发布文号: 晋政办发[2007]106号
各市、县人民政府，省人民政府各委、厅，各直属机构:
《山西省省级政府投资“十一五”规划》已经省人民政府同意，现予印发。
二○○七年八月二十三日
山西省省级政府投资“十一五”规划
根据《国务院关于投资体制改革的决定》、《山西省国民经济和社会发展第十一个五年规划纲要》和国家及省有关法律、法规，制订本规划。
本规划所称的省级政府投资，是指省人民政府及有关部门使用政府性资金所进行的固定资产投资以及有关的投资活动。政府性投资资金包括:1.省财政预算投资资金;2.纳入省财政预算管理的各类专项建设资金(基金);3.国家建设性资金(含国债、中央预算内资金、中央专项建设资金);4.省人民政府与金融机构签订的政府信用贷款;5.用于省级政府性投资项目的国际金融组织和外国政府的贷款、捐赠款;6.法律、法规规定的其他政府性资金。
在社会主义市场经济条件下，政府的主要职能是经济调节、市场监管、社会管理和公共服务。政府投资是政府履行职能的重要手段，是政府为满足经济和社会发展的公共需要而进行的投资，主要用于弥补市场缺陷。省级政府投资是全省全社会投资的重要组成部分，并对全社会投资具有导向性、带动性和调控性作用。
一、“十五”时期省级政府投资回顾
山西是典型的投资主导型经济,投资对经济增长和结构调整的影响很大。“十五”时期,全省以科学发展观为指导,紧紧围绕建设新型能源和工业基地的战略目标和缓解全国煤电紧张局面的大局,把贯彻中央的宏观调控政策作为深化经济结构调整的重要机遇,坚决抑制投资运行中存在的不健康、不稳定因素,积极推进投资体制改革,优化投资环境,省级政府投资增速加快、活力增强,总体上保持了良好的态势。
(一)“十五”时期省级政府投资情况
“十五”时期,省级政府投资(含国家投资)达到632.136亿元。2001-2005年分别为68.963亿元、101.6577亿元、114.9142亿元、157.9043亿元和188.6968亿元,年均增长28.61%。其中,预算内资金投资377.2403亿元,5年分别为47.3087亿元、60.0386亿元、57.3948亿元、100.6007亿元和111.8975亿元,年均增长24.01%;政府性基金投资235.017亿元,5年分别为17.998亿元、32.1765亿元、50.7396亿元、57.3036亿元和76.7993亿元,年均增长43.73%。
同期,我省累计争取国家投资200.53亿元。2001-2005年分别为39.39亿元、39.1亿元、40.73亿元、40.76亿元和40.56亿元。国家投资带动了600亿元以上资金(包括各级政府、项目单位配套资金和社会各类资金)投入到农林水、交通、城建、旅游、电力、科教文卫等相关领域的基础设施和社会公益事业项目。
在省级政府投资的带动、引导下,“十五”时期,全省全社会投资总量从2001年的708亿元增长到2005年的1859亿元,年均增长22.6%;全省全社会固定资产投资率基本保持在40%左右;投资对GDP增长的贡献率达到50%以上。
(二)“十五”时期省级政府投资存在的主要问题
在肯定成绩的同时,也要看到,“十五”时期,省级政府投资还存在一些问题,主要是:
1.投资理念比较陈旧。突出表现为过多、过度注重政府投资对经济增长的拉动和对产业发展的支撑,而对社会公益性事业的投入不足;注重对投资项目的选择,而对投资资金的管理不够;注重投资项目的经济效益,而对投资项目的社会效益和环境效益重视不够。与此同时,企业和社会对政府性投资期望值过高,市、县级政府对省级政府投资期望值过高,影响到对民间资金、省外国外资金的筹集和引进。
2.投资结构不够合理。集中表现为资源型产业投资过大,社会事业投资不足。
3.投资管理体制不顺,投资效益不高。省级政府专项投资资金的收取、分配和使用权分散在多个部门,由于资金渠道复杂,管理不尽科学,省级政府投资不能形成有效合力,省里要办的大事没有资金,而对一些小项目却多头投入。具体到某些领域,也存在着“撒胡椒面”的现象,有限的资金未能得到集中使用,投资效益较差。
二、“十一五”时期省级政府投资面临的形势
资金问题是我省实施国民经济和社会发展“十一五”规划的关键问题。“十一五”时期,按GDP年均增长10%,投资增长速度20%左右,投资率40%以上的口径,以不变价格测算,全省全社会投资资金需求为16000亿元。
(一)省级政府投资资金需求预测
按照科学发展观和公共财政职能的要求,在投资需求中省级政府投资资金总量经预测大约为2000亿元。这主要是基于以下几方面的考虑:
1.建设社会主义新农村的资金需求会大幅上升
建设社会主义新农村是我国现代化进程中的重大历史任务,是解决“三农”问题的重要途径。按照党中央、国务院关于建设社会主义新农村的要求,省级财政用于对农业的新增加支出要高于上一年;固定资产投资用于农村的要比上一年有所提高;基建投资直接用于改善农业生产、生活的绝对额要比上一年增加。
2.促进科技进步、增强自主创新能力的资金需求会增大
建设创新型国家是我国的一项重大战略。《中共中央国务院关于实施科技规划纲要增强自主创新能力的决定》提出:“加大财政科技投入力度,确保财政科技投入增幅明显高于财政经常性收入增幅。”《国务院关于实施<国家中长期科学和技术发展规划纲要(2006-2020年)>若干配套政策的通知》(国发〔2006〕6号)要求:“各级政府把科技投入作为预算保障的重点,年初预算编制和预算执行中的超收分配,都要体现法定增长的要求。”“发挥财政资金对激励企业自主创新的引导作用。”根据这一系列重要要求,“十一五”时期,我省将加大财政对科技的投入,积极引导社会资金投向科技领域。
3.基础设施建设的资金需求会增大
基础设施是经济社会发展的必要依托,基础设施建设是政府职责所在。“十一五”时期,我省将继续加强基础设施建设,改善经济社会发展条件。
4.发展公益性事业(公共服务)的资金需求会增大
大力发展公益性事业(公共服务),对于统筹经济社会协调发展、构建社会主义和谐社会和全面建设小康社会的目标,具有十分重要的战略意义。“十一五”时期,我省将继续加快社会事业的发展。
5.生态环境保护的资金需求会增大
加强生态环境保护是贯彻落实科学发展观的重要内容。国务院《关于落实科学发展观加强环境保护的决定》(国发〔2005〕39号)要求,“各级人民政府要将环保投入列入本级财政支出的重点内容并逐年增加。要加大对污染防治、生态保护、环保试点示范和环保监管能力建设的资金投入。”具体到我省,长期大规模高强度开采煤炭以及过多依赖资源型产业发展,导致生态破坏、环境污染严重,对生产、生活和人民群众身体健康造成了负面影响。据有关方面测算,仅煤炭开采造成的生态环境欠账就高达3700亿元。针对这一实际,省委、省人民政府提出要按照不欠新帐、偿还旧帐的原则,加大生态环境恢复治理力度,实施蓝天碧水工程,建设秀美山川。为此,“十一五”时期,生态环境保护资金的需求将进一步增加。
(二)省级政府投资资金供给分析
1.财政收入持续快速增加,省级政府投资能力将不断增强。按照“十一五”时期财政收入年均增长15%比例测算,省级政府性财政资金投资五年累计为1463.09亿元。
2.国家宏观政策总体上对我省有利,争取国家政策和资金支持的空间比较大。一是党中央、国务院实施促进中部地区崛起战略,对于我省来说,是一次重大的机遇。《中共中央关于促进中部地区崛起若干意见》提出许多支持政策,包括产业政策、财政政策等,具有重要意义。根据《若干意见》,我省力争落实晋西北和太行山老区享受国家西部大开发政策;努力争取更多城市进入国家老工业基地改造政策支持范围;继续在矿山沉陷区治理、棚户区改造、煤层气开发利用等重要方面,加大力度积极争取国家的政策支持。所有这些方面都会在政策上和资金上得到国家更多支持。二是做好山西煤炭工业可持续发展政策的落实工作。2006年4月19日,国务院第133次常务会议研究决定,在山西省开展煤炭工业可持续发展政策措施试点工作,从加强煤炭行业宏观管理、完善煤矿安全生产长效机制、深化煤炭企业改革、促进煤炭资源有偿使用和合理开发、加强产煤地区生态环境综合治理、加快煤矿转产和产煤地区经济转型等6个方面,提出了促进煤炭工业可持续发展的若干政策措施。这些政策的实施,不仅能帮助政府筹措上百亿的建设资金,而且在生态环境建设、企业重组发展、资源合理开发利用、产煤地区转型转产发展等方面,都可获得较大力度的政策支持。三是争取中央加大对山西的财政转移支付力度,拓宽省级政府投资资金来源。
3.与金融机构战略合作的潜力很大,融资空间较过去有所拓宽。要落实好已签订合作协议的460亿元省级政府信用贷款。
4.加强政府与亚洲开发银行等国际金融机构的战略合作,推进已达成合作意向的项目取得实质性进展。
(三)可带动、引导的其他主要资金
在省级政府投资可带动、引导的资金中,金融性资金、企业自筹资金、外资和民间资金是主要部分。
1.金融性资金
按照“十五”期间我省存款增长幅度预测,“十一五”时期我省金融机构存款总量可达到13500亿元。如果按2005年末的存贷比64.7%测算,可提供新增贷款4400亿元。如果存贷比提高到70%左右(比较合理的水平),即提高5.3个百分点,则新增贷款可以再增加700多亿元。
我省优势产业中有一批效益好、实力强、影响大的全国大型企业,如参与资本市场,都有较强的融资能力。“十一五”时期,预计我省通过股票市场和债券市场的融资力度将进一步加大,融资额可达1000亿元。
2.企业自筹资金
企业自筹资金量主要取决于企业利润高低和变动趋势。“十一五”期间,预计我国能源资源价格仍会维持高位运行。在此背景下,我省社会性资金总量增长的趋势还会进一步持续。乐观估计,企业自筹资金总规模将超过6000亿元。
3.外资
“十一五”时期,我省将继续深化改革,进一步扩大产业开放领域,特别是省委、省人民政府强力推进对外招商引资,利用外资总量会出现大幅增长。
4.民间资金
我省民间资金数额巨大。据有关部门依据全省储蓄存款规模进行的推算,约有1000-3000亿元民间资金可用于投资。“十一五”期间,关键是要建立规范、高效的金融服务体系,鼓励、吸引民间资金向国家鼓励发展的产业进行转移。
三、“十一五”时期省级政府投资的指导思想、基本原则和主要目标
(一)指导思想
按照科学发展观和构建社会主义和谐社会的战略要求,围绕全省“十一五”时期经济社会发展重点,积极筹集资金,加大融资力度,优化投资结构,规范投资决策,加强投资监管,提高投资效益,逐步形成符合社会主义市场经济要求和体现公共财政特征的政府投资体制,充分发挥政府投资在促进经济发展、加强宏观调控、发展公益事业等方面的突出作用,推动建设新山西。
(二)基本原则
1.坚持协调发展、突出重点的原则
省级政府投资应当符合国民经济和社会发展规划,实行经济、社会和环境的协调、可持续发展,推进社会主义新农村建设,优化经济结构,促进科技进步、增强自主创新能力,加强公共基础设施建设和公益性事业发展,发展循环经济、建设节约型社会,保护和改善生态环境。加快投资结构调整,突出重点,优先安排农业、交通等基础设施、公用事业、科教文卫、生态环保等薄弱环节的新建项目。
2.坚持完善市场机制与宏观调控相结合的原则
安排省级政府投资,必须自觉按市场经济规律办事,更大程度地发挥市场在配置资源中的基础性作用,以增进经济社会活力,优化资源配置,提高经济效益和效率。同时,要结合我省经济为投资主导型经济的实际,认真贯彻落实国家的宏观调控政策,引导和促进经济平稳健康运行。
3.坚持充分发挥政府性投资的带动、引导作用的原则
在整合、统筹、盘活现有政府性投资、提高财政资金使用效益的同时,充分发挥财政资金“四两拨千斤”的作用,积极带动、引导其他各类资金投入到国民经济和社会发展中;尤其是带动、引导其他各类资金投向社会发展薄弱环节和经济结构调整鼓励发展的产业和领域中。
4.坚持事权与财权、投资权相统一的原则
事权是政府职能的直接体现。合理确定政府间事权划分,明确各级政府职能范围,做到一级政府、一级事权、一级财权、一级投资权。在合理划分政府间事权的基础上,建立起与事权相适应的财权和投资权,达到从制度上、财力上规范政府职能和投资行为。省级政府投资主要用于关系全省国民经济和社会发展的重要领域、主要项目(项目群、项目系列)。
5.坚持规范管理、注重效益的原则
严格遵守科学、民主、公开的投资决策程序,坚持经济效益、社会效益和生态效益并重,管好、用好政府性资金,加强对省级政府资金投入项目(项目群、项目系列)的规划、立项、审批、招标、开工、建设、验收等环节的全过程管理,降低政府投资运行成本,最大限度发挥政府投资效益。
(三)主要目标
“十一五”时期,我省全社会投资与省级政府投资的主要目标是:
全社会投资规模达到16000亿元;全社会投资年均增长20%左右;投资率每年保持在40%以上;利用各种金融贷款6000亿元(已落实3300亿元);企业自筹资金3000亿元;招商引资3000亿元。
省级政府投资达到2200―2300亿元,其中:
用于建设社会主义新农村的资金大约占30%左右;用于结构调整,促进科技进步、增强自主创新的资金大约占6%左右;用于基础设施建设的资金大约占36%左右;用于发展公益性事业(公共服务)的资金大约占18%左右;用于发展循环经济和生态环境保护的资金大约占10%左右。
上述切块资金的安排要尽可能地向“两区”倾斜。《中共山西省委、山西省人民政府关于加快晋西北、太行山革命老区开发的决定》第32条规定:“除正常的财政开支、财政转移支付渠道外,可从煤炭、矿产有偿使用的‘两权’收入及综合补偿专项资金、地方电力建设专项资金切块专用于‘两区’的开发和建设。提高各类建设资金用于‘两区’开发建设的比重,除国家和省有特殊规定外,省直各部门各类专项资金用于‘两区’的比例要达到60%以上。”要认真落实好这一规定。
四、“十一五”时期省级政府投资方式、重点领域及主要项目
(一)政府投资方式
根据《国务院关于投资体制改革的决定》的有关规定,政府投资按照资金来源、项目性质和宏观调控需要,分别采用直接投资、资本金注入、投资补助、转贷、贷款贴息等投资方式。
直接投资,即对于政府投资占主导地位的公益事业、政权基础设施和公共基础设施项目,采用直接投资的方式,通过拨款无偿投入。采用直接投资方式投资形成的资产,按照有关规定由政府有关机构行使所有人权利。
资本金注入,即根据实际需要政府参与投资的经营性项目,可以采用资本金注入的方式。采用资本金注入投资方式投资形成的股权或资产,由政府授权国有资产经营机构依法行使出资人权利。
投资补助,即根据经济和社会发展要求,对于需要政府扶持的项目,采用投资补助的方式,给予少量或者一定比例资金支持,通过拨款无偿投入。
转贷,即使用外国政府或者国际金融组织贷款的项目,采用转贷方式的,由政府提供担保。
贷款贴息,即根据国家、省“十一五”规划和产业政策,采用贴息的方式,支持公民、法人和其他组织利用银行贷款,扩大就业,调整优化产业结构,保护环境和节约资源,促进科技进步和高新技术产业化。
(二)省级政府投资重点领域与主要项目
“十一五”时期,省级政府投资应退出竞争性领域,集中投向关系国家安全和市场不能有效配置资源的经济和社会领域,包括建设社会主义新农村,扎实推进产业结构优化升级、努力转变经济增长方式,促进科技进步、增强自主创新能力,加强公共基础设施建设和公益性事业发展,发展循环经济、建设节约型社会,保护和改善生态环境。
1.建设社会主义新农村
“十一五”时期,在全省基本建立起通过多种方式途径,有效实现工业支持农业、城市带动农村的体制机制,逐步形成城乡互动、协调发展的新格局。
千方百计增加农民收入。努力提高农业综合生产能力和农民生活质量。加强以农田水利为重点的农村基础设施建设,继续抓好张峰、横泉水库和禹门口提水后续工程建设,积极推进引黄北干、坪上、吴家庄水库和夹马口灌区北扩工程等大型水利工程的立项建设。运用市场机制和政策引导,鼓励支持社会各方力量兴办中小型水利工程。加强农业节水工程建设,积极推广农业高效用水技术。实施提高2000万亩耕地综合生产能力建设工程。
认真落实《中共山西省委、山西省人民政府关于加快晋西北、太行山革命老区开发的决定》,支持晋西北、太行山革命老区和连片贫困地区加快发展。着力帮助贫困地区从本地基础条件和比较优势出发,新上一批产业发展项目,大力发展农业产业化、农产品加工业和资源加工业及工业制造业,增强“造血功能”和自我发展的后劲,加快老区、山区脱贫致富步伐。加强农村基础设施和公益事业建设。加强县际公路、县乡公路和村村通水泥(油)路建设,新建和改造农村公路5万公里。加快建设和改造完善农村电网。合理调整农村中小学布局,加快推广建设农村寄宿制学校。加强县文化馆、乡文化站、村文化中心建设。
2.推进产业结构优化升级,努力转变经济增长方式
坚持走新型工业化道路,加快调整和优化产业结构,转变经济增长方式,建设国家新型能源和工业基地,是我省在“十一五”时期必须完成好的重大任务。为此,要加快用高新技术和先进适用技术改造提升煤炭、焦炭、冶金、电力等传统支柱产业。大力培育煤化工业、装备制造业、材料工业和旅游业,使之成为我省新的支柱产业。煤化工业,重点发展甲醇及衍生物、乙炔化工、粗苯加工、化肥、煤焦油深加工、煤制油以及煤层气和焦炉煤气多联产利用等项目。装备制造业,要加快发展整机产品、成套设备和系列产品。材料工业,重点鼓励发展以煤矸石、粉煤灰、工业废渣为原料的新型水泥和新型墙体材料,大力发展钕铁硼材料、纳米材料、耐火材料、高岭土材料、高性能陶瓷和纤维材料等。旅游业,进一步拓展政府推动、市场运作、多元投入、企业经营的思路,积极引进国内外投资者参与旅游景区开发和基础设施建设。
积极发展电子信息、生物技术和新能源等高新技术产业,大力发展医药产业、食品加工业以及轻纺工业。调整优化国防科技工业结构,提高产品研发和制造水平,大力发展民用产品。加快发展服务业,提高服务业的层次和水平。
以投资补助、转贷、贴息等方式带动、引导全社会资金投向鼓励发展的产业,推动企业通过技术改造和新上项目、转让产权股权引进战略合作伙伴、重组兼并或强强联合、搞好资本运作和到国内外证券市场上市融资及发行债券等途径做优做强。着力培育一批技术进步、主业集中、主导产品突出、规模较大的企业和企业集团。
3.促进科技进步、增强自主创新能力
我省已进入必须更多地依靠科技进步与增强自主创新推动经济社会发展的历史阶段。“十一五”时期,要实施重大设备和关键技术自主创新专项计划,加大对重大自主技术创新项目和产业化示范项目的资金支持力度,解决影响产业发展的重大技术瓶颈。省级政府投资的重点是:完善科技基础设施,加快科技信息网、科技数据库等重点工程建设,搭建社会化公共技术服务平台,为科技创新提供支撑;推动我省传统产业优化升级和高新技术发展的共性技术和关键技术的研发;促进煤化工、煤制油、煤层气和焦炉煤气的综合利用以及装备制造业、材料工业等方面的新技术推广应用;发挥科技在发展循环经济、清洁生产和节约能源资源等方面的积极作用;提高农业综合实力中的科技进步的主导作用。
“十一五”时期,支持国家和省部级重点实验室建设,建设国家级、省级工程研究中心5个;建立国家级、省级工程实验室10个;建立国家级企业技术中心15个,省级企业技术中心100个。
4.加强公共基础设施建设
省级政府投资要以多种方式鼓励、引导和支持社会各方加大公共基础设施建设投入。一是大力推进城市公共设施建设管理的社会化、市场化和产业化,加快城市公共设施的建设步伐。积极推进经济适用住房和廉租房建设。二是加大对煤矿沉陷区治理力度,三年新建住宅面积600多万平方米,维修加固面积290多万平方米,让16.3万户、57万人住上安全的房子。三是继续完善交通、电力基础设施。加快建设综合交通运输网,形成便捷高效、安全可靠的综合交通体系。铁路重点加强晋煤南部出海通道建设、高速铁路客运专线建设。建设石太高速铁路客运专线和太中银高标准铁路,完成大秦、南北同蒲、太焦线、邯长线、侯月线等铁路改造。公路重点建设承东启西的高速公路运输大通道,抓好高速公路“五横”、“五环”的建设,五年建成1300余公里。改造干线公路5000公里。加快建设适应现代物流发展要求的客货运枢纽站场网络。抓好太原机场改扩建,积极建设支线机场,提升运城、大同、长治机场的客货运能力。加快建设和改造完善省内主干电网和终端供电网。
5.扎实推进公益性事业的发展
坚持教育优先发展战略,继续加大对教育的投入。完善投资结构,引导鼓励社会各方兴办民办学校及职业教育。建立城乡学校基础设施建设的长效机制,分期分批推进标准化中小学建设。优化高等教育布局和专业、学科设置,努力建设好山西大学和太原理工大学等一批大学。重点建设50个左右国家和省重点学科。加强重点实验室、人文社会科学研究基地和高新技术成果产业化基地等建设,力争有10个左右建设项目进入国家和教育部创新平台建设行列。
完善医疗卫生体系,提高人民群众健康水平。加大政府投入,完善公共卫生和医疗服务体系。继续完善城市医疗卫生设施,优化医疗卫生资源配置和医疗卫生机构布局,以建设社区卫生服务网络为重点,逐步形成社区卫生服务组织、综合医院和专科医院合理分工又相互衔接的医疗服务体系,切实解决群众看病难、看病贵问题。五年基本解决全省尚余1000万人口的饮水困难和饮水安全问题。
发展文化事业,丰富人民群众精神生活。加大政府对文化事业的投入,完善图书馆、档案馆、博物馆、科技馆、影剧院、文化站等基础设施,逐步形成覆盖城乡的比较完备的公共文化服务体系。
积极发展体育事业,加强城乡社区体育设施建设。
强化政府促进就业的公共服务职能,进一步扩大就业。认真落实财政投入等政策,健全就业服务体系,形成政府扶助、社会参与的职业技能培训机制,实现就业服务体系的制度化、专业化和社会化。加大对老工业基地、资源枯竭城市和一些困难行业职工再就业的支持力度。提高社会保障水平,加快建立健全与经济发展水平相适应的社会保障体系。
高度重视安全生产,进一步加大安全投入,使全省安全状况明显好转。
加强政权基础设施建设,提高执政能力。
6.发展循环经济、建设节约型社会
以提高资源利用率和减少污染排放为核心,以多联产、洁净化为方向,努力发展循环经济和清洁生产,加快建设节约型社会。省级政府投资以投资补助、转贷、贴息等方式引导、鼓励、支持煤炭、焦炭、冶金、电力、建材、煤化工等企业按照循环经济的要求改进设备、工艺技术和生产流程,提高产品加工深度和附加值,促进资源节约、资源再利用和污染减排。筛选一批带动产业优化升级的循环经济示范项目给予支持。
7.保护和改善生态环境
大力推进生态环境综合整治工作,建立健全生态环境补偿机制,改变水土流失严重、生态环境脆弱、空气和水资源污染严重的局面。重点支持实施“蓝天碧水工程”,集中治理11个中心城市和人字型高速公路、汾河干流沿线市、县以及十大景区的生态环境,创建一批环保模范城市和园林城市。建立生态保护屏障:继续实施天然林保护、退耕还林(草)、防护林建设、京津风沙源治理、首都水资源保护、太行山绿化等国家六大绿化工程;全面实施我省通道绿化、交通沿线荒山绿化、村镇绿化、厂矿区绿化、环城绿化、城市绿化等六大工程。加强自然保护区和生态示范区建设。
对于已确定的省级政府投资重点领域的主要项目,省人民政府投资主管部门应会同有关部门抓好落实工作。在适当时间要进行项目后评价,并向省人民政府报告后评价结果;对于拟定的省级政府投资重点领域的主要项目,省人民政府投资主管部门应会同有关单位提出意见,报省人民政府批准后实施。
五、政策措施
(一)统筹和盘活现有资源,增强省级政府投资能力
1.加强对现有专项资金的整合,集中力量办大事。对现有财政专项资金进行一次全面排查,客观评价各类专项资金存在的必要性、规模的合理性和整合的可能性,根据年度资金征收和使用情况以及不同时期全省的重点建设任务,对预算内投资、各类专项建设资金、统借国外贷款等各类现有政府投资资金,实行统筹安排、集中配置、合理使用。压减效益不高的专项支出,合并资金用途和扶持对象相近的专项支出,盘活支出存量,增强省级政府统筹调配财政资源的能力。
2.积极探索国有资产变现的多种途径,拓展政府投资资金筹集渠道。深入研究国有资源、资产经营办法,努力盘活闲置资源和资产,及时收回政府投资及收益,集中用于省政府确定的重大、重点项目投资。
(二)完善政府投资决策机制,科学确定政府投资项目
1.合理界定省级政府投资范围。政府投资主要用于关系国家安全和市场不能有效配置资源的经济和社会领域,包括加强公益性和公共基础设施建设,保护和改善生态环境,促进贫困地区的经济和社会发展,推进科技进步和高新技术产业化。能够由社会投资建设的项目,尽可能利用社会资金建设。合理划分省级政府与市、县政府的投资事权,省级政府投资除本级政权建设外,主要安排跨地区以及对全省经济和社会发展有重大影响的项目。
2.健全政府投资项目决策机制。进一步完善决策规则和程序,提高政府投资项目决策的科学化、民主化水平。政府投资项目必须经过科学评估和认证,参与评估的咨询中介机构要符合相应的资质。咨询评估要引入竞争机制,特别重大的项目应同时委托多家入选机构进行评估,或委托另一入选咨询机构对已经完成的咨询评估报告进行评价。实行专家评议和项目公示制度,广泛听取各方面意见和建议。
(三)合理运用政府投资方式,提高政府投资效益
1.投资主管部门要根据国家有关规定和项目本身的筹集资金能力确定相应的投资方式,力求用较少的政府资金引导、带动更多的社会投资,充分发挥政府投资的放大功能。
2.对于政府直接投资的非经营性项目,要加快推行“代建制”,通过公开招标,选择专业化的项目管理单位建设实施,严格控制项目投资、质量和工期,竣工验收后移交给使用单位。“十一五”期间,推行“代建制”要有一个大的突破。政府直接投资并已经建成的可营利性项目,具备条件的经过批准可以依法转让产权或经营权,回收的资金滚动投资于社会公益等各类基础设施建设。
3.对于有合理回报和一定投资回收能力的公益事业和公共基础项目,要积极创造条件,引入市场机制,利用特许经营、投资补助等方式,吸引社会资本参与。试行特许经营制度的垄断性基础设施项目,要通过业主招标制度,开展公平竞争,保护公众利益。
4.对于符合国家产业政策、应给予支持的企业项目,一般采用投资补助、转贷、贷款贴息等方式给予投资扶持,且重点用于企业的技术改造和技术创新,发挥政府投资在产业结构调整中的促进带动作用,动员和聚合民间资金、信贷资金等社会资金,投向鼓励发展的项目、产业和领域。
(四)发挥政府投资的引导功能,带动社会投资的良性发展
1.强化产业指导,改善对投资领域的宏观调控。编制产业投资指导目录,引导各类社会资金进入国家产业政策鼓励发展的投资领域;建立投资信息网站,通过发布产业投资政策、行业发展前景等信息,形成科学、高效、规范的市场信息平台,引导社会投资更加理性地流动;探索建立市场经济条件下社会资金来源、总量、流动的统计、监测和预警体系,有的放矢地采取分类引导措施。积极稳妥地推动我省创业投资事业和产业投资基金发展,充分发挥政府投资对相关产业的促进作用。
2.积极调动民间资金。积极推进金融体制改革,加快农村金融体系建设,改善民间资金的投资环境,加快民间资金向民营资本的转变,促进我省民间投资由目前的低水平扩张转变为通过技术创新实现内涵式发展,由目前在各产业的拾遗补缺角色转变为结构调整的主力军,使山西由民间游资大省转变为民间投资大省。
推进地方金融体制、产品与服务创新,逐步建立起能够保障实现我省国民经济和社会发展“十一五”规划的金融战略支撑体系。
3.加强政府信用建设,扩大省级政府资金调控规模。为弥补发展资金不足和公益性投资领域资金缺口较大的问题,要加强政府与金融机构的战略合作,通过省级政府的努力,大幅度增加各金融机构在山西的授信额度和贷款额度,拓宽融资渠道和方式,提高融资能力,为调整产业结构、建设国家新型能源和工业基地提供更加有力的资金支持。
4.努力从资本市场筹集更多的资金。要积极发挥资本市场的作用,鼓励有条件的企业发行股票和债券,积极推进企业并购,提高企业直接融资和再融资能力,探索资产证券化新途径。
5.加大对外招商引资力度。全面落实全省对外开放工作会议和全省政府系统干部大会精神,积极扩大对外开放,按照《山西省人民政府关于进一步扩大对外开放的决定》和《山西省人民政府关于改进机关作风、优化政务环境,全面提高政府公信力和执行力的决定》,严格实行首问负责制、限时办结制等制度,创优投资发展环境,积极引进省外境外投资,尤其是引进以跨国公司为代表的外商直接投资,广泛吸引国内外资金进入我省投资兴业。对于前景好的投资项目,省级政府要做好规划和积极进行前期投资,增强对外来投资的吸引力。
(五)加强和改进对政府投资的监督管理,确保政府投资资金的正确使用
1.建立政府投资责任追究制度。加快制定并出台《山西省政府投资管理办法》,对政府投资实施全过程管理。对参与政府投资项目的工程咨询、投资项目决策、设计、施工、管理等部门和单位,要建立具体的责任约束制度,对违法违规给国家造成重大损失的,要依法追究有关责任人的行政和法律责任。
2.政府建设性资金全部纳入财政预算,实行国库集中支付。严格投资资金拨付程序,减少拨款的中间环节,将投资资金直接安排到具体项目上,按照项目进度下达投资计划,防止资金被克扣、挪用和滞留,确保各项建设资金安全、及时、足额拨付到建设单位,全部使用在项目建设上。
3.加强对政府投资项目的审计监督。所有政府投资项目完成之后必须进行全面审计,审计对象主要为项目建设单位(含项目法人),必要时可依照法定审计程序对勘察、设计、施工、监理、采购、供货等单位与政府投资项目有关的财务收支进行审计监督。对审计中发现的违法违规行为要依法追究责任。完善重大项目稽察制度,对重大政府投资项目实行全过程监管。
4.建立政府投资项目后评价制度。工程项目竣工投产、运营一段时间后,要对项目立项决策、设计、招投标、施工、竣工投产和运营等全过程进行系统评价,促进投资决策水平和项目管理水平的不断提高。
5.加强对政府投资项目的社会监督。政府投资的重大项目和政府投资资金管理、使用情况,要在新闻媒体公示,接受社会监督。建立和完善项目举报制度,鼓励公众对政府投资项目实施过程中出现的违法违规和腐败问题进行举报。
