发布文号: 延政发[2007]30号
各县区人民政府，市政府各工作部门、直属机构，中省驻延各单位：
2007年，全市应急管理工作要认真贯彻落实全国、全省应急管理工作会议精神，重点抓好五个方面的建设，即预案体系建设、应急队伍建设、规划和制度建设、应对突发公共事件能力建设和资金投入机制建设。
一、突出抓好应急预案体系建设
防范、应对和处置突发公共事件，必须要事先制定详实、科学、操作性强的预案，做到不打无准备之仗。凡事“预则立，不预则废”就是这个道理。预案体系是一个地区在总体预案的框架范围内，根据行业不同特点，由部门、行业分别制定出部门和专门预案，形成以总体预案为龙头，部门和行业预案为支撑，纵向到底，横向到边，全覆盖，相互衔接的系列方案。有了这样一个预案体系，如若发生突发公共事件，就可以在预案的指导下进行有效的应对与处置。目前，全市预案体系建设还存在着许多问题。一是一些县区只制定了总体预案，部门和专项预案没有编到位。按照市政府制定的总体预案要求，市直部门应该编制专项预案25个，部门预案72个。截至3月底，专项预案只完成11个，部门预案完成18个。县区的专项预案和部门预案编制进展也不平衡，还有3个县的专项和部门预案没有完成编制任务。二是编制预案的操作性不强。不论是总体预案，还是专项、部门预案，都存在着一级抄一级的现象或繁杂冗长，千篇一律，没有与当地的实际结合起来，具体操作起来难度很大。三是预案编制中部门的责任没有落实。防范、应对突发公共事件的措施制定得不具体。一旦发生突发公共事件，就会出现由于职责不清、任务不明，不但不能提高现场处置能力，甚至会引发应对处置过程中的许多矛盾问题等现象。四是大多数地方的预案都没有编制预案简本，具体实施起来很不方便。五是预案的学习、宣传以及演练不够。许多地方预案编制完成后就束之高阁，不闻不问，没有及时组织相关部门和人员进行学习和演练。更谈不上对预案进行适时修订。对此，今年各县区及相关部门在预案体系建设中应重点抓好以下几方面的工作。
第一，按照总体预案精神，尽快编制完成专项和部门预案。关于预案编制工作，市政府办公室元月12日专门下发了《关于进一步加强应急预案编制工作的通知》，对此提出了明确的要求，在全市应急管理工作会议上还印发了全国应急管理专家组成员、中国安全生产科学研究院院长刘铁民同志的《突发公共事件应急预案编制与管理》一文，希望各县区、各部门能按《通知》以及刘铁民同志文章里的要求，在今年6月底之前完成预案的编制工作。同时在编制过程中应正确处理好三个方面的关系。一是正确处理好与总体预案的关系。专项、部门预案要在总体预案精神下进行编制，不能脱离总体预案框架，同时，还要突出部门和行业特点，有针对性地提出防范、应对与处置突发公共事件的具体办法。二是要正确处理好与上级业务部门预案的关系。许多县区、市政府部门的专项或部门预案，在编制过程中，不是照抄上级业务部门的预案，就是不顾行业特点，自行编制不符合实际的预案。编制专项和部门预案时，既要符合上级业务部门预案精神，更重要的是要结合本地自然、环境、社会等实际进行编制。三是正确处理好行业与行业之间的关系。防范、应对与处置突发公共事件，不单单是一个部门、一个行业的任务，而是一个复杂的系统工程，需要社会各方面、各行业、各部门的支持与配合。专项和部门预案编制过程中，既要突出本部门、本行业的特点，明确本部门、本行业的职责任务，同时也要与相关行业、部门做好衔接，避免出现职责过于集中或责任分工空档。
第二，加强预案管理，对已编制完成的预案要进行修订，并要尽快编制便于操作的预案简本。一些县区、部门的突发公共事件应急预案编制印发得比较早，近年来，不论是当地的自然、社会、经济，还是党政部门的人事，都发生了很大的变化，预案的内容与现实工作实际有了一定的差距。因此，要组织人力，根据当前新的形势和自然、经济、社会发展变化特点及衍生的灾害要素和市县区党委、政府换届以后的人事变化等情况，对已编制出台的预案要进行修订。同时，要尽快编制出预案简本，已经有简本的，也应同时进行修改。这项工作力争要在10月底之前完成。
第三，编制或修订预案要坚持的原则。一是坚持实事求是的原则。预案编制一定要纠正一级抄一级的现象，一定要纠正高、大、空的现象。高，就是照抄上级的预案，高高在上，与本地的实际严重脱离；大，就是大话、虚话、废话连篇，有用务实的话不多；空，就是内容空洞，具体办法，过硬的措施不多。二是坚持防范、应对与处置相结合，突出防范的原则。突发公共事件的应对与处置固然重要，但防范工作更重要。通过防范工作，将突发公共事件抑制在萌芽状态是最佳效果。因此，在编制预案过程中，不仅要对突发公共事件的应对与处置提出具体办法和措施，而且要对防范工作提出具体意见。三是坚持简单实用的原则。预案最忌的是繁杂冗长。一个好的预案，应该是主题明确，职责清楚，办法合理，程序措施得当，语言文字精练简约。因此，预案不但要简练，更重要的是要实用，能用得上。特别是要将职责、办法、措施、流程等制定清楚、具体。就是说发生突发事件后各级领导、各有关部门谁负责什么，谁干什么，怎么干，整体流程要简单明确，不能出现职责空缺，流程不清、办法不当、措施不力等问题。
第四，要加强预案的学习、宣传和演练工作。编制预案是为了使用。检验预案是不是科学、合理、实用，只能通过演练来检验。因此，各县区、各部门要有计划地对已编制出台的预案进行学习和宣传，选择典型行业的预案适时进行演练。有条件的地方，每年可以多组织几次演练，条件不具备的县区、部门每年至少也要进行一两次演练，以达到检验预案，锻炼队伍，教育群众之目的。市上今年计划对一区、两县的应急预案进行适时演练。要求各县区也要选择些乡镇、部门或企业的预案进行演练。
二、努力加强应急管理工作队伍建设
防范、应对和处置突发公共事件，需要一支专门的管理队伍。队伍建设是应急管理体制建设中的重点。当前，全市应急管理体系还没有完全建立，市县及有关部门应急管理机构不健全，职责不明确，难以有效履行值守应急、信息汇总职能，也难以充分发挥综合协调、运转枢纽作用。截至目前，全市13个县区基本上都没有落实应急办事机构的编制人员，这种状况，对于应急管理工作的正常开展形成了制约。针对目前应急管理工作队伍现状，一是应尽快建立健全市县区、部门应急办事机构。应急管理工作任务特殊，工作涉及面广，组织协调难度大，因此，应急管理的领导指挥层次要高、权威要大，不然难以全面、有效地履行职责。《国家突发公共事件总体应急预案》在领导职责分工中，涉及到中央政治局委员13位，占到现有23名中央政治局委员的一半以上，陕西省和我市突发公共事件总体应急预案领导职责分工中，涉及到所有的分管副省长、副市长，由此可见，中央、省、市对突发公共事件应急管理工作是高度重视的。各县区、各相关部门要按照中、省、市的有关文件精神，尽快建立起应急管理工作的办事机构，做到工作有人做，事情有人管。二是加强应急管理办事机构的队伍建设。应急管理办事机构要全面负责市、县区突发公共安全事件应对、处置的组织协调工作。工作人员要有较高的政治和业务素质，要有丰富的实际工作经验和独立处理重大复杂问题的能力，并且要具备相应的专业知识，同时，要年富力强，精干果断，雷厉风行。在遇到突发事件时，指派到现场的每个人都能独当一面。因此，各县区在为应急管理办事机构选配工作人员时，一定要把优秀干部、重点培养的后备干部选配到应急管理办公室，确保选调人员素质高，靠得住、用得上，切实防止出现紧急状况下由于办事人员政治敏锐性不强，临阵处置经验不足，出现推诿扯皮，贻误最佳战机，损害党和政府形象的现象。
三、切实抓好应急管理规划和制度建设
规划和制度建设是今后一个时期应急管理工作的重点。今年，要在认真学习国务院和省政府关于全面加强应急管理的意见的同时，加快规划和制度建设步伐。一是全面完成市县区“十一五”期间突发公共事件应急体系建设规划的编制工作。国务院的“十一五”应急体系建设规划已编制印发，省政府的“十一五”应急体系建设规划已基本完成编制工作，近日即将下发。按照中、省的要求，今年市县两级必须完成“十一五”应急体系建设规划的编制工作。市上今年元月份聘请了省应急办的专家就规划编制的有关问题进行了辅导，规划的框架稿正在起草之中，按照安排力争在10月份完成编制工作。各县区政府要把规划的编制工作作为今年应急管理工作的一个重点，要组建专门的领导机构，抽调专门人员，克服一切困难，一定要在年底全部完成规划的编制工作。同时，市直各部门、县区各部门也要在市、县“十一五”突发公共事件应急体系建设规划的指导下，尽快编制本部门、本行业突发公共事件应急体系建设规划，同时，要将其纳入国民经济和社会发展规划。二是努力推进应急管理工作制度建设。提交全市应急管理工作会议征求意见拟以市政府名义印发的《关于全面加强应急管理工作的意见》、《延安市应急平台建设指导意见》和拟以市政府办公室名义印发的《关于开展突发公共事件风险隐患排查工作的通知》，是市政府近期应急管理工作制度建设的一项重大举措。这三个文件，特别是《关于全面加强应急管理工作的意见》将是全市应急管理工作一个纲领性文件。这个文件下发后，各县区、各部门要在认真贯彻执行的同时，结合自己的实际，也要尽快制定和完善各自应急管理工作的一些规章制度，使我市的应急管理工作有规可依，有章可循。
四、认真抓好加强应对突发公共事件的能力建设
防范、应对与处置突发公共事件，是关系全市经济社会发展全局和人民群众生命财产安全的大事，是全面落实科学发展观、构建和谐延安的重要内容，也是各级政府坚持以人为本，执政为民，全面履行政府职能的重要体现。为此，今年要在进一步提高各级对应急管理工作认识的同时，在应对突发公共事件的能力建设上，重点抓好以下两个方面的工作。一是强力推进应急平台体系建设。应急平台体系建设中、省都有明确的要求。各县区和部门当前要按照省、市应急平台建设指导意见尽快搞好调查摸底工作，对本县区、本行业的应急指挥资源有一个全面的了解；同时，要着手制定各自的应急平台体系建设方案，做到既要满足应急管理需要，又要不浪费资源。全市应急平台体系建设是应急管理工作中的一项基础性工作，投资大、困难多。各县区、各部门要克服困难，结合各自的实际，尽快启动应急平台体系建设，努力在年底建成市级应急平台和部分县区应急平台，力争到2008年底，率先在全省完成市县应急平台体系建设任务。二是努力提高基层应急管理能力。社区、乡镇、学校、企业等基层单位是应急管理工作的重点，各县区要充分发挥基层组织在应急管理中的作用，进一步明确行政负责人、法定代表人、社区或村级组织负责人在应急管理中的职责，全面提升基层应急管理能力。第一，各县区要对所属社区、乡村、学校、企业的应急管理现状进行认真的调研，找出存在的问题，提出改进的措施。第二，要成立机构。各社区、乡村、学校、企业等基层单位要确定专门的应急管理机构和专（兼）职工作人员，并要明确工作职责和具体的工作任务。第三，结合基层单位的实际，制定各类应急预案，增强第一时间有效预防和处置各类突发公共事件的能力。第四，要逐步加大基层应急投入。各县区今年都要拿出一定的资金，尽快改善基层单位的应急管理基础设施。
五、强力推进应急管理资金投入机制建设
国务院、省政府关于全面加强应急管理工作的意见明确要求，预防与处置突发公共事件中需由政府负担的经费，要纳入本级财政年度预算，并要求建立应急资金拨付制度。为此，从今年起，一是各县区、各部门要加大对应急管理的投入，要确保“十一五”应急体系建设规划编制、预案演练、宣传培训等项正常工作经费。二是市县财政部门要会同相关部门，研究建立政府、企业、社会相结合的应急保障资金投入机制，研究建立保险、社会捐助等方面支持应急管理工作的机制，充分发挥社会资金在突发公共事件恢复重建等方面的作用。三是要建立和落实中省驻延企业单位和市辖区内民营企业安全生产投入制度，进一步加大煤炭价调基金征缴力度，落实好煤矿安全生产保证金制度，为做好应急处置重大安全事故及其善后提供资金保证。四是要抓住国务院应急办将我市列入全国中小城市突发公共事件应急体系设计研究典型城市这一机遇，研究论证一批应急管理项目，积极争取中省对我市的投入。
二○○七年四月二十九日
