发布文号: 青国税征[1999] 5 号
各市国家税务局、市内各国家税务局：
为保障新税制的顺利实施，加强税收征管，近年来我市各级国税部门遵照《发票管理办法》、《增值税专用发票使用规定》等规章制度，制定了一系列加强发票管理的办法和措施，对遏制和防范利用发票进行偷骗税犯罪活动、保障新税制的健康运行、维护国家税收利益发挥了重要作用。但同时我们也发现，发票管理的重要性在部分领导和干部的思想上没有引起足够的重视，一些基本管理制度和规定在实际工作中没有得到很好的贯彻落实，特别是近期发生在个别单位的严重发票违法违纪事件，说明我们在某些工作环节还缺乏有效的监督制约和检查考核力度，这将直接影响我们的税收征管工作质量，对新税制的正常运行造成极大损害。为此市局制定了《关于进一步加强发票管理工作的意见》，现印发给你们，请认真贯彻执行。通过加强干部队伍建设、完善内部管理制约机制和现代化手段的应用，把我市发票管理工作推向新的水平。
为摸清我市发票管理现状，完善岗位职责，严格操作规范，堵塞管理漏洞，经研究决定于第一季度开展发票管理内部专项检查工作，具体分为自查与市局抽查阶段。自查时间为三月初至三月中旬，自查的主要内容包括发票库存和帐务的清点核对、各岗位职责的划分和明确、发票管理业务规程的执行、岗位复核制度的建立、资料的整理归档等。各单位对自查工作要加强领导，周密部署，并将部署情况、自查发现的问题和整改意见以及今后工作的建议形成书面材料于3月25日前上报市局，市局将于3月下旬对各单位发票管理工作进行抽查并通报抽查结果。
关于进一步加强发票管理工作的意见为了进一步加强发票管理， 保障国家税收收入，维护国家经济秩序和新税制的正常运转，堵塞管理漏洞，现就进一步加强发票管理工作提出以下意见：
一、提高认识、加强领导
发票是税款征收和税务稽查的重要依据，发票管理是税收征收管理的基础，它不仅直接反映着征管质量的高低，而且直接关系到新税制的正常运行以及整个经济秩序的稳定，在整个税收工作中占有举足轻重的地位。当前我们的发票管理制度和措施正日趋完善和严密，但某些不法分子企图利用发票谋取私利的手段也在不断更新和变化，所以要求我们时刻保持高度警惕，把发票管理工作做为事关全局的一件大事来抓，在新的形势下不断研究新问题，制定新措施，提高发票管理工作的水平。首先要加强领导和监督，各级领导干部要高度重视发票管理工作，对在发票管理工作出现漏洞，给国家造成损失，要按领导干部连带责任制和执法追究制度追究责任；第二要加强领导，要从管理人员队伍上给予充分保证，要根据深化税收征管改革工作的意见和管理工作的要求，进一步加强管理力量，将政治、业务素质高，工作责任心强的工作人员，充实到发票管理岗位；第三要在内部安全措施、交通、通讯等工作条件上给予保证，对发票管理款项专款专用，为搞好发票管理工作提供基本条件；第四要抓好各项管理制度和措施的具体落实工作，建立健全内部监督制约机制，加强对外宣传，为搞好发票管理工作创造良好的内部和外部环境。
二、选准配强发票管理干部，不断提高政治业务素质
在新税制的实施过程中，发票管理是一个至关重要的环节，因此要求发票管理人员必须具备较高的政治业务素质和较强的工作责任心，以高度负责的态度对待发票管理工作，发票管理岗位必须是正式税务干部。
要进一步加强对发票管理人员的岗位培训，认真学习， 熟悉掌握发票管理有关法律法规，充分理解发票管理的重要性，掌握发票管理工作要求和工作方法，不断提高管理水平，严格按照岗位责任制和岗位技能标准的要求进行考核，合格者方能上岗。
严格发票内部管理，按照发票管理规程规定的程序和权限进行操作，在严格执法的基础上为纳税人提供优质服务，确保内部发票的安全和各项管理制度的落实，对那些工作中一贯不负责任、敷衍了事、甚至有严重违规行为和造成重大失误的，将按照公务员条例有关规定严肃处理，触犯法律的要依法处理。
三、严格执行发票管理规程，强化管理措施
1. 在发票管理工作中建立有效的内部监督制约机制，重点在发票的库存管理、工本费帐务、验审、用量核定、发售、代开发票、发票缴销等环节全面推行复核制，即通过领导审查和岗位互查等方式，根据工作实际对某一岗位的工作情况进行全面或部分审核，建立书面复核记录，以明确责任，达到相互监督的目的。
2. 为保证发票的安全和正确使用，必须加强发票验审和销售环节的管理，验审环节重点审查发票数量、号码是否正确、是否超期使用、有无缺联、票面开具是否规范合理、开票人员是否持证上岗等内容，对违反发票管理规定的要依法处理，确保纳税人正确规范地使用发票。发售发票时要严格执行验旧购新和限量供应规定，发票使用量的核定实行科长签字、专人负责制度，严格审查购票人的发票领购手续，对证件不齐者，一律不得发售发票，发票销售人员和审验人员要共同监督纳税人《发票购领簿》的及时、完整登记，对未按规定登记的按有关规定进行处罚。
3. 为避免因工作的专业化分工而造成管理上的漏洞，要加强管理、计征、稽查等各部门的工作衔接和配合，加强网络信息共享，发挥对发票的整体监控作用。如在发票发售环节，对那些申报异常、经稽查有偷税行为需停售发票的要及时停售；为小规模纳税人代开专用发票时必须按规定如实开具，同时要先征收税款，确保一票一税；为一般纳税人代开专用发票要确保其真实。
4. 严格对注销企业发票的管理。企业申请注销时，要由专人负责对其未验审的发票进行清理和缴销，对未使用的空白发票一律剪角作废，缴销过程要由双人监销，明确责任。
5. 加强对新办增值税一般纳税人增值税专用发票的管理。为避免流动性较大的企业对发票可能造成的危害，对外地企业和个人来青新办的一般纳税人，可根据实际情况实行增值税专用发票监管代开或自开的办法。对新办一般纳税人发售发票时要对其进行严格的资格审查和跟踪监控，具体措施是：第一、严格一般纳税人资格的认定，并对其经营场所、保管发票的安全措施、发票管理制度、发票管理人员资格培训等方面进行严格审查和考核，对符合规定者给予发售专用发票；第二、要严格控制专用发票发售数量，在转为正式一般纳税人之前每次一般只提供一本发票，之后供应量不能超过企业一个月用量；第三、对企业领购发票后的填开使用、纳税申报、税负高低等诸方面进行跟踪检查和分析，对违反规单位和个人依法严肃处理。
6. 加强计算机在发票管理中应用，对发票的购领、发售、验审、缴销、结存、代开和发票工本费的管理等，必须实行计算机管理，做到数据准确，帐实相符，与计算机数据相符
7. 设置专门的发票稽核监控岗位，负责对用票量较大单位的实地检查、对外地协查或有疑点发票的稽核、对纳税人已领购但较长时间内未使用或验审发票的监控、对需重点监控企业发票的使用情况进行案头稽核、对商业零售小额发票、税控收款机和税控加油机的推广应用情况进行监督检查等职能，扩大发票稽核的广度和深度。
8. 按照总局的统一部署和我市的实际情况，继续推行增值税专用发票防伪税控系统，今年逐步在使用万元版发票的企业中推行，各单位将推行企业名单上报市局，市局及时组织系统培训和安装。企业安装使用该系统后，要对其领购的手工版专用发票进行清理，并不再对其提供手工版专用发票。
四、加强对发票管理岗位的监督考核
鉴于发票管理工作的重要性和特殊性，在工作中要加强对发票工作各岗位的监督和考核力度，按照目标责任制的要求，对各岗位每月进行一次考核并建立考核记录，考核的内容不仅包括是否按时按量完成了工作任务，还包括有无不按规定程序和权限操作的现象及复核工作的执行情况，对发现的问题和薄弱环节及时加以纠正和改进；同时要根据工作实际情况，对发票管理各岗位进行定期或不定期的交流和轮换，杜绝各种管理上的漏洞。市局对各局的发票管理情况将每季度抽查一次并纳入目标考核。
五、在商业零售行业全面推行开具发票制度
为严格发票管理，堵塞商业企业税收管理漏洞，有效监控商业企业申报不实、税负偏低的现象，今年将在商业零售领域推行全面开票制度，即从事商业零售的单位和个人，在销售商品时，凡销售额超过十元的，必须为购货方开具发票，销售不足十元但购货方索要发票的也必须为其开具，不足十元且购货方未索取发票部分的销售额，需按部门、柜组每日汇总填开发票，所开具发票的记帐联要作为其计税核算的依据，其为购货方开具发票的金额加上汇总填开发票的金额，即为其全部销售收入。结合全面开票制度的推行和在收款机中加装税控装置的时机，争取将大型商场、超市、加油站等的收款机的收款条纳入普通发票管理。同时，积极探讨和推行有奖发票及对举报发票违章者的奖励制度，提高全社会的发票管理意识。
