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由上海市房地局制订，上海市人民政府批转根据《中共中央、国务院关于进一步加强土地管理切实保护耕地的通知》(中发[1997]11号，以下简称中央11号文件)和《中共上海市委、上海市人民政府关于认真贯彻〈中共中央、国务院关于进一步加强土地管理切实保护耕地的通知〉的意见》(沪委[1997]6号)，本市对1991年以来的各类建设用地进行了全面清查，查出了一些非法批地、非法占地、非法交易、擅自改变用途、土地闲置浪费等问题。现对有关问题的处理提出如下处理意见：
一、对各类建设用地清查后有关问题的处理，以“十分珍惜和合理利用每寸土地，切实保护耕地”的基本国策，土地管理方面的法律、法规和中央11号文件为依据。要有利于贯彻落实中央关于进一步加强土地管理，切实保护耕地的决策；有利于维护土地管理秩序，规范房地产市场；有利于维护执行土地管理方面的法律、法规的严肃性；有利于促进经济发展，维护社会稳定。要区别不同情况，实事求是，合情合理，采取宽严结合、轻重结合的办法。对清查期间边查边犯的，要从严、从重处理。
二、凡1997年3月15日至4月15日期间违反用地审批程序，改变批准日期等突击批准用地的，批准文件无效。对其中急需建设项目确需占用耕地的，按国家土地管理局、国家计委《冻结非农业建设项目占用耕地规定》(1997年5月20日国家土地管理局、国家计委6号令发布)要求，重新办理审批手续。
三、凡越权批准、违法批准、无权批准征用或者使用土地的，批准文件无效，由原批准机关或体制改变后的所属区、县自行撤销批准文件。不自行撤销的，由上级土地管理部门报经同级人民政府批准后予以公告，宣布批准文件无效，并责令注销土地使用证。非法批准占用的土地，按照非法用地处理。其中，占用的土地已经使用，且符合土地利用总体规划和城市、村镇建设规划，符合国家产业政策的，按现行的土地审批权限补办用地手续。如违反土地利用总体规划和城市、村镇建设规划，不符合国家产业政策的，或属于国家严禁占用耕地的项目应限期拆除地面建筑物和构筑物，按规划要求使用土地。如对近期规划无影响的，可按有关规定补办临时用地手续，规划实施时应按规划要求使用土地。尚未使用的土地应退还，原是耕地的要复耕。
凡1994年5月1日后审批的建设项目用地，按《上海市实施〈中华人民共和国土地管理法〉办法》(以下简称《实施办法》)规定的审批权限办理；在《实施办法》实施前，按上海市人民政府规定的审批权限办理。
四、经国务院和市人民政府批准的各类开发区，如发生擅自扩大开发区用地范围，土地未经依法批准而已有占用行为的，按非法用地处理。
未经国务院和市人民政府批准的各类开发区，如布局合理，符合区、县和乡、镇土地利用规划及工业用地规划，并已开发建设的，可取消开发区名称，作为城镇规划的集中工业用地；个别开发规模、设施、功能已达到市级开发区要求，组织健全又相对独立，且有发展前景的，可申报市人民政府批准升为市级开发区；少数与国家级或市级开发区相邻，或借其辐射优势己形成一定规模且发展前景良好的，可申请并入国家级或市级开发区，并对开发区的规模和区域作适当调整；未进行基础设施开发，也未引进投资项目，或布局零星分散，不符合区、县和乡、镇土地利用总体规划和工业用地布局的各类开发区，一律撤销，停止一切非农建设活动，限期复垦还耕。
五、对未经批准擅自改变土地用途，或不按土地使用权出让合同约定的土地使用条件使用土地的，如经规划部门重新审核认可，或适当调整后取得规划部门认可的，可在依法予以处罚后，按规定重新办理用地手续；
如规划部门不予认可，必须限期按原用途使用土地。
六、对非法进行土地交易，包括炒买炒卖土地，非法转让、出租、抵押土地使用权的，应严格依法处理。该补交土地有偿使用费的要补交，该罚款的要罚款，该没收非法所得的要没收。
七、对闲置土地的处理以消化利用为主。凡建设项目用地批准后超过两年未使用，属建设单位尚未办理征地补偿安置的，撤销原批准文件，退还土地；已办结征地补偿安置，或批准使用国有土地的，收回土地使用权。
部分土地未使用，或整块土地虽未动工建设，但已进行基础设施建设，并按建设进度分期建设的，可申请延长建设用地期限。
建设项目用地批准后未使用土地虽未满两年，但建设单位因资金等原因未办理征地补偿安置，近期又无法解决的，可撤销原批准文件，退还土地；已办结征地补偿安置，或批准使用国有土地的，应督促建设单位尽快动工建设。如建设单位确无能力建设，或因规划调整等需要，可重新安排符合条件的建设单位使用。
凡属于耕地尚未建设使用的，一律恢复耕种，不得抛荒。
八、农村居民非法占地建房，与乡镇村建设规划无矛盾，并符合建房条件、不超过用地标准的，经依法处理后，可按有关规定补办用地手续。
与乡镇村建设规划虽无矛盾，但不符合建房条件占地建房或超过建房用地标准占地建房的，依法处理后，经乡镇政府批准可按造价将房屋转让给符合建房条件的本集体农户；确实不能调整，需要转让给本集体以外的，依法处理后应按有关规定办理征用及转让手续。违反乡镇村建设规划，不符合建房条件或超过建房用地标准占用耕地的，应于拆除，土地依法收归集体所有。
九、未经批准非法占用耕地建砖瓦窑，或非法占用耕地建公墓的，应依法从严查处，并退地还耕。未经批准，擅自在耕地上取土、倾倒垃圾和渣土等废弃物，严重毁坏耕地的，应责令限期治理，恢复耕种条件，并依法予以处罚。
十、对非法用地行为，应依法予以处罚。非法使用非农用地，已按用地程序申报“未批先用”土地或社会公共设施、公益事业建设非法用地，并在规定期限内自查申报的，可依法从轻处罚。对以牟利为目的，非法转让倒卖土地使用权，乱占滥用耕地，造成耕地大量毁坏，并隐瞒不报的，要依法从重处罚。
十一、非法用地查处后，凡准于补办用地手续的，应按现行有关规定和标准交纳税费。其中，建设项目立项和可行性研究报告已经批准、规划已经许可，已申请用地未批先用，并在规定期限自查申报的，如非法用地行为发生在1993年8月31日之前，菜地建设基金可按原标准交纳；发生在1995年3月31日之前，土地垦复基金可按原标准交纳。
十二、商业、旅游、娱乐、金融、服务业、商品房屋等六类建设项目非法用地，凡经查处后准予补办用地手续的，应实施土地使用权有偿出让，按现行规定和标准补交土地出让金。其中，非法用地行为发生时已经批准为六类建设项目，并在规定期限自查申报的，如非法用地行为发生在1994年12月31日之前(含31日)，按现行标准的50％补交土地出让金；发生在1995年1月1日之后(含1日)，按现行标准的100％补交土地出让金。
农村集体经济组织独资兴办的六类建设项目非法用地，凡经查处后准予补办用地手续的，应按前条规定交纳税费。其中，属建造商品房非法使用集体土地，以及农村集体经济组织与城市其它经济组织合资、合作开办的六类建设项目非法使用集体土地的，应补办征地手续，实施土地使用权有偿出让，按前款规定补交土地出让金。
浦东新区内的六类建设项目非法用地补交土地出让金，由浦东新区管委会决定。
十三、撤销原批准用地文件或收回土地使用权的，可由原批准用地机关办理；重新调整安排使用土地或延长建设用地期限的，按现行土地审批权限的规定办理。
对收回土地使用权的闲置土地，可根据土地利用规划和城市总体规划要求，按照建设用地审批程序，重新调整安排建设项目，或纳入国家土地储备。
十四、突击批地、非法批地，非法买卖或非法转让、出租、抵押土地使用权，以及非法占用土地，造成严重后果的，对主管领导和直接责任人予以行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。
十五、各类建设用地的清查处理，由土地所在地的区、县土地管理部门负责。其中，查处后准予补办用地手续需由市审批的，或认为需要由市里查处的，移送市房地局办理或查处，区、县土地管理部门配合。农村居民个人建房非法用地的，可由乡、镇人民政府查处；涉及乡镇领导干部建房非法用地的，由区、县土地管理部门查处。
查处各类土地违法行为，应依照土地管理方面的法律、法规规定，遵守法定程序。土地违法案件行政处罚决定书应同时报上级土地管理部门备案。
非法批地、非法用地经查处后准于补办用地手续的审批，按《实施办法》规定的土地审批权限办理。
凡非法占用耕地的，经依法查处和补办用地手续后，予以核减耕地面积。
十六、本《意见》适用于贯彻中央11号文件，对各类建设用地清查后的处理。今后如发生土地违法行为，严格按照土地管理方面的法律、法规及有关规定处理。
本《意见》由上海市房屋土地管理局负责解释。
