发布文号: 宁政发[2006]247号
各区县人民政府，市府各委办局，市各直属单位：
《南京市“十一五”人口和计划生育事业发展规划》已经市政府研究同意，现印发给你们，请结合实际认真贯彻落实。
二○○六年十一月八日
南京市“十一五”人口和计划生育事业发展规划
“十一五”时期是我市全面落实科学发展观，实现“两个率先”、加快构建社会主义和谐社会的重要时期。科学编制和有效实施“十一五”人口和计划生育事业发展规划，正确把握人口变动及其发展规律，对于紧紧抓住南京发展战略机遇期，综合治理人口问题，实现我市人口与经济社会的全面协调可持续发展和人与自然的和谐发展，具有十分重要的意义。根据南京市“十一五”规划编制工作总体部署，特制定本规划。
一、“十五”时期人口和计划生育事业发展的主要成就
“十五”时期，在市委、市政府的正确领导下，全市上下坚持以人为本，认真贯彻落实科学发展观，紧紧围绕“两个率先”的目标，以人口与计划生育综合改革为主线，着力在计划生育优质服务、利益导向机制建设、流动人口计划生育管理服务、人口发展研究、计划生育群众工作等方面进行了积极探索和大胆实践，有力地推进了全市人口与计划生育工作水平的提升。
(一)低生育水平继续稳定，人口素质稳步提高。全市人口出生率年均为7‰左右，人口自然增长率低于1.5‰；计划生育率达到98%以上。人口健康水平不断提高，“十五”期末，孕产妇死亡率为10.59/10万，婴儿死亡率为7.47‰，全市人均预期寿命77.42岁。出生人口素质得到全社会的共同关注；已婚育龄妇女避孕节育和生殖保健服务率达到86%以上。
(二)综合改革不断深入，建立和完善了与城市社区建设相协调的人口与计划生育管理新体制和工作机制。按照“积极稳妥、改革创新、重点突破、整体推进”的要求，建立了“单位以属地管理为主，人口以现居住地管理为主”新的管理体制。以社区改革、居民自治为切入点，建立了“五个融入”的城市社区工作新机制，将计划生育的基础设施建设融入社区阵地；计生队伍建设融入社区组织；新型生育文化融入社区文化；优质服务融入社区综合服务；流动人口管理融入社区综合治理的工作机制，把计划生育工作与社区建设紧密结合起来，80%以上的社区实行了计划生育居民自治，促进了社区的自治和自助能力。
(三)坚持依法管理和政策推动，构建“五网”“三动”的利益导向机制。颁布实施了《南京市人口与计划生育规定》，全面建立了行政执法责任制。全面推行了农村部分计划生育家庭奖励扶助制度。全市推广了独生子女家庭社会保障、医疗救助、就业优先、教育优惠、致富扶持和政策推动、帮扶拉动、部门联动的“五网”“三动”新型利益导向机制。
(四)以避孕节育服务和生殖健康促进为重点，全面推进优质服务。加强计划生育技术服务网络建设，全面推进计划生育优质服务系列工程，不断扩大人口和计划生育优质服务的范围。全市18个中心服务站全部通过验收，并正常运行，四级服务网络服务功能增强。大规模开展了已婚育龄妇女生殖道感染综合防治工程，创办了青少年生殖健康网站。全市农业人口100%落实了免费避孕节育技术服务。将市计划生育宣传技术指导所打造成“世代服务”品牌，在舒适、亲切、非医院化的环境下，向服务人群提供高质量的、持续性的、保密的、迅捷方便的计划生育、生殖健康、家庭保健服务。
(五)运用多形式的载体，促进新型生育文化建设活动不断深入。坚持“大宣传、大联合、出精品”的工作思路，面向基层、面向家庭、面向群众，新型生育文化建设取得了良好成效。依托多介质的新闻传媒和现代服务手段，传播生育文化，营造浓厚舆论氛围。向社会和公众宣传人口发展、人口安全、生殖健康等方面的内容。深入推进“婚育新风进万家活动”和实施“关爱女孩行动”。
(六)创新管理服务机制，实现了流动人口计划生育的协同管理和综合服务。按照“适应城市改革发展新形势，探索建立流动人口综合管理新体制”的要求，在流动人口综合管理新体制的建立过程中，各级人口计生部门加强部门合作，参与联合办公，实行“信息互通、管理互补、服务互动”，有力地保障了流动人口计划生育工作的开展。从基层实际出发，积极探索以社区为中心的流动人口现居住地管理服务新机制，不断完善流动人口行政管理、技术服务和群众工作“三位一体”的组织网络，逐步形成了分门别类的管理服务模式。
(七)不断深化统计改革和目标考评的改革，积极开展人口发展研究。以建立育龄妇女管理信息系统为抓手，推动统计改革深入发展。调整和完善了统计指标体系，改进统计调查方法，建立科学的统计工作制度。积极推进人口和计划生育目标考评的改革，逐步形成了党政领导、计生牵头、部门配合、各方支持、群众参与的目标考评的新格局。开展了计划生育优质服务先进县和省计划生育工作示范区县创建活动。完成了全市人口发展趋势专题研究，首次向社会发布了南京市未来20年出生人口预测情况，产生了良好的社会影响。
(八)计划生育群众工作队伍不断壮大，协会工作优势得到有效发挥。通过整建村居协会，积极发展计生协会会员，切实加强协会基础建设，在巩固公有企业协会工作的基础上，大力发展非公企业协会，建会率达42.6%；组建计生志愿者队伍3054支，志愿者6.3万名，基本形成了“基层网络健全，群众工作活跃”的局面。村居协会依法参与民主管理和民主监督，摸索了“两委负总责、村(居)民搞自治、协会当骨干，群众做主人”的工作经验。深入开展“普及预防艾滋病知识行动”，广泛开展“服务零距离，关爱三到人”的志愿服务等活动，工作成效明显。市计生协被评为“全国计划生育协会工作先进单位”。
二、“十一五”时期人口和计划生育事业发展面临的挑战
受人口惯性增长和经济社会发展条件的综合影响，“十一五”期间，我市面临的人口形势依然严峻，人口数量、素质、结构和分布问题相互交织，相互影响，人口与资源环境的矛盾给我市可持续发展带来影响和制约。人口安全问题也不容忽视。
(一)人口总量保持增长，压力仍然较大
“十一五”期间，长江三角洲地区仍将处于人口吸聚期，南京将持续处在人口快速增长阶段，我市面临的人口形势不容乐观。一是“十一五”及到2020年期间，进入婚育年龄的妇女人数增多，加上夫妻双方都是独生子女的，按政策可以再生育一个孩子的人数增多，因此我市人口自然增长水平依然较高。二是外来流动人口数量每年都在大量增加。人口总量仍将保持继续增长的势头。据预测，2010年和2020年南京市总人口数将分别达到775万和955万，并有可能突破1000万。南京市的人口发展变化趋势，不仅对公共资源配置，公共服务提出新的要求，也对科学调控人口规模和人口结构提出了新任务。
(二)人口结构性矛盾日益突出，对经济社会发展影响深远
据统计，目前我市60岁以上老年人口达90多万人；预计2010年将达到114.44万人；到2020年将达到178.81万人，是2005年时1.27倍。受各年龄组老年人数发展速度不一的影响，老年人口内部的年龄结构也将发生相应变化，老年人口高龄化趋势明显。值得注意的是五县区的老年人口系数将由2005年的10.35%至2010年的11.76%左右，迅速上升到2020年的18.61%左右，其增幅和增速都远远超过全市的平均水平，农村地区老年人口的社会抚养和照料问题突出。劳动年龄人口总量大且保持增长态势，预计将从2005年的515.73万人增加到2020年的651.93万人，增量达136.20万人，平均每年净增劳动年龄人口9万人。这将对就业、产业结构调整和社会事业发展提出更高要求。
(三)人口与计划生育的宏观调控体系还没有真正形成，综合治理人口问题的程度还不高
人口与计划生育工作面临许多新的情况、新的困难和新的问题，稳定低生育水平的任务还很艰巨，尽管多年来广大群众已经基本接受了现行的计划生育政策，但群众的生育意愿与生育政策的差距依然存在。有关人口的管理职能分散在多个部门，尚未形成与社会主义市场经济体制相适应的人口宏观调控和综合管理体制。相关部门密切配合、综合施治还是一个薄弱环节，各有关部门对人口和计划生育管理还缺乏统一协调的政策措施，政府管理职能的转变和行政制约措施的弱化，流动人口和待业人口的增加，非婚生育和离婚、再婚人群的生育，群众民主法制观念的增强和生活质量、生命质量、生殖健康需求的日益增长等，原有的思维方式、管理方式和工作方式以及干部队伍的素质已很难适应变化了的形势，迫切需要改革和创新。
三、“十一五”人口和计划生育事业发展规划的指导思想和工作原则
(一)指导思想
以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，用科学发展观统领人口发展全局，按照构建社会主义和谐社会的要求，坚持以人为本，继续稳定低生育水平，提高人口素质，改善人口结构，促进人口合理分布，探索并逐步把握我市人口与经济社会资源环境协调发展和可持续发展的规律。大力推进管理体制和工作机制的创新，为加快富民强市和社会主义新农村建设、推进“两个率先”作出贡献。
(二)工作原则
坚持人口与发展综合决策的原则；坚持以人为本，以人的全面发展为中心的原则；坚持综合治理人口问题的原则；坚持整体推进与分类指导相结合的原则；坚持综合改革，不断创新的原则。
四、“十一五”人口和计划生育事业发展目标
“十一五”时期，人口和计划生育事业发展总要求：实现一个目标，突出两个率先，实施十大工程。一个目标是实现人口和计划生育工作思路和工作方法的根本转变，统筹解决人口问题。继续稳定低生育水平，提高出生人口素质。两个率先是通过深化改革率先建立“依法管理、村(居)民自治、优质服务、政策推动、综合治理”的人口和计划生育工作新机制；率先建立计划生育、生殖健康、家庭保健“三位一体”的优质服务的新体系。实施“计划生育利益导向”等十大工程。主要目标：
至到2010年，全市人口总量控制在775万人左右；年平均人口自然增长率控制在1.7‰至3‰；到2020年，人口总量控制在955万人左右。出生人口素质逐步提高，到2010年，孕产妇死亡率控制在17／10万以下，婴儿死亡率控制在10 ‰以下，出生缺陷发生率有所下降，人口平均预期寿命稳步提高。
至2007年基本建立、2010年建立人口和计划生育工作新机制。深化改革着力创新九大工作机制，即综合治理的工作机制、公共财政经费投入的机制、“行政管理、技术服务和群众工作”互联互补互动的机制、“三位一体”(计划生育、生殖健康、家庭保健)服务机制、利益导向机制、民主管理监督机制、考核评估机制、婚育文化建设和充满活力的用人机制。
至建立优质服务的新体系。创新优质服务载体，实施优质服务品牌战略。到2010年人人享有生殖保健服务。
至继续稳定低生育水平。全市计划生育率达到98%以上；计划生育/生殖保健/家庭保健服务率达90%以上；流动人口管理服务率达88%以上；“世代服务”体系建设达标率达80%、奖励政策兑现率达90%以上。
五、“十一五”人口和计划生育事业发展主要任务
“十一五”时期，人口和计划生育事业发展主要任务是精心实施“十大工程”：
(一)计划生育利益导向工程
在社会保障体系建设中，充分体现对实行计划生育家庭的优先优惠原则，制定落实人口和计划生育奖励优惠政策，逐步形成完备的计划生育利益导向机制，对计划生育特困家庭给予社会扶助。全面实施农村部分计划生育家庭奖励扶助制度。根据目标和省统一部署，逐步实施独生子女死亡(伤残)的困难家庭扶助制度。设立农村计划生育手术保障项目。由计生协会牵头开展“服务零距离，关爱三到人”志愿服务活动，使计划生育家庭在经济上有实惠、生活上有保障。
(二)计划生育/生殖健康/家庭保健工程
以避孕节育服务和生殖健康促进为重点，实施避孕节育新技术、新方法的应用与推广；知情选择、随访服务标准化建设；生殖道感染、艾滋病防治和社区干预；青少年性与生殖健康促进；男性生殖健康促进；生殖系统高发肿瘤筛查转诊；育龄夫妇不孕不育筛查与转诊；更年期保健；避孕药具不良反应监测与预警；生殖健康公共服务平台建设等十大项目，全面拓展人口和计划生育优质服务，不断满足群众的服务需求，提高人民群众的生活质量和生命质量。
(三)出生缺陷干预工程
以建立全市出生缺陷三级预防体系，营造全社会关心出生人口素质的氛围为目标，将计划生育的网络优势与卫生系统的技术优势相结合。开展营养素推广和知识普及，基本知识知晓率城市达90%以上，农村达80%以上，新婚妇女和重点对象达95%以上。明确计划生育服务机构可持续开展出生缺陷防治工作的职责，形成预防出生缺陷工作机制和规范，提高全市出生人口素质。制订合理的孕前筛查、产前筛查方案，有效降低部分畸形活产儿出生率。
(四)“世代服务”机构品牌创建工程
运用品牌管理与营销手段，建立起非医院化的、以顾客为中心、以计划生育、避孕节育、生殖健康和家庭保健服务为特色的计划生育技术服务新体系。打造生殖健康领域第一服务品牌，形成“世代服务”的品牌认证、管理与营销的良性机制，促进计划生育技术服务机构的可持续发展。重点加强1个市级、5个县级和18个中心乡镇的计划生育服务站建设。
(五)区域人口发展研究与综合决策工程
研究构建和谐社会，建立以人为本，全面、协调、可持续发展的人口发展的相关指标。重点研究南京市人口发展指标体系和人口变动的预测；开展人口总量和人口规模、人口素质、人口结构、人口迁徙及人口发展对教育、老年社会保障、医疗卫生、劳动就业等社会发展的影响研究。为制定全市国民经济和社会发展规划提供科学的人口数据。建立人口发展研究的长效机制，制定“十一五”区域人口发展研究规划，成立“南京市人口学会”。
(六)新型生育文化建设工程
深入开展婚育新风进万家活动，大力倡导科学、文明、进步的婚育观念，基本形成新时期人口与计划生育理论宣传、群众宣传、新闻宣传和社会宣传的系统框架。加强生育文化建设理论研究，推进各级干部人口理论学习的规范化、制度化。加强以各级人口学校为重点的宣传网络建设和社区生育文化建设，充分运用各种现代传媒手段，办好计划生育宣传品的创作、制作工作并提高进村入户率，群众人口和计划生育科普知识普及率达90%以上，在中等以上学校普遍开展人口国情、青春期教育、性与生殖健康教育。加强“南京青少年生殖健康知识网站”的建设。全市各区县通过2一3年努力，真正使社区、村的宣传教育能力有明显增强，使群众得到更多的实际利益，促进全市到2007年初步形成新的婚育观念和生育文化。
(七)流动人口计划生育管理服务示范社区建设工程
选择13个街道作为“流动人口计划生育管理服务示范社区”创建单位，开展调查研究、宣传教育技能培训机制创新等项活动，发展非公企业协会和流动人口计生协会，依法参与村(居)民自治。进一步完善流动人口计划生育政策法规，构建社区流动人口计划生育管理服务平台，建立“属地化管理，市民化服务”的工作机制和保障制度，探索社区流动人口计划生育管理服务示范模式，创新管理方式，提高服务水平，维护合法权益，满足服务需求，全面开创我市流动人口计划生育工作新局面。
(八)关爱女孩至出生人口性别比综合治理工程
开展“关爱女孩行动”，促进社会性别公正，形成有利于女孩及其家庭的社会环境。全面实施省人大《关于禁止非医学需要胎儿性别鉴定和选择性别终止妊娠的决定》等法规，通过大力传播科学、文明、进步的婚育观念，建设适应小康社会的新型生育文化，实行定点医学需要胎儿性别鉴定和选择性别终止妊娠管理制度。综合运用宣传教育、打击“两非”、制度管理、孕期服务、利益导向等多种手段，逐步形成相关部门齐抓共管的经常性工作机制，经过3年时间的努力，使全市出生人口性别比偏高的状态有所下降。
(九)数字人口和计划生育信息系统建设工程
用5年左右的时间，建成功能完善、安全可靠、标准统一的市、县(区)、镇(街道)、村(居)委会四级网络。建立一个以育龄妇女个案信息、业务工作管理信息为主体的市级人口和计划生育中心数据库。建立健全信息安全体系和信息管理制度。整合与人口发展有关的各类信息，促进信息资源共享。加强与公安、劳动和社会保障、卫生、民政、统计等部门密切合作，实现部门之间互联互通。构建人口和计划生育综合信息平台，搭建计生技术服务信息系统(数字化“世代服务”站、所)、计生监督执法体系信息系统(再生育审批、社会抚养费征收、农村计生奖励、公益金发放)、避孕药具免费发放信息系统、免费服务管理信息系统、协会工作信息系统、人口计生政务信息系统等，实现人口计生服务、管理、决策的信息化。
(十)人口和计划生育系统干部队伍建设工程
以建立人口计生队伍职业化为目标。到2010年，建立教育培训长效机制，健全培养、使用与考核评估相结合的制度，形成以职业教育为基础，以岗位培训和继续教育为主的终身教育体系。2006一2010年，按照国家、省人口计生委的要求，对60%的干部进行职业规划，90%以上的干部能够接受系统内的职业教育、岗位培训和继续教育，特别要加大对干部依法行政的培训力度。
六、“十一五”人口和计划生育事业发展保障措施
(一)加强领导，协调配合
各级党委、政府要坚持人口与发展综合决策，把人口控制作为政府的宏观调控职能，纳入国民经济和社会发展的总体规划，列入各级党委政府的重要议事日程。要坚持党政一把手亲自抓、负总责，形成党政统一领导、综合机构组织协调、相关部门各司其责、群众积极参与、全社会齐抓共管的工作格局，确保认识到位、责任到位、措施到位、投入到位。要进一步明确相关部门的责任，强化综合治理领导责任制、目标管理责任制和“一票否决权”制，加强对人口问题综合治理的协调和督促检查，调动各方力量，共同深化综合改革，合力推进新机制建设。
(二)加大公共财政投入力度
对人口与计划生育的投入属于国家经济社会发展的基础性投入，是落实计划生育基本国策的基础。各级党委、政府要切实加大投入，努力构建以财政投入为主的人口和计划生育公共投入体系，积极推行优先投资于人的全面发展的战略。要把落实年度投入计划，纳入各级党政目标考核，确保对人口和计划生育事业费投入增长幅度高于财政收入增长幅度；确保法律法规规定的计划生育各项奖励优惠政策所需的经费、免费技术服务项目经费、经常性工作经费得到落实。同时，努力探索建立多渠道的筹资体制，鼓励企事业单位、社会团体和民间自愿捐资，建立人口与计划生育公益性基金。
(三)坚持和完善考评制度
坚持人口和计划生育目标管理责任制，要深化目标责任制的改革，建立科学、系统、完备的人口和计划生育目标考核、评估和监督机制。要把依法行政，服务到人，群众合法权益保障，群众的满意度作为衡量工作水平最重要的标准。鼓励基层大胆深化综合改革，推进新机制建设。要按照“突出重点、注重实效、简便易行”的原则，减少考核层次、次数和内容，把基层的注意力和工作重点引导到为群众提供优质服务、提高工作水平上来。
(四)建立充满活力的计划生育干部队伍
进一步深化干部人事制度改革，以队伍建设为主题，以完善创新制度为动力，以能力建设为核心，以作风建设为重点，建立能上能下、能进能出、有效激励、严格监督、竞争择优、充满活力的用人机制，把优秀的人才吸纳到计划生育干部队伍中来。要进一步优化基层计划生育工作人员结构，在实行公开招聘、竞争上岗、择优录用的基础上，根据按劳取酬的原则，逐步形成重实绩、重贡献，形式多样、自主灵活的分配激励机制。要充分关心村、社区计生工作者的生活学习，落实安排好各项应有的工作报酬。要深入开展争做新时期最可爱的人的活动，努力建设一支高素质的计划生育干部队伍。
