发布文号: 郑政文[2007]112号
各县(市)、区人民政府，市人民政府各部门，各有关单位:
2004年3月22日国务院发布《全面推进依法行政实施纲要》，市政府坚持以邓小平理论、“三个代表”重要思想，尤其是科学发展观为指导，以建设“法治政府”为核心，制定并实施了《郑州市全面推进依法行政五年规划(2004―2008)》，进一步推进了全市依法行政工作，规范了我市各级行政机关的行政执法行为，为我市实现跨越式发展和构建和谐社会创造了良好的法制环境。但在2006年12月，我市进行的行政执法卷宗评查中发现，仍有一些部门和单位在执法活动中存在违法或不当的现象，不但损害了人民群众的合法权益，更损害了政府机关的执行力和公信力。为进一步规范行政执法行为，现将有关问题通知如下:
一、规范行政执法主体，理顺行政执法体制
行政执法应当由具有行政执法主体资格的行政机关或者法律、法规授权的组织在其法定职权范围内实施，这是依法行政的基本要求。目前，我市行政执法主体数量多，情况复杂，为做好行政执法工作，市政府决定实行行政执法主体资格公告制度。凡是符合法定主体资格条件的行政执法主体，由市、县(市)、区人民政府法制机构审查后统一向社会公告，并发放《郑州市行政执法主体资格证书》，公告工作在2007年12月底前完成。行政机关设立的指挥部、领导小组等临时性机构不得对外行使行政执法权。自收自支机构原则上不得从事行政处罚活动;确需行使行政处罚权的，应当逐步改变经费供给方式为财政全供。没有法律、法规、规章依据，新成立行政执法(监察)队的，应当征求同级政府法制机构的意见。
行政执法是通过具体的行政执法人员实施的。所有行政执法人员，均要取得行政执法证件方可上岗执法。具有资格的行政机关和组织中从事行政执法的人员，应当经市、县(市)、区人民政府进行资格认定并取得《河南省行政执法证》;没有经过执法资格认定并取得《河南省行政执法证》的，不得从事行政执法工作。所有行政执法人员在执法活动中必须出示《河南省行政执法证》，实行亮证执法，工作证件或其他身份证件，不得作为行政执法证件使用;未出示《河南省行政执法证》的，属于执法程序违法，公民、法人或其他组织有权拒绝，并有权向市、县(市)、区人民政府投诉。
建立行政执法人员信息网络。所有取得《河南省行政执法证》的行政执法人员，由发证机关统一对外公布其所在单位、执法证件号码、执法范围、证件年审情况、执法资格变动情况及执法证件注销、吊销等基本情况，实行动态管理。同时，所在单位也要在本单位网站上进行公布。从2007年开始，已取得《河南省行政执法证》的人员必须参加由同级人民政府法制机构组织的综合法律知识培训、轮训和所在单位组织的专业法律知识培训。综合法律培训和轮训，每年不得少于2个工作日;专业法律培训，每年不得少于7个工作日。各单位应将专业法律知识的培训情况报同级人民政府备案。
规范委托执法。根据《中华人民共和国行政处罚法》和《河南省行政机关执法条例》有关规定，行政处罚和行政许可实施委托的，应当有法律、法规、规章的明确规定。凡是无法律、法规、规章明确规定可以进行委托实施的，均不得实施委托。已经实施委托的，要予以登记清理，已发放的《河南省行政执法证》要在年审中暂时收回或者暂扣。清理结束，对符合委托条件的，可以继续进行委托实施，执法人员的执法证件予以年审并发还;不符合委托条件的，委托单位要收回委托的执法职权，不得再继续进行执法委托，执法人员的执法证件予以注销，不再发还。实施行政执法委托的，委托单位应当将委托权限、监督措施及书面委托协议等相关情况报同级人民政府备案。
二、实行行政执法目录备案制度，落实重大具体行政行为备案制度
实行行政执法案件目录备案制度。政府部门的所有行政执法目录，每季度应当向同级人民政府备案;下一级人民政府的所有行政执法案件目录，每季度应当向上一级人民政府备案。下一级人民政府和政府部门(含二级机构、直属机构、分支机构)应当在每季度的第一个月的10日前按规定向上级行政机关报备本单位的行政执法目录。(具体报备格式见附件)
认真落实重大具体行政行为备案制度。行政强制、行政确认、行政裁决和重大行政处罚等重大具体行政行为作出后，作出机关应当在15日内将作出的行政处理(处罚)决定书等决定文书上报备案。各县(市)、区人民政府，市人民政府各部门(含二级机构、直属机构、分支机构)及直属机构作出的重大具体行政行为，必须报市人民政府备案;实行委托行政执法的郑州矿区管委会、郑东新区管委会、郑州高新技术产业开发区管委会、郑州经济技术开发区管委会、火车站地区管委会等机关，代表委托机关作出的重大行政行为的备案工作由委托单位承担。实行省以下垂直领导体制和双重领导体制的市级机关作出的重大具体行政行为，也必须报市人民政府备案。各县(市)、区人民政府所属各部门和派出机构以及乡(镇)人民政府作出的重大具体行政行为必须报县(市)、区人民政府备案。法律、法规授权的组织作出的上述重大具体行政行为按照上述规定向设立的本级人民政府备案，并同时报行政主管部门和代管单位。重大行政处罚是指行政拘留、责令停产停业、暂扣或者吊销许可证或者执照、没收违法所得金额超过30000元、没收非法财物价值超过10000元和对非经营活动中的违法行为一次实施罚款达到或者超过1000元、对无违法所得的经营性违法行为一次实施罚款达到或者超过10000元、对有违法所得的经营性行为一次实施罚款达到或者超过30000元的行政处罚。 2007年1月1日起至本通知发布之日期间的执法目录和重大具体行政行为，应当由作出机关在本通知发布之日起30日内，按照本通知的规定一次性上报备案。
重大具体行政行为实行备案制度，是强化行政机关内部层级监督的重要方式。各级政府及各部门必须高度重视，明确专门机构或专职人员负责本项工作，做到有案必备、有备必查、有错必纠。重大具体行政行为备案，由市、县(市)、区人民政府法制机构负责统一受理。备案机关不按本通知规定执行重大具体行政行为备案制度的，由市、县(市)、区人民政府法制机构责令限期改正;拒不改正或造成严重后果的，给予通报批评。
三、严格行政执法程序，保障当事人合法权益
行政机关开展行政执法工作，必须严格按照法律、法规、规章规定的程序进行。
(一)坚持立案登记制度。除依照行政处罚法可以当场作出行政处罚决定的外，行政机关办理行政案件必须登记立案。受理行政许可、行政确认、行政裁决的，行政机关还应当向当事人出具加盖本机关印章并注明日期的书面受理凭证。
(二)要依法调查取证。行政机关在调查取证过程中，不仅要调取当事人的陈述，还要调取其他能够证明案件事实的相关证据，做到证据确实充分。仅有当事人陈述而无其他证据能够证明的，不能定案。实行证据先行登记保存的，应当开列相应物品清单，并在法定期限内对登记保存的证据及时做出处理决定。
(三)充分保障当事人的权利。行政机关作出行政决定前，应当告知当事人依法享有的陈述权和申辩权。告知应采用书面形式，并由当事人或者见证人签名或者盖章。当事人提出陈述和申辩事实及理由的，行政机关应当予以调查核实;当事人放弃陈述、申辩权的，行政执法人员应当由当事人签字认可，并将此情况在案卷中载明。暂扣或扣押当事人财物的，必须出具书面的暂扣或扣押凭证和清单，详细载明暂扣或者扣押物品的名称、数量及相关特征。作出行政决定后，应当全面适当地告知当事人申请行政复议或提起行政诉讼的途径和期限;国务院批准实行省以下垂直领导的工商行政管理、质量技术监督、食品药品监督、国土资源、地方税务等部门，以及本市市内五区公安分局作出具体行政行为的，作出机关应当告诉当事人可以选择向该部门的同级人民政府或者上一级主管部门申请行政复议。
(四)实行具体行政行为事先法制审核制度和重大行政决定集体讨论制度。行政机关作出具体行政行为前，应当交由本机关法制机构进行法制审核，签署审核意见。作出或者变更重大行政决定的，应当经本机关负责人集体讨论，讨论时，应当听取法制机构的意见。
(五)完善送达程序。行政机关作出具体行政行为应当依法送达行政执法文书，送达文书应由受送达人签字或盖章;非受送达人签收的，应当提供受送达人的书面委托。受送达人拒不签字或盖章的，可以采取留置、邮寄、公告等其他合法途径予以送达。
四、规范行政执法文书，建立行政执法卷宗评查制度
行政执法文书是行政执法工作合法、有序开展的基本载体，是行政执法能力和执法水平的直接体现。规范行政执法文书是规范行政执法行为的重要内容。行政处理(处罚)决定书中当事人的基本情况，应详细载明当事人的姓名、性别、年龄、身份、住址;对于基本事实，应当载明具体的时间、地点、人物、事件、原因、结果等主要事实;对于法律依据，应当载明法律依据的全称，引用条文要具体到条款项;对于告知事项，要全面适当地告知并在文书中显示。行政处罚案件中，行使自由裁量权的还应按照本单位公布的行政处罚自由裁量阶次作出决定，并在处罚决定中说明自由裁量的理由。规范行政执法文书的制作，除当场行政处罚决定书和当场不作出会影响执法工作的外，行政执法文书应采用打印式文书，不得采用手写式文书，并且应当统一编号、一案一制作，禁止铅笔书写的资料入卷。
行政处罚、行政许可、行政裁决、行政强制等行政执法应当建立案卷，实行卷宗评查制度。行政机关对处理完毕的案件，应当将相对人的基本情况、有关监督检查记录、证据材料、执法文书等材料编目装订、立卷归档。市、县(市)、区人民政府法制机构应当研究制定科学的行政执法卷宗评查标准，定期对行政执法卷宗进行评查。评查中发现的问题，被评查单位应当采取措施予以整改，并将整改情况报送同级人民政府法制机构。行政执法案卷质量情况列入行政执法责任制评议考核的内容。
五、强化行政执法层级监督，确保依法行使执法权力
强化行政机关层级监督，是加强行政执法监督的有效途径。各级人民政府及其部门，应当加强行政执法投诉工作，认真办理行政执法投诉事项，及时纠正行政执法过错，并将办理结果答复投诉人。上级行政机关还可以通过检查、暗访等途径，及时发现行政执法中存在的问题，及时纠正。对于下级行政机关错误的或者不当的行政处理(处罚)等决定，上级行政机关可以责令下级行政机关限期改正，也可以直接予以撤销或者变更。通过强化行政机关的层级监督，既减少行政争议，化解社会矛盾，又制约行政机关依法行使执法权力，促进依法行政。
二○○七年六月二十一日
