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西安市城镇医药卫生体制改革工作领导小组制定的《西安市城镇医药卫生体制改革实施方案》，已经市人民政府同意，现批转你们，请结合各地区、各部门工作实际，认真组织实施。 城镇医药卫生体制改革工作，涉及到多方面的利益调整，是一项十分重要又相当复杂的系统工程，直接关系着广大人民群众的身体健康和社会的稳定。因此，各区县、各有关部门要高度重视，切实加强领导，精心组织，通力协作，密切配合，确保改革积极稳妥进行。 西安市城镇医药卫生体制改革实施方案 (西安市城镇医药卫生体制改革工作领导小组 二○○一年九月四日) 为了全面贯彻落实《中共中央、国务院关于卫生改革与发展的决定》，根据国务院办公厅转发国务院体改办等八部门《关于城镇医药卫生体制改革的指导意见》(国办发(2000)16号)和《陕西省城镇医药卫生体制改革实施意见》(陕政办发(2000)139号)精神，结合我市实际，特制定西安市城镇医药卫生体制改革实施方案。 一、改革的总体目标 西安市城镇医药卫生体制改革的总体目标是：通过同步推进城镇职工基本医疗保险制度、医疗卫生体制和药品生产流通体制三项制度改革，建立适应社会主义市场经济要求、突出西安城市特点、与基本医疗保险制度和医疗服务市场相适应的医药卫生体制。力争通过三年左右的努力，使卫生行政部门职能明显转变，卫生资源的配置趋向合理；转变运行机制，推进公立医疗机构综合改革并取得实效；实施医疗机构分类管理，基本形成规范、多元的投入和补偿机制；完善药品监督管理，建立与市场有序规则相适应的药品生产流通体制；进一步健全多层次的医疗服务体系，以比较低廉的费用提供比较优质的医疗服务，努力满足城镇广大人民群众基本医疗服务的需要，提高市民的健康水平。 二、改革的主要内容 (一)实行卫生工作全行业管理 1．市、区县卫生行政部门要转变职能、政事分开，打破医疗机构的行政隶属关系和所有制界限，按照西安市区域卫生规划的总体要求，用法律、行政、经济等手段对区域内所有卫生资源进行统一规划、审批、调整、监督、评价，依法对西安地区各级各类医疗机构实行行业管理。 2．市卫生、计划、财政等部门要依照有关法律、法规、规章和区域卫生规划的要求，建立和完善医疗机构、从业人员、医疗技术应用、大型医疗设备等医疗服务要素的许可准入制度。市卫生行政部门要进一步完善各项规章制度，健全医疗服务技术规范，严格管理、严格审查、依法监督，严禁不符合要求的医疗服务要素进入医疗市场。 3．理顺和完善卫生监督体制。切实履行法律、法规和规章赋予卫生行政部门的社会公共卫生、医疗执业的监督职能，实现卫生监督综合执法。组建市、区县卫生监督机构，加大对卫生相关产品、社会公共卫生、传染病和职业病防治及医疗机构、医疗服务行为的监督力度。 (二)实施区域卫生规划，优化卫生资源配置 1．加快实施区域卫生规划。根据《西安市区域卫生总体规划》的要求，区域内所有卫生资源应全部纳入规划范围。今后全市所有新增卫生资源，特别是城市医院的设置和扩建、病床规模的扩大、大型医疗设备的购置，无论何种资金渠道，都必须按照区域卫生规划的要求和管理权限，按照审批程序分别由市、省以及国家卫生行政部门审批。 2．采取多种措施，调整和优化西安地区卫生资源的存量和增量。 城市二级以下医院要转变功能，面向社区，部分医院可转向护理、康复服务；对医疗服务量长期不足，难以正常运转的医院，要积极引导其拓展新的服务领域，或通过兼并、撤销等方式进行调整。优化卫生技术人员结构，引导富余人员向基层、社区卫生服务组织和医疗服务薄弱的农村地区流动；开展业务培训，提高人员素质，培养全科医生，满足医疗事业发展的要求。 鼓励、支持医疗机构合作、合并，共建医疗服务集团。可利用行政手段或以竞争机制与经营管理为纽带，促使各医疗机构进行联合、重组，共用人力、设备等资源，形成特色专科优势。达到优化配置，减少浪费，促进发展的目的。 (三)建立新的医疗机构分类管理制度 1．按照医疗机构的性质、社会功能和其承担的任务，将医疗机构划分为非营利性和营利性两类进行管理，实施不同的财税、价格政策。实现医疗服务的规范化和多样化，满足不同层次的医疗服务需求。 非营利性医疗机构在医疗服务体系中占主导地位，享受相应的税收优惠政策。政府举办的非营利性医疗机构是国家实行一定福利政策的社会公益机构，承担着疾病诊治、科研教育、预防保健、计划生育、健康教育、康复护理等多项社会卫生工作任务，是提供基本医疗服务的主体，由同级财政给予合理补助。对非营利性医疗机构提供的医疗服务实行政府指导价。 2．非营利性和营利性医疗机构的划分，是深化卫生体制改革的有益探索。市、区县卫生行政部门要会同有关部门在认真调研、充分论证的基础上，拿出切实可行的实施办法。卫生、财政等部门要加强对非营利性医疗机构的财务监督管理。医疗机构由卫生行政部门会同有关部门分类核定发证，财税部门执行国家有关财税政策。 3．积极稳妥地推进企业卫生机构社会化进程。企业卫生机构是本市重要的卫生资源，要打破条块分割，把企业医院纳入区域卫生医疗机构，根据实际情况区别对待、分类指导。逐步将具备条件的企业卫生机构从企业分离出来，或移交政府管理，或组建独立的事业法人。仍保留在企业的卫生机构，要合理确定功能和规模，接受卫生部门的行业管理，在保证本企业医疗保健任务的前提下，面向社会服务。有关主管部门要加强领导，使企业医院的改革积极稳妥地推进。 (四)构建由区域医疗中心和社区卫生服务网络组成的新型城镇医疗服务体系 1．区域医疗中心由代表西安地区最高水平的大型综合医院和专科医院组成。主要从事急危重症、疑难病症的诊疗，并结合临床开展教学、科研工作。 2．社区卫生服务网络由社区卫生服务中心(站)组成。主要从事预防、保健、健康教育、计划生育和常见病、诊断明确的慢性病的治疗和康复；市、区县政府要把社区卫生服务机构建设纳入城镇社区建设规划和当地卫生事业发展规划，认真落实国家十部委《关于发展城市社区卫生服务的若干意见》精神，落实经费补助、医保定点、人员培训等政策规定，支持和帮助解决必需的业务用房和其他基本设施，健全管理机制，加强监督管理。 3．建立社区卫生服务网络与区域医疗中心双向转诊制度，引导广大患者合理选择医疗机构，提高卫生资源的利用效率。城镇社区卫生服务组织履行有关报批手续后，可以成为城镇职工基本医疗保险定点医疗机构。鼓励患常见病、诊断明确的慢性病的参保职工，首先到社区卫生服务组织就诊治疗。 (五)改革和健全预防保健体系 1．坚持预防为主的方针，积极稳妥地推进预防保健机构改革。根据“区域覆盖”和“就近服务”的原则，将设置分散、服务对象单一的预防保健机构精简归并、调整集中，组建市、区县两级综合性的疾病预防控制机构，承担公共卫生、疾病预防控制和保健领域的业务技术指导任务，并提供技术咨询和调查处理传染病流行、中毒等公共卫生突发事件。市疾病预防控制机构负责对区县疾病控制机构的业务指导工作。 2．完善和加强各级妇幼保健院(站)的建设。坚持以保健为中心，面向群体、面向基层和预防为主的工作方针，积极开展孕产妇、儿童保健及妇女儿童常见病的防治，保障妇女儿童的身心健康。 3．医疗机构要密切结合自身业务承担预防保健工作，充分发挥社区卫生组织在开展预防、保健、健康教育和心理咨询方面的作用。 (六)转变公立医疗机构运行机制 1．扩大公立医疗机构的运营自主权。建立权责明晰、富有生机的医疗管理体制，使其成为实行自主管理的法人实体。根据任职标准，采取以公开竞争、择优聘任为主等多种形式任用医院院长，实行院长任期目标责任制。实施任期内审计和离任审计制度。建立以岗位责任制为中心的内部规章制度，严格执行内部考核制度和患者反馈制度。 2．加强医疗机构的经营管理。进行成本核算，有效利用人力、物力、财力等资源，提高效率，降低成本。实行医院后勤服务社会化，凡社会能有效提供的后勤保障，都应逐步交社会去办，也可通过医院联合，组建社会化的后勤服务集团。按照“人随事走”的原则，将后勤服务职能和人员从医疗机构中规范分离出来。暂不具备条件的医院可对后勤部门实行单独核算，自收自支，自负盈亏；待条件成熟后，从医院剥离出去，成为面向社会的独立经济实体。 3．深化医疗机构人事制度和分配制度改革。全面推行以聘任(用)制为主的用人制度，根据精简、效能的原则定编定岗，公开岗位标准，鼓励员工竞争，按照平等自愿、协商一致的原则，逐级聘用并签定合同，加强对聘用合同规范化管理和合同鉴证工作。破除干部职务、专业技术职务终身制，实现由身份管理向岗位管理的转变。逐步建立起政府依法监督，单位自主用人，人员自由择业，科学分类管理，配套措施完善的用人管理新体制。 坚持按劳分配与生产要素参与分配相结合的原则，员工收入要与技术水平、服务态度、劳动贡献等挂钩。扩大各医院分配自主权，建立重实绩、重贡献、向优秀人才和关键岗位倾斜，自主灵活的分配激励机制。 4．建立新的卫生技术人员流动机制。建立西安市人才交流服务中心卫生分中心，完善卫生人才专业市场，促进卫生人才合理流动。对医疗机构的新进人员实行人事代理制度。非卫生技术人员不得进入卫生技术岗位工作，已在卫生技术岗位的要坚决调整出来。医疗机构应减人增效，下岗分流人员的待遇及再就业工作按照国家有关规定执行。医疗卫生单位及行政主管部门应采取相应措施，切实解决好人员分流中的人事争议。 (七)实行医药分开核算，分别管理 1．对非营利性医院药品收入实行收支两条线管理。对县以上公立非营利性医院药品收入实行收支两条线管理，将其扣除成本后的药品收支结余上缴同级卫生行政部门，纳入财政专户管理，由卫生、财政行政部门定期考核后，及时合理返还，主要用于弥补医疗成本，在有剩余的情况下，可用于医疗基础设施改造、社区卫生服务、预防保健等其他卫生事业，各级财政、卫生行政部门不得扣留或挪作他用。 在逐步规范财政补助方式和调整医疗服务价格的基础上，选择有条件的医院逐步进行门诊药房改为药品零售企业的试点，取得经验后，逐步推开。 2．各级医疗机构要按照医院财务制度和医院会计制度的要求，加强对药品收支的管理，实行医药分开核算、分别管理，努力降低药品采购成本，严格执行药品价格管理办法，减轻群众负担。 3．社区卫生服务组织、门诊部及个体诊所除可经销由省级卫生、药品监督部门审定的常用和急救用药外，不得从事药品购销活动。 4．严格控制非营利性医疗机构的药品收入总量，把药品收入占收入总量的比重控制在合理的范围内。 (八)规范财政补助的范围和方式，执行不同的税收政策 1．卫生事业是政府实行一定福利政策的社会公益事业，政府对发展卫生事业，保障人民健康负有重要的责任。财政对政府举办的医疗卫生机构的补助项目主要包括卫生执法监督和预防保健等公共卫生服务、重要医学科研、基本医疗服务、符合区域卫生规划的基本建设和设备购置等。各级政府要随着经济发展不断提高对卫生事业的投入水平，市、区县政府对卫生事业投入增加幅度不低于财政支出的增长幅度，并积极动员社会各方面广泛筹集卫生事业发展资金，拓宽筹资渠道。各级财政要继续保留和不断增加卫生重点领域的专项投入。 2．市、区县政府举办的非营利性医疗机构以定项补助为主，由同级财政予以安排。主要包括项目为事业单位养老保险制度建立以前的离退休费用、重点科学研究项目(含设备)费用、基本医疗服务、符合区域卫生规划的基本建设和设备等。对特色专科如中医、肿瘤、结核、传染、精神病等专科医疗机构，要在补助项目和定额标准上给予适当倾斜照顾。对于基本医疗服务原则上通过收费补偿，由于政策原因造成的亏损，扣除药品收支节余后的差额，由财政给予补助。 3．区、县政府举办的社区卫生服务组织以定额补助为主，由同级财政安排。其财政补助根据完成的社区人群基本医疗服务和预防保健等任务的数量、质量核定。 4．疾病控制、急救、卫生防疫、专科疾病防治、妇幼保健等公共卫生事业机构向社会提供公共卫生服务所需经费，由同级财政预算和单位上缴的预算外资金统筹安排，按其承担的责任和提供公共服务的数量和质量给予补助。 5．政府举办的非营利性医疗机构的养老、失业、医疗等社会保障制度改革，根据医疗机构的社会公益性质，按照国家有关政策规定办理。 6．执行国家对非营利性医疗卫生机构的税收优惠政策。非营利性医疗机构按照国家规定的价格取得医疗业务收入，免征各项税收；对营利性医疗机构取得的收入，按规定征收各项税收。为了支持营利性医疗机构的发展，对营利性医疗机构取得的收入，直接用于改善医疗卫生条件的，自其取得执业登记之日起，3年给予一定优惠。 医疗卫生机构涉及到的工商、税务等具体事宜按国家有关政策规定办理。 (九)调整医疗服务价格和药品价格 1．非营利性医疗机构的基本医疗服务价格，省级制定和调整项目，在省定基准价和其浮动幅度范围内，由市物价部门会同卫生部门，结合本市的经济发展水平、实际医疗成本、财政补助水平和药品收支结余情况等确定。省级制定和调整项目以外的其他医疗服务的指导价格，由市物价、卫生部门按照国家医疗服务价格的方针政策、作价原则制定和调整，并报请省物价部门备案后实施。营利性医疗机构提供的医疗服务实行市场调节价，医疗机构可依据价格法律法规、实际服务成本及市场供求情况自主制定价格。 2．拉开不同级别医疗机构和医生提供的医疗服务价格档次，引导患者合理分流。放宽非营利性医疗机构提供的供患者自愿选择的特需医疗服务的指导价格，由医疗机构在浮动幅度范围内自主定价，报送市物价、卫生部门备案，并办理《特需医疗服务收费许可证》。考虑中医、中西医结合的特点，可适当提高其技术服务价格。卫生、物价、财政部门要加强对营利性医疗服务和特需医疗服务质量、价格的监督，必要时可实行差价管理，切实维护患者的权益。 3．物价、财政、卫生部门要加强对医疗服务价格的管理、监督和检查。各医疗机构要在显著位置公布医疗收费和药品价格，做到明码标价，自觉接受群众的监督。在试点的基础上，区县以上医疗机构逐步实行门诊费用查询及住院费用“一日清单”制度，增加收费项目透明度。 4．进一步降低药品的虚高价格。物价部门对政府定价的药品价格要管住管好，对其它药品要定期公布零售价，各医疗机构和药品零售企业，要严格执行药品价格政策，切实减轻社会和群众的医疗费用负担。 (十)调整药品生产结构，整顿药品流通秩序，强化药品执法监督管理 1．按照国家产业政策和西安地区医院行业发展规划，严格药品生产企业准入条件，坚决制止药品生产企业低水平重复建设。从现在起对简单扩大生产能力的项目不再审批，对生产条件落后、污染严重、经营管理不善、长期亏损，产品无市场的企业坚决实行关停并转。对片剂、胶囊等五种加工能力严重过剩的制剂项目要严格限制。 2．鼓励医药企业打破地区、行业和所有制形式界限，以产权、产品、市场网络为纽带，组建规模化、规范化公司。鼓励中小企业通过兼并、收购、合资、合作等多种形式，盘活存量资产，发展资本经营，走集团化、集约化经营的道路，促进企业组织结构、资源配置的优化和经济效益的提高。 3．为改变我市药品经营企业规模小、效益差、人员素质低的状况，要积极推进药品零售连锁的试点工作，促进医药连锁的快速发展，抓好跨地区兼并市、区县级批发企业，使其逐步改组为区域性基层配送中心。同时做好在普通超市设乙类非处方药柜台的工作。 4．严格核发药品零售企业《药品经营许可证》。加强对药品研制、生产、流通使用全过程的监督管理。推进《药品生产质量管理规范》(GMP)和《药品经营质量管理规范》(GSP)的实施，对已通过GMP和GSP的企业做好日常监督检查工作。 5．加大执法力度，打击制售假劣药品和无证生产、经营药品的违法行为，严格执法，及时查处生产、销售假劣药品案件。加强对麻醉药品、精神药品、进口药品的管理，继续整顿和规范药材市场，取缔非法药品集贸市场。改革药品抽验机制，完善药品质量公告制度，定期公布本市药品质量状况。 6．试行药品集中招标采购，规范医疗机构购药行为。根据《中华人民共和国招投标法》及国家有关规定，组建西安市药品集中招标采购监督管理机构，负责制定药品集中招标采购的具体监督管理制度和运作办法，抓好试点工作。医疗机构是招标采购的行为主体，可委托招标代理机构开展招标采购，具有编制招标文件和组织评标能力的也可自行组织招标采购。招标代理机构资格由市药品监督管理局会同市卫生局组织认定，该机构不得与行政机关和其它国家机关存在任何隶属关系或其他利益关系。集中招标采购药品的实际价格应报物价部门备案。在药品购销活动中，要积极利用现代电子信息网络技术，提高效率，降低药品流通费用。 三、改革项目责任分工 (一)市计划、卫生、财政、体改等部门负责拟定《西安市区域卫生规划及分项规划》并组织实施。 (二)市人事、编办、卫生、财政、法制等部门负责拟定《深化卫生事业单位干部人事制度改革的实施意见》并组织实施。 (三)市卫生、财政、法制等部门负责拟定《医药分开核算、分别管理的暂行办法》并组织实施。 (四)市财政、计划、卫生、法制等部门负责拟定《非营利性和营利性医疗机构财政补助实施意见》并组织实施。 (五)市地税、国税、卫生、法制等部门负责拟定《非营利性和营利性医疗机构税收政策实施意见》并组织实施。 (六)市经委、医药化工、体改、卫生、法制等部门负责拟定《调整药品生产结构实施办法》并组织实施。 (七)市体改、计划、经委、药监、财政、卫生、工商、物价、法制等部门负责拟定《关于整顿和规范药品市场的实施意见》并组织实施。 (八)市卫生、民政、劳动、财政、体改、法制等部门负责拟定《发展社区卫生服务的若干具体规定》并组织实施。 (九)市卫生、编办、人事、财政、体改、法制等部门负责拟定《卫生监督体制改革实施意见》并组织实施。 (十)市卫生、财政、计划、法制等部门负责拟定《关于加强卫生工作全行业管理的意见》并组织实施。 (十一)市体改、卫生、财政、工商、编办、法制等部门负责拟定《医疗后勤集团的组建方案》并组织实施。 (十二)市体改、卫生、财政、工商、编办、法制等部门负责拟定《西安市企业医院分离实施意见》并组织实施改革试点工作。 (十三)市体改、经委、医药化工、卫生、财政、工商、法制等部门负责组建医药企业集团及改革试点工作。 (十四)由市卫生、经委、药监、物价、监察等部门参加，成立西安市药品集中招标采购管理办公室，履行药品集中招标采购管理职能、负责拟定有关办法、规则、标准等并组织实施。 (十五)市卫生、工商、体改、物价、编办、法制等部门负责拟定《营利性医疗机构登记管理办法》并组织实施。 (十六)领导小组办公室负责组稿、编辑、发行《医药卫生体制改革动态》及宣传。 以上配套政策待市政府正式批准后，在领导小组的统一部署下，由办公室组织有关部门实施。 四、组织领导 (一)城镇医药卫生体制改革关系广大人民群众身体健康和社会稳定，涉及多方面利益调整，对于建立完善的城镇职工基本医疗保险制度至关重要，是一项十分重要又相当复杂的系统工程。市、区县政府对城镇医药卫生体制改革要高度重视并列入重要议事日程，加强领导，统一思想，周密部署，精心组织，通力合作，认真实施。 (二)各区县政府要按照本实施方案的要求，结合城镇职工基本医疗保险制度的完善提高，从当地实际出发，着力推进城镇医药卫生体制改革。 (三)调动各级各部门的能动性、积极性，形成统一规划，分级管理、合理布局、各负其责的新格局，提高各部门协同作战的能力。要进一步加大宣传力度，充分利用各种媒介和场合，积极开展行之有效的宣传教育活动，保证三项制度的改革依法有序地进行。 附件：西安市城镇医药卫生体制改革项目责任分解表(略)
