发布文号: 浙政办发［1999］145号
各市(地)、县(市、区)人民政府(行政公署)，省政府直属各单位：
《省审计厅关于1998年度全省企业职工基本养老保险基金审计的综合报告》已经省政府同意，现转发给你们。
我省自1984年进行社会养老保险制度改革以来，社会保险事业取得了很大进展，对于促进全省经济发展和维护社会稳定起到了积极的作用。当前，全省社会养老保险基金的征收、支付和管理工作基本上是好的，但从审计结果看，也存在着不少问题，有的还相当严重，主要是基金欠缴数额较多，挤占挪用情况时有发生，财政专户存储未能全面落实等。为此，省政府强调：
一、加强对社会保险基金的管理关系到群众的切身利益和社会政治的稳定，各级政府和有关部门必须高度重视，要严格按照国务院和省政府的有关规定，进一步完善各项管理制度，强化监督约束机制，促进社会保险事业的规范化发展，为我省经济发展和社会稳定发挥更大的作用。
二、各级政府和各有关部门要认真对照检查，针对审计发现的各种违法、违纪、违规行为和事件，要积极采取措施，认真整改，对问题严重的有关责任人要依照法纪严肃处理。
三、社会保险基金必须专款专用，严禁挪用、挤占、截留和侵吞，一经发现必须严肃查处，以确保社会保险基金的安全和完整。同时要进一步扩大社会保险覆盖面，提高保险基金收缴率，确保社会保险基金按时足额支付，维护社会稳定。
浙江省人民政府办公厅
一九九九年十一月四日
关于1998年度全省企业职工基本养老保险基金审计的综合报告
省人民政府：
根据《审计署办公厅关于印发＜1999年企业职工基本养老保险基金审计方案＞的通知》(审办社发[1999]32号)，我厅今年组织全省各级审计机关，对11个市(地)、79个县(市、区)和省本级1998年度企业职工基本养老保险基金的征收、支付、管理情况及94家社会保险经办机构的财务收支情况进行了审计，有关问题追溯到以前年度并延伸审计其他单位，对部分拖欠养老保险费的企业进行了审计调查，审计金额占全省当年基金收入的100％。现将审计情况综合报告如下：
一、基本情况
至1998年底止，全省参加基本养老保险的企业在职职工人数共计2690721人。由于目前我省尚未实行省级统筹，仍以市县为单位进行统筹，全省缴费比例不统一，各地政府规定的企业缴费比例为12％－24％，大多在20％以下对人缴费比例大多为4％，部分地方为5％。
1998年初全省企业职工基本养老保险基金结余378855．99万元。当年基金收入共计559123．15万元，其中单位缴纳426634．84万元，个人缴纳81908．24万元，其他收入50580．07万元(含市县财政补助资金1405．98万元)。当年基金支出共计572178．47万元，其中离退休退职费548138．32万元，管理费11243．83万元，其他支出12796．32万元(包括异地转移等)。年末基金累计结余365800．67万元，分布如下：银行存款175820．50万元，财政专户79247万元，国家债券78652．32万元，应收款27599．71万元，其他4481．14万元。
审计结果表明，我省从1984年城镇企业职工养老保险制度改革以来，在省委、省政府的关心支持下，在各级劳动保障部门、财税部门和社保机构的共同努力下，经过十几年的艰苦努力与探索，已全面推行了企业职工离退休费用社会统筹，逐步扩大了养老保险覆盖面，实施范围由国有企业、集体企业职工扩大到股份制企业、三资企业、私营企业职工和个体劳动者。同时，在统一缴费比例(以市县为单位)、统一个人帐户规模、统一养老金计发办法、建立省级调剂金制度、加强基金管理和监督等方面做了大量工作，取得了明显成效。在基金的征收、支付和管理方面，自1998年10月起，对基金实行财政专户存储、收支两条线管理，专款专用，并明确了各部门的职责分工，使我省的基金管理逐步走上了制度化、规范化轨道。这些对确保我省离退休职工养老金足额发放，促进企业改革和经济发展，保持社会稳定起了积极作用。
但从本次审计情况看，各地在基金征收、支付和管理中仍存在不少问题，主要是基金欠缴严重，支撑能力下降，征收工作亟待加强；挤占挪用情况相对上次审计虽大为减少，但仍末杜绝；财政专户存储未能全面贯彻落实；省级调剂金征收困难等。共查出违纪违规资金6．25亿元，主要是挤占挪用基金0．95亿元，未专户存储基金4．56亿元。
二、审计查明的主要问题
(一)基金征缴情况不容乐观，结余基金支撑能力呈下降趋势。
1．养老保险覆盖面和参保率尚待进一步扩大和提高。据审计资料反映，1998年底应参加养老保险的企业在职职工人数为3725759人(含已统计进去的私营企业职工和个体劳动者189340人)，已参加基本养老保险2690721人，全省平均参保率为72．22％。但有的县(市)参保率甚至在20％以下，如永康市应参保职工人数117142人(含个私人员10355人)，仅参保14476人，参保率为12％，主要是个私人员大多尚未参保。同时审计还发现，一些国有企业的合同工、临时工未按规定参加保险，如杭州汽车发动机厂1998年有206名合同工未办理参保手续。总的来说，全省国有和集体企业职工参保情况较好，但其他企业尤其是私营企业职工和个体劳动者尚未完全纳入养老保险实施范围，或未形成有效的征收网络。
2．基金欠缴数额较大。至1998年底止，各地累计欠缴基金59093．55万元，占当年基金累计结余额的16．15％，相当于全省离退休职工一个多月的养老金。其中1998年全省应收基金524599．43万元，实收495666．36万元，征缴率为94．48％，当年欠缴28933．07万元；以前年度累计欠缴43037．20万元，当年追缴12876．72万元，追缴率29．92％，期末欠缴30160．48万元。如丽水地区(含所属市、县)1998年底累计欠缴3634．15万元，占基金累计结余额的49．57％，且征缴率还呈下降趋势，如缙云县1998年征缴率为96％，1999年1月至5月下降到69％。
3．基金收不抵支，支撑能力下降。据审计资料反映，1998年当年全省基金收不抵支，赤字1305．32万元。年末基金结余额为365800．67万元，以当年12月支付离退休职工养老金47163．39万元测算，全省平均支撑能力为7．76个月。如杭州市(含所属市、县)1998年基金收支赤字11642．63万元，占年末基金结余额的28．36％；杭州市本级结余基金呈下降趋势，龙泉市至1999年6月底基金结余额已为赤字65万元。
(二)挤占挪用基金情况仍较严重。
本次审计共查出挤占挪用养老保险基金金额9499．61万元，严重违反了基金专款专用原则。其中属当地政府行为的5419．12万元，占57．05％；属财政部门行为的258．26万元，占2．72％；属劳动保障部门行为的1250．67万元，占13．16％；属社保经办机构行为的2571．38万兀，占27．07％；其他0．18万元。资金去向如下：
1．自行放贷2899．90万元，占30．53％。如慈溪市、余姚市社保机构在1996年审计查明的出借款560万元、30万元未收回的情况下，再分别自行出借基金500万元。900万元，至1998年底止均未收回。常山县社保局根据县政府协调会议精神，于1997年出借基金给县出口锁厂和县石煤综合厂共计 142万元，至审计日止尚未收回，而上述两厂因经营不善已分别于1998年4月和9月停产。
2．委托金融机构放贷1923．30万元，占20．25％。如富阳市社险办经市劳动局批准，于1996年3月委托杭州市信托投资公司富阳办事处放贷给富阳市财务发展公司509．8万元，至1998年未逾期未能收回。
3．对外投资入股1352．对万元，占14．23％。如温州市社保局1992年将350万元基金投资入股温州租赁有限公司；温州市、乐清市社保局1990年至1994年分别将基金600万元、200万元投资入股温州国际信托投资公司。
4．购建固定资产80．17万元，占0．84％。如景宁县社保处根据县政府景政办抄[1998]97号抄告单，于1998年10月一次性提取管理费29．55万元，用于归还社保处综合楼基建欠款。
5．违规提取管理费1638．98万元，占17．25％。温州市(含所属市、县)违反浙财社[1998]45号文关于自1998年10月起不再提取管理费的规定，1998年10月至12月仍提取管理费433．84万元。余杭市社险办1998年超规定比例提取管理费216．99万元用于弥补基建项目资金缺口。
6．其他1604．99万元，占16．90％。如宁波市本级社保机构1998年在基本养老保险基金中列支下岗职工托管经费1005．32万元；上虞市社保处在基金中列支企业解困资金50万元。
(三)基金财政专户存储、收支两条线管理办法未完全贯彻实施。
浙财社[1998]45号文规定，自1998年10月1日起，基本养老保险费由地方税务部门负责征收，并实行收支两条线和财政专户管理，这是加强我省养老保险基金征收和管理工作的重要保证措施。从审计情况看，不少地方尚未完全贯彻实施，主要表现在：
1．部分地方尚未实施，如嘉兴市(含所属市、县)至今年才实施；兰溪、东阳、浦江等市(县)至审计日止尚未实施。
2．未缴财政专户存储。至1998年底止，各地未按规定缴存财政专户的基金共计45649．08万元，如温州市(含所属市、县)1998年末已缴财政专户基金579．83万元，仅占基金结余额的1．4％。
3．部分地方实施过程中部门之间配合协调不够。如潮州市审计中发现，由于收支两条线运行时间不长，尚处于磨合协调阶段，社保、财政、地税等部门在具体操作过程中缺乏沟通协调，信息相互反馈不够，影响了基金的征收、管理工作。
(四)各地未按规定上缴省级调剂金。
按省政府有关规定，各地应在1998年底前将省级调剂金共计43483．4万元上缴省社会保障基金财政专户，其中一次性调剂金39759万元，当年1月至9月定期调剂金3724．4万元。但至1999年6月底止，各地上缴一次性调剂金744．89万元，定期调剂余1044．78万元，共计1789．67万元，仅占文件规定应缴数(尚不包括1998年10月至1999年6月应缴的定期调剂金)的4．12％。省级调剂金的收缴困难，势必影响省级统筹进程。
(五)虚列支出，转移资金，影响基金的完整和保值增值。
本次审计共查出虚列支出、转移资金639．48万元，其中隐瞒转移收入412．75万元(含基金增值未计入基金144．53万元)，虚列支出226．73万元。如温州市社保局至1998年底累计收取市直属个体协会养老金92．1万元，作暂存款挂帐，未转入收入；绍兴市社保处1996年10月至1999年6月私设“小金库”，收入52万元，绝大部分是金融机构支付的基金存款规定利息之外的“手续费”；仙居县社保局于1998年10月在基金中虚列支出172．53万元，后作暂存款挂帐。
(六)违规用基金为其他单位和个人提供经济担保。
审计发现个别地方用基金为其他单位和个人提供经济担保，有的已造成基金损失。常山县社保局于1995、1996年分别为个人提供贷款担保2万元、50万元，因被担保人未能归还贷款，于1996年8月被银行强行扣款56．9万元；同时该局还为县劳动安全技术服务中。已先后提供贷款担保合计69万元，至1999年6月，该中心逾期未归还本息达80万元。
(七)违规将基金存入国有商业银行之外金融机构。
审计中发现，部分县、市不仅未按规定将基金存入财政专户，还将基金存在信托投资公司、信用社等国有商业银行之外的金融机构，这类违规运作人为增加了基金风险，有的已造成损失。如椒江区至审计日止尚有存在非国有商业银行基金共计1056．84万元，其中港口信用社已被兼并，存入的300万元基金难以收回；泰顺县社保局存放在金鑫城市信用社的定期存款91．79万元也难以收回。
(八)截留、侵吞养老金的违法事件。
苍南县灵溪镇原二轻办两位工作人员1992年3月至1999年5月截留应付该系统退休人员养老金6．49万元，并以两人家属名字领取4．63万元，以支付办公室租金名义提取现金0．71万元，共侵吞基金5．34万元，现已移交县纪委处理；该县线毯厂退管组、灵溪镇供销集体商业管委会1996年2月至1998年12月共截留应付退休人员养老金37．33万元，用于抵缴应缴养老保险费35．75万元，弥补办公经费1．58万元。上述违法行为性质恶劣，严重侵犯了职工权益。
(九)违规办理提前退休。
本次审计各地共查出违规办理提前退休人员801人，为此多支付养老金132．2万元。如温岭市、玉环县劳动人事部门1998年度违规办理提前退休271人，致使当年多支付养老金62．12万元，少缴养老基金17．64万元。
(十)基金固定资产未按规定及时变现。
舟山市普陀区社保所1998年2月和10月，分别收到某厂和某公司用房屋等固定资产抵缴基金173．03万元，其中：商住房5套计114．92万元，某路二楼房产348．47平方米价值58．11万元。至审计日止，上述房屋均未按规定及时出售变现并入基金，其中某路二楼房屋经装饰后作为社保所本身的办公用房。
三、产生问题的主要原因
(一)部分地方政府、有关部门和社保经办机构在主观上对企业职工基本养老保险制度的重要性认识不足，对一旦离退休人员养老金不能足额发放所带来的严重后果未予以高度重视。主要表现在：一是对养老保险制度的政策宣传和舆论引导力度不足，使有关企业和职工个人未能较好地认识到参保的重要性，进而支持和监督基金的征收、使用和管理。二是对如何采取行之有效的方法，扩大覆盖面，加强基金征收力度，提高基金支撑能力方面下功夫不够。三是忽视基金专款专用原则，受局部利益、部门利益驱使，挤占挪用基金。特别是当地政府用行政干预手段动用基金，有将其视作机动财力使用现象。四是缺乏大局意识，片面考虑地方利益，致使省级调剂金收缴困难，延缓了省级统筹进程。五是监督、管理力度不够，对违纪违规问题未能及时发现和制止，对已发生的问题未能真正做到严肃查处。
(二)企业经济效益滑坡，在客观上影响了基金的征收。由于生产经营不景气，一些老企业和经济效益差的亏损企业负担沉重，欠缴金额较大；一些新建单位和退休人员少的单位，不能正确处理单位利益和社会利益的关系，不缴或少缴基金，影响了基金的征收。而近期企业的经济性裁员，导致缴费人数和退休人数两者反方向发展速度加快，更使得基金结存降低，支撑能力下降。
(三)养老保险基金管理是一项政策性强。工作量大又比较烦琐的工作，初始阶段各方面法规制度复完善，近年来出台的一些制度和办法尚需进一步贯彻落实，有的还应在实践中加以完善，一些基金管理机构的人员和设备配备还不能满足现有工作需要，这也在一定程度上导致I基金管理不力和一些违纪违规问题的产生。
四、审计建议
(一)统一思想，提高认识。养老保险基金是企业离退休人员的养老金、“活命钱”，其征收、使用和管理直接关系到企业改革、经济发展和社会稳定，各级政府、有关部门、社保经办机构、企业和广大职工必须对此有深刻的认识。当地政府应加强对养老保险工作的领导和支持，杜绝违规行政干预；劳动、社保、财政、审计等部门应相互支持和配合，加强对基金的管理和监督；社保经办机构应树立起高度的责任心，坚决贯彻国务院和省政府的政策精神，积极主动地开展工作；企业应正确处理单位利益和社会利益、近期利益和长远利益的关系，积极参加保险；广大职工应积极参与监督基金的征收、使用、管理，以维护自身的合法权益。
(二)采取行之有效的方法，扩大覆盖面，加强基金征收工作。一是在全社会特别是在私营企业和个体劳动者中间加强宣传，既要宣传参加养老保险的优点和重要性，也宣传不参保应负的法律责任，促进社会保障意识的普遍建立；二是会同工商、统计等部门组织一次全省清查，摸清应参保企业和职工人数，对至今未参保的企业和职工责令其立即办理参保手续，缴纳养老保险费，对长期欠缴养老保险费的企业视实际情况采取有效措施，督促其按期缴纳。财政、税务和社保部门应继续研究和进一步完善税务代征方法，建立起有效的征收网络，加强社会统筹力度，提高支撑能力。
(三)规范管理，严禁挤占挪用。各地应切实按照浙财社[1998]45号文规定，贯彻基本养老保险基金财政专户存储、收支两条线管理办法。对被挤占挪用的基金，要严格按照浙政办[1997]8号文规定的八条原则进行清偿；对造成损失的，要依法追究有关人员责任。对基金结余额，除预留2个月的支付费用外，应全部购买国家债券和存入财政专户，以确保基金的安全和完整。
(四)加强省级调剂金的收缴力度，积极推进省级统筹。我省养老保险社会统筹仍以市县为单位进行，统筹层次低，调剂范围小，抵御风险能力相对较弱，与我省经济发展很不相适应，同时各市县间基金支撑能力强弱不等，有的已出现支付危机，省级统筹进程已刻不容缓。从省级调剂金的收缴情况看，省级统筹进度很不理想。建议省政府和有关部门对此予以重视和研究，采取有力措施，加强省级调剂金的收缴工作，确保我省能在较短的时间内顺利过渡到省级统筹，以增强抵御风险能力，保证离退休人员的养老金足额发放。
省审计厅
一九九九年九月六日
