发布文号: 陕政发［2003］41号
各设区市人民政府、省人民政府各工作部门、各直属机构：
为了加快服务业发展，充分发挥服务业吸纳就业、促进消费、调整结构、推动经济增长的重要作用，根据《国务院办公厅转发国家计委关于“十五”期间加快发展服务业若干政策措施意见的通知》(国办发(2001)98号)精神，结合我省实际，提出如下指导意见。
一、提高认识，增强加快发展服务业的紧迫性和主动性
(一)服务业是国民经济的重要组成部分，服务业的兴旺发达是现代经济的一个重要特征。
加快发展服务业，不仅是陕西国民经济持续快速健康发展的重要保障，而且是提高我省综合实力和国民经济整体素质的有力措施，对缓解就业压力和提高人民生活水平有着十分重要的现实意义。在加快推进经济结构战略性调整，全面建设小康社会的重要时期，大力发展我省服务业显得尤为重要和迫切。
(二)改革开放以来，我省服务业稳定发展，产业规模不断扩大，在国民经济中所占比重持续提高，内部结构不断改善，就业岗位大幅度增加。但与国民经济增长和人民生活水平提高的需要相比，仍然处于落后状态，供给总量不足、结构落后、发展缓慢的问题仍很突出。服务业增加值在全国的位次由1990年的第十五位下降到2001年的第二十位。其主要原因是我们对发展服务业的重要性认识不足，统筹协调与策划指导不够；对一些重要领域还没有放开，市场准入门槛过高，难以调动全社会各种所有制发展服务业的积极性；企事业单位的后勤服务机构大多数还没有剥离出来，自给自足，资源配置效率低下；许多本来可以产业化经营、商业化运作的服务领域，却被当作公益性、福利性的社会事业来办，导致这些行业过分依赖政府投入，缺乏竞争压力和自我发展的内在动力；不少服务企业改革滞后，尚未建立现代企业制度，管理水平不高，综合素质有待进一步提高；银行、保险、证券、会计、律师、专利以及各种现代服务领域缺乏高层次人才。
(三)我国已经进入全面建设小康社会，加快推进社会主义现代化步伐的新阶段，城乡居民对服务的需求不断增强，国民经济增长越来越倚重于服务业的带动。各级政府要充分认识发展服务业在建设西部经济强省中的重要地位和作用，增强机遇意识和紧迫感，切实将服务业摆到与农业、工业同等重要的位置，及时解决工作中存在的问题，转变职能，改进作风，为服务业快速发展提供强有力的支持。
(四)根据省第十次党代会关于建设西部经济强省的总体要求以及我省国民经济和社会发展第十个五年计划纲要精神，“十五”期间我省服务业发展的总体思路和目标是：适应加入WTO和工业化、城市化及信息化发展要求，立足产业升级和加快发展的需要，以扩大总量、促进就业、方便生活、提高效率为目标，以市场化、产业化和社会化为方向，通过政策指导、体制创新、扩大开放、投资引导，使全省服务业增加值年均增长速度适当高于国民经济增长速度，保持在11 %左右，占国内生产总值的比重由2000年的39.1%提高到2005年的43%，服务业从业人员占全社会从业人员的比重由2000年27.8%提高到2005年的33%。
二、突出重点，构筑陕西特色服务业发展格局
(五)面向国内外市场，以企业为主体，以资源为依托，以技术进步为支撑，优化产业结构和区域布局，围绕关中“一线两带”、陕北能源化工基地和陕南现代中药基地建设，大力发展具有陕西特色的服务业。
(六)优化行业结构，提高发展层次。用现代经营方式和科学技术改造提升商贸流通、交通运输、餐饮、公用事业、农业服务等传统服务业，大力推进连锁经营、特许经营、物流配送、多式联运、电子商务等组织方式和服务方式的发展，提高传统行业技术水平和经济效益。
按照发挥优势和突出特色的原则，面向国内外市场培育壮大旅游业、高教产业、文化产业和软件产业，高起点建设西安软件产业园和高教产业园，加强旅游软硬环境建设，加大宣传促销，加速旅游资源优势向产业优势和经济优势转化。围绕推动新型工业化和城镇化，大力发展现代物流、社区服务、信息传输、房地产、中介服务、金融保险等需求潜力大、成长性强的新兴服务业，形成新的经济增长点。重点围绕推进果业和畜牧业产业化，加快发展各类农业产前、产中和产后服务业，建立和完善农业社会化服务体系和农副产品流通体系。
(七)各地要从实际出发，发挥比较优势，突出地方特色。中心城市要在改组改造传统服务业的同时，大力发展新兴服务业。西安市要重点发展科技教育、金融、旅游、商贸和餐饮业，进一步强化区域中心地位，增强辐射带动作用；宝鸡、咸阳、铜川、渭南要调整城区产业布局、提升城市服务功能，尽快使主城区实现“三二一”的产业格局；汉中、安康要深度开发自然旅游资源，完善配套设施，重点发展特色旅游和相关服务业；延安、榆林、商洛、杨凌示范区要根据自身优势，适应市场需求，发展具有地方特色的服务业。小城镇要围绕自身功能定位和农业产业化经营，扬长避短、因地制宜地发展优势行业。
三、拓宽服务领域，扩大服务业就业规模
(八)各地、各部门必须高度重视服务业在扩大就业中的重要作用，认真落实促进服务业扩大就业的各项政策，进一步挖掘服务业安置就业的巨大潜力，发挥其保持社会稳定的重要作用。
(九)积极支持服务业各行业拓宽服务领域，增加服务品种，开拓新的就业渠道。要继续大力发展就业容量大的劳动密集型服务业，营造更加宽松的环境，大张旗鼓地鼓励社区服务、餐饮、商贸流通、旅游等行业的发展，积极完善相关服务基础设施，使这些就业潜力大、创业和就业成本较低的行业尽可能多地增加就业岗位。
(十)鼓励和支持服务业吸纳下岗失业人员。招用下岗失业人员达到一定比例的现有和新建服务业企业、国有大中型企业通过主辅分离和事业单位分流富裕人员而兴办的服务型经济实体，可按《中共中央、国务院关于进一步做好下岗失业人员再就业工作的通知》(中发(2002)12号)和财政部、国家税务局财税(2002)208号等文件的规定，享受有关税收优惠、费用减免以及社会保险补贴等方面的扶持政策。
(十一)鼓励和支持下岗失业人员从事个体经营。为下岗失业人员提供自主创业的经营场所，合理布局建设一些跳蚤市场和集中性的临时摊点等。新办商贸市场的经营摊位，要安排一定比例优惠租售给下岗失业人员。全面清理相关的各项收费。下岗失业人员自谋职业，可免收属于管理类、登记类和证照类的所有各项行政事业性收费。各种经营服务性收费，一律按最低标准收取，没有设定最低标准的，按现有标准的50%收取，并按照国家有关规定，享受减免税收优惠。省市两级要建立下岗失业人员贷款担保基金，为下岗失业人员自谋职业、自主创业提供小额贷款服务。鼓励下岗失业人员以非全日制、临时性和弹性工作等灵活形式就业，制定和完善相关的劳动关系、工资支付、社会保险等配套办法。
(十二)加强公共就业服务体系建设。对城镇登记失业人员和国有企业下岗职工，提供一定的免费职业介绍和再就业培训。加快完善劳动力市场及其信息网络。省、市都要安排一定数量的专项资金用于本地劳动力市场和“金保工程”建设。规范发展各类就业培训、职业介绍、职业指导、劳动事务管理等中介机构。鼓励具备资质的社会教育机构，通过招投标方式获取免费定向培训任务，从再就业资金中给予一定补贴。
四、加快企业改革和重组，发挥国有服务经济的引导和带动作用
(十三)进一步深化粮食、石油、农资、烟草、医药、食盐等关系国计民生的国有商贸流通企业，以及一般竞争性领域中核心竞争力强、规模较大、成长性强的国有大中型服务企业的公司制改革。通过规范上市、中外合资、相互参股等形式，逐步改制为多元持股的股份有限公司或有限责任公司。健全公司法人治理结构，实行董事长与总经理分设，逐步建立独立董事制度。
(十四)加快国有经济布局的战略性调整。依托有竞争力的企业，通过兼并、联合、重组、上市等方式，在商贸、文化、娱乐、软件开发、证券、餐饮、咨询、房地产等领域培育壮大一批具有全国影响的企业集团，建设一批具有陕西特色的服务品牌，促进服务业集团化、网络化和品牌化经营。实现全省城市商业银行和城市信用社的联合重组，培育形成全省性地方商业银行，并争取上市。支持西安市商业银行在杨陵区跨行政区域设立分支机构；加快渭南市三家城市信用社的合并重组；鼓励和引导榆林、汉中两市城市信用社在合并重组的基础上增资扩股，扩大规模。
(十五)各部门要鼓励企业跨地区发展，并在经营场所、工商登记、劳动用工等方面为其提供方便。对于中小企业联合组建企业集团的，要给予政策优惠。
(十六)继续认真贯彻省委、省政府关于放开搞活国有小企业的决定精神，根据不同行业的特点，鼓励采取改组、联合、兼并、租赁、承包经营、出售等多种灵活形式，加快服务业国有中小企业产权制度和经营机制的改革，对长期亏损、资不抵债、扭亏无望的企业，要运用法律、经济等手段，使其尽快退出市场。鼓励和支持非公有制企业通过收购、兼并、参股、承包、租赁等方式参与国有中小企业改革。积极扶持和引导中小服务企业向“专、精、特、新”的方向发展。
五、扩大对外开放，提高服务业竞争能力
(十七)抓住我国加入世界贸易组织带来的新机遇，按照国家的统一部署，积极有序地推进服务业对外开放，加快引进现代服务技术和管理方法，促进我省服务业管理体制、企业机制、组织形式、服务品种的创新和比较优势的形成。
(十八)积极吸引外商进入我省金融、电信、外贸、商业、旅游、文化、教育、体育、医疗、会计、审计、资产评估、国际货运代理等服务领域。逐步放宽外商股权比例限制，鼓励外商通过兼并、重组参与我省服务业的投资与经营。进一步扩大商业领域利用外资的比重，吸引跨国公司在我省设立商品采购中心、大型超市和物流配送中心。允许外商在铁路货运、公路货运领域建立独资企业。积极引进有实力的外资银行和保险机构，鼓励外商投资旅游业、中介服务业，开展合资合作旅行社、出租车业和旅游交通业的试点。
(十九)鼓励省内有条件的企业“走出去”，培育和发展服务业的跨国公司。文化、旅游、商贸、餐饮、运输等领域有较强实力的企业集团，要积极开拓国际市场，到国外建立营销网络，开展国际合作，按照国际通行标准或惯例经营。积极发展对外劳务合作、设计咨询、医疗保健等国际服务贸易。有关部门要在人才培训、外汇管理、信息服务、出入境管理、金融保险等方面提供便利。积极支持服务业企业与国内外有实力的企业通过合资、合作、兼并重组等方式，进入省外、国外服务贸易市场。
六、打破垄断，依法规范服务业市场准入
(二十)打破行业垄断和所有制限制，实行公平的市场准入政策，鼓励社会投资和非公有制投资进入。对外贸易、公用事业、旅游、文化、卫生、体育、电信、金融等行业，要逐步放开对非国有经济的准入限制。凡允许和鼓励外资进入的领域，均允许和鼓励国内投资者以独资、合资、合作、联营、参股等多种方式进入。鼓励上市公司以资产重组或增发新股方式进入服务业。
(二十一)依法规范政府部门管理行为，改革行政管理方式。要严格依照《中华人民共和国行政许可法》的规定，抓紧对服务业市场准入方面的有关规定进行认真清理，取消和废止不符合市场经济体制和世界贸易组织规则的各项规定。省政府各有关部门要抓紧依法拟订实施服务业市场的准入条件、准入领域、准入程序的具体规定以及管理和监督办法等政府规章草案，尽快形成统一、公开、透明的市场准入制度。加快行政审批制度改革，依法清理行政审批事项，对法律规定的行政审批要按照精简、统一、效能、公开透明、管理和监督规范的原则进行改革。
七、实行分类指导，推进部分服务领域的产业化
(二十三)按照政企分开、政事分开、企业与事业分开、营利性机构与非营利性机构分开的原则，加快推进适宜产业化经营的服务业的产业化进程，推进应该由企业经营的服务领域，实现由政府办向企业办的转变。
(二十四)服务业中为提高科学文化水平和居民素质的行业，包括科研、高等教育、文化、广播、影视、卫生、体育等社会事业，要逐步扩大产业化范围。对于适宜产业化的营利性行业，实行企业化经营，政府不再投资和拨付经费。不适宜产业化的，如基础研究、基础教育、基本医疗、社会福利等作为公益性行业，除政府投资外，鼓励社会力量兴办。公益性行业也要引入竞争机制，面向市场提供服务。
八、培育后勤服务企业，促进后勤服务的社会化
(二十五)大力推广我省高校后勤服务社会化的经验，加快推进医院、企业、事业单位及有条件的机关后勤服务由自我服务为主向服务社会化为主转变，由“自给”为主向“外购”为主转变，形成新的服务企业群体。
(二十六)除法律法规和国家政策另有规定外，学校、医院和企业、事业单位以及党政机关盈利性的后勤服务机构都要改制为独立的法人企业，面向社会服务。后勤服务机构转制为独立的法人后，凡符合国家现行有关税收优惠政策的，可照章享受税收优惠政策。
(二十七)新组建并由国家财政拨款的行政事业单位，原则上不再设立后勤服务机构，所需服务由社会提供。鼓励和引导民间投资兴办面向机关和企事业单位的后勤服务。有关部门要抓紧制订促进并规范后勤服务机构改制的具体规定。
九、多渠道增加投入，增强服务业发展能力
(二十八)坚持以政府投入为导向，社会投入为主体，金融信贷支持的原则，广开投资渠道，多层次、多形式地吸收社会资金。
(二十九)在主要依靠市场机制配置资源的同时，要充分发挥政府投资的引导和带动作用。根据我省服务业发展的实际情况，省及各市县政府要适当安排一定数量的投资作为加快发展服务业的引导资金，用于国家引导资金的地方配套和国家鼓励的服务业重点建设项目的贴息或补助，以更多地吸引社会资金投入服务业。
(三十)积极增加对服务业的信贷支持。各有关部门要加强与银行的沟通，建立政府部门、金融机构、服务企业联席会议，积极向银行推荐有效益的项目，引导和促进银行在独立审贷基础上与政府投资相配合，积极向符合贷款条件的服务业企业及其建设项目发放贷款。建立和完善适合中小服务企业特点的评级、授信制度及贷款担保体系。
(三十一)大力支持符合条件的服务业企业进入资本市场融资，通过股票上市、企业债券、产业投资基金、项目融资、股权置换等方式筹措资金。抓住外商投资进入我国服务市场的机遇，趋利避害，积极组织开展服务业招商引资活动。鼓励其他产业的闲置资源投入服务业，尤其要鼓励有实力的工业企业和上市公司投入服务业领域。
十、加快实施城镇化战略，拓展服务业发展空间
(三十二)把大力发展服务业与实施城镇化战略结合起来，推进城镇户籍管理制度改革，取消各种限制劳动力流动的政策规定，加快提高城镇化水平，扩大服务业发展的空间。
(三十三)加快建立城市土地资源的优化配置和集约利用的机制，通过公开招标、拍卖等手段，调整城市市区用地结构，减少工业企业用地比重，提高服务业用地比重。中心城市要根据城市总体规划，逐步迁出或关闭市区污染大、占地多等不适应城市功能定位的工业企业。
工业企业退出的土地要优先用于服务业。城市政府要积极采取措施，帮助迁出或关闭企业做好人员安置、资金筹措等工作。鼓励外资投向与“退二进三”相关的城市基础设施及回报率高、成长性好、带动性强的服务项目。
(三十四)加快小城镇建设。在引导乡镇企业向小城镇合理集聚的同时，要更加注重发展小城镇的服务业，完善小城镇住宅服务、公共服务和社区服务功能。加快发展农产品运输、仓储、贸易、信息和技术推广等生产性服务业，积极鼓励和引导农民带资进入小城镇发展商业、交通运输业、餐饮业、旅游业等服务行业，并在住房、经营场地、子女就学、入托等方面提供方便。加快小城镇农产品、畜产品、手工艺品等专业批发市场的形成，带动相关行业发展。
(三十五)老城区改造时，要本着相对集中、有利生产、方便生活的原则做好服务业布局规划，高起点建设高教产业园、中央商务区、文化娱乐中心等服务业园区，形成块状发展格局。城市中心区主要规划服务业建设。住宅和新区开发，要搞好服务业各类设施的配套建设。
十一、制定行业法规和服务标准，加强服务业市场规范
(三十六)加快制定和完善服务业市场主体行为规范和市场秩序的政策法规，逐步形成比较完备的全省服务业法规体系。整顿和规范服务业市场经济秩序，坚决打击制假售假、虚假广告、侵犯商业秘密等各种不正当竞争行为，广泛树立信誉为本的理念和行为规范，建立诚实、守信的社会信用体系。
(三十七)加强行业自律。建立并健全服务业行业协会和中介组织，将政府对企业的部分管理和协调职能交给行业协会或中介组织，发挥其在制定技术标准、企业策划、行业规划、协调服务、自律管理和社会监督等方面的作用。强化对中介机构的监管，使其与政府部门脱离关系。
(三十八)加强服务业质量管理，建立和完善确保服务质量的激励机制和监督约束机制。全面贯彻执行服务质量国家标准，对目前尚无国家标准的领域，要抓紧制定省级标准。鼓励采用国际标准，开展质量管理、卫生等体系认证，提高服务质量和企业素质。
十二、加快人才培养，提升服务水平
(三十九)加快培养和吸引社会亟需的信息服务、银行、证券、保险、各类中介服务、服务业政策与管理以及熟悉国际服务贸易规则等方面的人才。积极鼓励高校面向市场需要加大学科专业调整和建设力度，有计划地在现有高等学校和中等职业学校增设服务业紧缺的专业，改革教学内容和教学方法，增加紧缺专业招生规模。积极吸引和聘用海外高级人才，建立引进人才绿色通道，从简从速办理引进人才的有关手续。鼓励和支持有条件的企事业单位在省外、国外设立分支机构，充分利用当地人才资源。
(四十)加强岗位职业培训，提高服务业从业人员的职业道德、质量意识、竞争意识和业务水平。全面推进职业资格证书制度，建立服务业职业资格标准体系，有序扩大实施范围和领域，提高服务业从业人员的职业素质。
(四十一)创新用人机制。推进国有服务企业人事制度改革，完善劳动合同制度，全面推行经营管理人员和专业技术人员聘任制，建立健全适合企业特点的经营管理人才选拔任用、激励、监督机制，运用市场机制合理配置人才资源。允许有特殊才能的专业人才和管理人才以其拥有的服务品牌、创作成果和科研技术成果等无形资产占有企业的股份。积极探索在国有服务业企业中实行年薪制。鼓励大中专毕业生、军转干部、机关事业单位分流人员到非国有企业工作，其户口、社会保险、专业职务任职资格评审及专业技术资格、职业资格考试等方面与国有企业职工享受同等待遇。
十三、加强组织领导，促进服务业稳定、健康发展
(四十二)为了加强对服务业发展工作的领导，决定成立陕西省服务业工作领导小组，就服务业发展的重大问题进行协调和决策。领导小组办公室设在省计委，负责日常工作和引导资金的安排使用。各市、县也要成立相应的领导机构，做好对本地区服务业发展的指导和协调。
(四十三)各部门要各司其职、各负其责、相互配合、通力合作。计划部门要做好服务业总体规划编制、政策制定与协调指导工作。经贸部门要加强对流通体制改革研究的指导。有关行业主管部门要做好相关行业的规划编制、政策制定和组织实施工作。
(四十四)加快服务业的统计制度和统计方法改革，做好第二次全省服务业普查，建立和完善服务业的经常性调查制度，加快推进全省季度、半年度统计报表制度的实施。统计及行业主管部门要健全服务业的预测和信息发布制度。
(四十五)各地、各部门要根据本意见抓紧制定落实促进服务业发展的具体政策措施，确保政策措施落到实处。责成省计委对落实本意见的情况进行监督检查，并向省政府报告。
附：关于实施进一步加快发展服务业的指导意见的部门分工表(略)
