方针，高举耕地保护和土地资产管理两面旗帜，进一步改革创新，求真务实，充分发挥市场配置土地资源的基础性作用，提高建设用地集约利用程度，为实现国家“十五”计划，加快推进社会主义现代化建设进程做出新的贡献。“十五”期间土地资产管理必须坚持以下指导方针：
至坚持以服务经济结构调整，推进建设用地集约利用为主题。我国正处在经济结构战略性调整的重要时期，要应时顺势，抓住机遇，调整建设用地利用结构，提高集约利用程度，逐步实现土地利用方式从粗放向集约的转变，土地供应从增量为主向盘活存量、控制增量的转变。以土地利用结构的优化，支持经济结构的调整。
至坚持以培育和规范土地市场，发挥市场配置土地资源的基础性作用为主线。市场是优化配置资源的最有效手段，土地的优化利用必须充分依靠市场配置。要以明晰产权为基础，以规范土地市场秩序为重点，积极营造良好的市场环境。要加强土地市场法制建设，规范政府、市场主体和中介组织行为。坚持在培育中规范，在规范中发展。
至坚持以深化土地使用制度改革，创新土地资产管理机制为动力。促进土地集约利用和市场建设必须依靠改革创新。要坚定不移地深化市场取向的土地使用制度改革，汲取国内外一切先进经验和技术，不断进行制度创新和体制创新，保持土地利用管理系统的生机和活力。
至坚持以发挥土地综合效益，支持经济社会持续、快速、健康发展为根本出发点。土地合理利用的最终目标是经济、社会和环境效益的有效发挥，实现可持续利用。要最大限度地为国民经济和社会发展提供土地资源和资产保障，制定和实行有利于国家重点项目建设、经济结构调整、国有企业改革、人民物质和文化生活水平提高、环境保护的土地供应和资产管理政策。
三、主要目标
“十五”期间土地资产管理的主要目标是：全面提高建设用地集约利用水平，增加有效供给能力；全面深化土地使用制度改革，建立统一公平、规范有序的土地市场；全面开展基础业务建设，提高建设用地和市场管理的科技含量；全面转变政府管理土地资产的职能，提高依法行政水平。
合理利用建设用地的主要预期目标是：适应国家经济结构调整要求，城乡建设用地结构优化取得较大进展；适应耕地保护要求，促进现有建设用地得到充分利用，建设用地外延扩张得到有效控制；适应经济增长要求，实行有利于国家重点项目、西部大开发、城镇化进程和城市绿化等用地的政策。
土地市场建设的主要预期目标是：落实建设用地总量控制和土地集中统一管理制度，建设用地供应和使用必须符合土地利用总体规划和年度计划；严格实施土地有偿使用制度，规范政府供地行为，增加政府供地行为的透明度，经营性房地产用地供应一律实行招标拍卖挂牌出让，规范协议出让行为，推行土地租赁制，建立土地价格的市场形成机制；增强政府调控土地市场能力，凡是有条件的市县要建立土地收购储备制度；完善土地使用权交易规则，加大市场监管力度，土地市场秩序得到基本规范；完善政府社会化服务功能，凡是有条件的市县要建立土地有形市场，全面推行建设用地信息发布制度。基础业务建设的主要预期目标是：完善地价管理政策，健全地价管理制度，按时完成基准地价更新与平衡，建立科学、完整、实用的地价体系；健全建设用地技术标准体系，完成行业用地标准和土地集约利用评价指标制定与实施工作；构筑信息传输平台，60%的市县建立建设用地信息管理系统。
转变政府管理土地资产职能的主要预期目标是：减少政府对市场的行政干预，完善政府对市场的服务功能，加强和完善宏观调控，积极推进法制建设；建立和实行集体决策和行政行为公开制度，保障依法行政，健全反腐倡廉机制。
四、主要任务
（一）制定和实施用地政策
至调整城乡建设用地利用结构。采取有效措施，调整城市用地结构。鼓励农村居民点向中心村镇集中，工业向园区集中。鼓励使用闲置土地、现有建设用地和未利用土地。鼓励开发建设用地，大力开展建设用地整理。
至保障经济发展、社会进步和环境保护建设用地需求。按照国家产业政策，积极为国家重点项目提供用地服务，基本满足西部大发、基础设施、高新技术产业和城市绿化等用地需求。严格执行《禁止供地目录》、《限制供地目录》，重点加强对限制供地项目的用地管理。
（二）完善国有土地供应与处置制度
至规范国有土地供应和处置。严格执行《划拨供地目录》，禁止超越范围划拨供地。逐步完善并严格执行建设用地标准，限制超标准供地。细化各类土地权能，明确划拨土地使用权权益。依法处置国有企业土地资产，探索国有土地资产实现的有效形式，支持国有经济布局的战略性调整。
至控制总量和实现土地集中统一供应。严格控制建设用地供应总量，重点控制房地产用地总量，逐步实现土地供应从增量为主到盘活存量、控制增量的转变。推行土地收购储备制度，增强政府对土地市场的调控能力。加强各类园区的用地管理，切实落实土地集中统一管理制度。
至提高土地供应市场化配置程度。大力推行土地使用权招标拍卖，经营性房地产开发用地和其他竞争性用地，一律以招标拍卖挂牌出让方式提供。规范协议供地行为，建立和完善协议供地的价格评估、集体决策和结果公开制度。
（三）改革集体建设用地使用制度
至规范集体建设用地使用权流转。在土地权利设定上要明确农民集体土地所有者、使用者合法权益，切实保护农民财产权。健全集体建设用地使用权流转程序。重点规范城乡结合部土地使用权流转秩序，建立城乡统一的土地市场。
至完善集体建设用地供应政策。落实小城镇建设用地政策，妥善解决发展用地。探索农村宅基地管理新模式。
（四）加强地价管理
至强化地价管理手段。统一地价概念，理顺地价、出让金、租金的关系。定期更新基准地价，建立地价指数，健全反映市场价格水平的地价体系。协调区域间地价水平，建立地价动态监测系统。完善地价管理制度，开展农用地分等定级和估价工作，建立土地等、级、价体系。
（五）营造良好土地市场环境
至加强法制建设。重点制订土地使用权公开交易（招标、拍卖、转让等）、集体建设用地流转、土地收购储备、闲置土地处置、国有土地使用权租赁、划拨土地使用权管理、国有土地收回、土地价格管理等相关法规、政策。
至规范政府行为。建立出让土地价格确定、土地资产处置、建设用地供应等重大事项的集体决策制度，制衡行政权力。严格依法行政，减少政府对市场的干预。改革审批制度，减少审批事项，规范审批行为，简化审批程序，提高办事效率。
至规范土地使用权交易行为。严格出让土地使用权转让、出租、抵押管理，出让土地使用权首次入市交易必须符合法律法规规定和出让合同约定的条件。加强划拨土地使用权入市管理，未经有批准权的人民政府依法批准和收购的，不得进入土地市场。打击和防范土地违法交易。建立土地交易价格申报制度，充分运用政府优先购买权。
至提供市场服务。根据市场发育程度，积极建立土地有形市场，完善服务功能，引导土地使用权进入土地有形市场公开交易。推行建设用地信息发布制度、基准地价公布制度、地价可查询制度。
至规范中介服务行为。发展地价评估、招标拍卖代理、土地交易代理、咨询等中介服务机构。实现行业自律，推进产业化发展。加强对违规行为的处罚力度，促进中介机构独立、客观、公正从业。
五、落实“十五”计划措施
至大力整顿规范土地市场秩序，提高全社会对土地资产重要性的认识。深入贯彻落实国务院《关于加强国有土地资产管理的通知》，进一步整顿规范土地市场秩序，建立健全土地资产管理的各项制度。增强全社会土地资产观念，强化各级政府领导干部土地资产意识，提高对土地资产管理重要性的认识。
至转变工作作风，集中精力抓大事。转变政府职能，坚持政企分开、政事分开的原则，把中介服务机构的职能还给中介服务机构，把事业单位职能还给事业单位。切实改变重审批、轻管理的工作作风。深入调查研究，集中精力解决土地资产管理和土地市场建设中的热点难点问题，集中精力搞好法制建设，集中精力加强土地市场宏观调控。
至改革创新，总结推广成功经验。尊重基层首创精神，鼓励改革创新，对“十五”期间土地资产管理和土地市场建设出现的新问题，按照研究、试点、总结经验、逐步推开的方式开展工作。要注意汲取和总结下级部门取得的先进经验，及时上升为政策法规。
至加强队伍建设，提高依法行政水平。加强政治思想工作，不断提高土地利用系统干部的政治素养，提高落实“三个代表”的自觉性。加强业务培训，不断优化管理队伍的知识结构和专业结构，提高业务水平和管理能力。加强政策理论学习，提高政策理论水平。加强国际合作，提高对外开放的适应能力。建立一支依法行政、不断进取、高效廉洁、特别能战斗的土地利用管理队伍。
至同心协力，发挥整体功能。各级土地利用管理部门要形成一个有机结合的整体，保证政令畅通、信息畅通，做到思想统一、认识统一、工作统一，充分发挥整体功能，共同抓好土地资产管理工作。
土地资产是社会主义经济的重要基础，是实现经济社会可持续发展的重要资产保障。土地资产管理工作，光荣而艰巨，各级国土资源管理部门要振奋精神，与时俱进，扎实工作，为切实完成“十五”土地资产管理计划目标，实现土地资产管理的新跨跃，推进社会主义现代化建设进程而努力奋斗。
