发布文号: 沈政办发[2006]64号
各区、县（市）人民政府，市政府各部门：
经市政府同意，现将市民政局《关于进一步做好农村五保供养工作的意见》转发给你们，请认真贯彻落实。
沈阳市人民政府办公厅
二○○六年十二月二十一日
关于进一步做好农村五保供养工作的意见
为贯彻落实国务院《农村五保供养工作条例》（国务院第456号令）和《辽宁省政府办公厅转发省民政厅等部门关于进一步做好农村五保供养工作意见的通知》（辽政办发〔2006〕55号）精神，结合我市实际，现就进一步做好农村五保供养工作提出意见如下：
一、提高认识，加强对五保供养工作的领导
农村五保供养对象是社会中特殊困难的弱势群体。他们的生活主要靠政府救济和社会帮助才能维持。解决农村五保对象最关心、最直接、最现实的生活问题，是维护农村五保对象的合法权益，贯彻党的“立党为公，执政为民“执政理念的具体实践活动；是党和政府“心怀爱民之心，恪守爱民之责”和“情为民所系，权为民所用，利为民所谋”的生动体现；是建设社会主义新农村、促进和谐社会建设的重要内容之一；是依法保障农村五保供养对象生活，全面实现小康社会为目标的重大步骤；是加强社会保障法制建设，完善农村社会救助体系的重大举措；是倡导弘扬敬老爱老、扶孤助残的社会主义新风尚，继承中华民族传统美德，促进社会主义精神文明建设的迫切需要。做好五保供养工作，对坚持科学发展观，维护社会稳定，促进社会发展和进步具有重大的现实意义和历史意义。各级政府要充分认清责任，将五保供养工作纳入工作日程，加强领导，明确分工，采取有效措施，加大对农村五保供养工作投入力度。
二、准确把握五保条件，切实做到应保尽保农村五保对象必须同时具备以下4个条件：
（一）必须是老年（男、女均在60周岁以上）、残疾（持有民政部门发放的因战因公伤残人员证明、劳动保障部门发放的工伤证明、残联发放的残疾人证明）、未满16周岁，持有当地农村常住户口的农村居民。
（二）必须是无劳动能力。原则上老年人、未满16周岁的未成年人按无劳动能力对待。残疾人（含智残、肢残病残人员）劳动能力状况的鉴定，由县级农村低保对象劳动能力状况鉴定委员会指定的专门医院负责，其他部门和医院的鉴定结果，须经县级低保对象劳动能力状况鉴定委员会确认。对鉴定结果有争议的，本人可以提出鉴定申请，由县级民政部门统一组织，到市劳动能力鉴定部门进行鉴定，并作为是否享受五保待遇的依据。
（三）必须是年生活来源低于当地五保供养标准。年生活来源参照农村低保对象家庭收入项目核定。农村五保对象土地收入应核定为家庭收入，五保对象应依法享有农村土地承包经营权。自有财产被他人占有的，由占有人履行供养义务；应分配而未分配承包地（山林）的，由村民委员会落实承包地（山林），或提供相应的流转收益；承包地（山林）流转他人的，由受让人提供流转收益。五保对象自有财产自行处理的，所得收益（按实际处理价格或评估价格计算）按当地五保供养标准分摊，平均计入年家庭生活来源。集中供养对象的个人财产可由五保供养服务机构代管，依法享有的土地承包经营权，可以委托发包方代管，取得收入必须全部用于五保供养支出，同时政府对该机构的集中供养补助部分相应减少。
（四）必须无法定赡养、抚养、扶养（以下称赡养）义务人或法定赡养义务人无赡养能力。确定法定赡养义务人，应按《中华人民共和国婚姻法》的有关规定执行。赡养义务人是70周岁以上高龄老人、丧失劳动能力的残疾人、未成年人（家庭年人均生活来源达到当地低保标准2倍以上的除外），可视为无赡养能力。其他情况视为有赡养能力，如家庭生活困难、符合农村低保条件的，可申请享受农村低保待遇。
三、进一步明确供养内容及供养形式
（一）供养内容。
1.供给粮油、副食品和生活用燃料；
2.供给服装、被褥等生活用品和零花钱；
3.提供符合基本居住条件的住房；
4.提供疾病治疗服务，对生活不能自理的给予照料；
5.办理丧葬事宜；
6.农村五保供养对象未满16周岁或者已满16周岁仍在接受义务教育的，要保障他们依法接受义务教育所需的费用和享受贫困家庭学生就学的一切优惠政策。
（二）供养形式。
要积极探索实行五保供养形式的多元化，形成政府兴办的五保供养服务机构供养、政府出资购买床位相结合的集中供养模式；进一步完善分散五保对象的管理服务体系，形成个人分散居家养老、农村基层组织照料、党政机关和企事业单位包扶、社会志愿者服务相结合的分散供养模式。农村五保对象中的孤儿，特别是女孤儿，要以县级为单位集中供养管理，不得与其他供养对象混居，也可由财政出资送城市社会福利院、孤儿学校供养或就学。精神病患者要由财政出资送城市精神病医院治疗，或由有精神病患者治疗、看护职能的城市社会福利院、农村五保供养服务机构集中供养。
四、规范操作，严格审批程序
（一）符合五保条件的村民，可向乡镇政府、街道办事处（以下简称乡级政府）提出申请。无行为能力的，由村民小组或者其他村民代为申请，并填写《沈阳市农村居民享受五保供养待遇申请书》。
（二）村委会（社区）接到乡级政府协助核查通知单后，对申请户进行逐户调查，对符合条件的，在本村范围内张榜公示5天，无异议的，由村委会（社区）将评议意见以委员联签单的形式同《申请享受农村五保供养公示结果反馈单》、户口本复印件、户籍证明、身份证复印件、劳动能力鉴定书（证明）、残疾证（证明）一并报送乡级政府。
（三）乡级政府对申请人的家庭状况和经济条件进行调查核实，提出审核意见，填写《沈阳市农村五保户审批表》及《沈阳市五保供养对象财产协议书》，报送县级民政部门。
（四）县级民政部门收到审核意见和有关材料后，进行认真复核，在30日内作出审批决定。对不符合条件不予批准的，应当书面说明理由。
（五）县级民政部门审批后，村（社区）委会将审批对象张榜公示5天，并将公示情况反馈给乡级政府，乡级政府将最后公示情况反馈到县级民政部门。对审批无差错的，发给《农村五保供养证》。
（六）农村五保供养对象不再符合规定条件或死亡的，村（社区）委会或五保供养服务机构应向乡级政府报告，由乡级政府审核并报县级民政部门核准后，取销其五保供养待遇，核销《农村五保供养证》。
五、合理确定五保供养标准，确保五保供养资金的落实
按照不低于当地农村人均生活水平、保证五保对象的正常物质生活和必要的文化娱乐及康复需要的原则，由县级民政部门会同财政、统计、物价等部门制定五保供养标准，经同级政府批准、报上级政府备案后公布执行。要建立五保供养对象年生活标准自然增长机制，并随着物价指数变化和人民生活水平的提高适时调整。五保对象年生活供养标准（含伙食费、服装费、医药费，适当考虑文化娱乐和个人零用费用，不含供养服务机构的管理费用）不得低于当地农村上年家庭人均生活消费支出（可适当扣减住房维修、教育、交通、通讯支出）。分散供养五保对象，确无生活来源的，可按当地五保对象年生活供养标准全额享受五保待遇；有一定生活来源的，可差额享受。分散供养五保对象的住房建设和维修资金，由县和乡两级政府负责，市财政适当给予补助。
农村五保对象的供养金，除转移支付救济金外的不足部分，以及农村五保供养服务机构为集中供养的五保对象提供服务所发生的管理服务费用，由市、县两级按供养机构提供的供养服务成果的多少给予补助，并列入两级财政年度预算。各级财政部门要足额安排，不留缺口，及时足额地拨付五保供养经费和集中供养所发生的管理服务费用，实行专户存储，专款专用。集中供养对象的供养金和管理服务费用，由县级民政部门提供数据，由财政部门直接按年度拨付到五保供养服务机构；分散供养对象的供养金，由县级民政部门提供数据，县级财政部门直接通过银行、信用社、邮局发放到户。各级民政和财政部门要密切配合，做好五保供养金下拨和发放的组织工作，并会同审计、监察部门进行检查，对不按规定落实和截留、挤占挪用及贪污、冒领五保供养资金的，要严肃查处。
农村乡（镇）、村级组织（在保证基层组织正常运转，不发生新的村级债务情况下）要大力资助农村五保供养工作，积极解决五保供养服务机构经费不足问题。
各级政府在安排救灾救济款物时，应优先照顾五保对象，农村医疗救助要对五保对象适当提高救助标准。
六、加强农村五保供养服务机构建设，提高服务管理水平
（一）调整总体布局，建设区域性中心五保供养服务机构。各地区和有关部门要把农村五保供养服务机构建设纳入经济社会发展规划，通过科学合理规划，调整五保供养服务机构布局，对那些规模较小、房舍破旧、位置相对偏远、经济上难以为继的农村五保供养服务机构，要予以撤并。从2007年开始至2009年，采取政府投入、社会捐助的办法，将全市农村敬老院进行整合，重点建设农村区域性中心五保供养服务机构。2007年，市政府扶持每个区、县（市）建设1所示范性中心敬老院，各地区参照示范院对本地区敬老院进行整合，于2009年底前完成改扩建设任务，形成规模较大、功能齐全、集休养、娱乐、健身、康复为一体的中心敬老院。要加强对撤并敬老院的资产清查评估，由县级政府组织做好善后处理工作，防止资产流失。撤并敬老院的用地和所有资产，全部由中心敬老院接收、管理、开发利用或变现，其经济收入用于中心敬老院建设和发展再生产，其他任何单位或个人不得侵占或挪作它用。要完善中心五保供养服务机构产权手续，明确公共资产归属。县、乡两级政府应当支持和照顾农村五保供养服务机构。
（二）创新工作机制，推进五保供养服务机构配套改革。
改变管理体制，确立法人地位。由政府建设和管理的五保供养服务机构，具备条件的可纳入事业单位管理（具体机构编制事项由县级政府确定），在所在区、县（市）事业单位法人登记管理机关办理法人登记，由各区、县（市）民政局直接管理，或在民政部门指导下，委托乡镇政府管理或国有民营；对暂时不能撤并的敬老院，在上级民政部门的指导下，仍由所在乡级政府管理并提供服务；改革用工和分配制度。五保供养服务机构按工作人员和供养对象比例1：6至1：8配备，其负责人由县级民政部门聘任，并结合实际制定任期责任目标，做到责、权、利相结合；在用工制度上，明确岗位条件和职责，采取公开招聘的办法，实行用工合同制，形成能上能下、能进能出的用人机制。在分配制度上，严格执行最低工资政策，建立岗位工资制，实行以岗定酬，以质计酬，做到奖优罚劣，奖惩分明，不断提高待遇水平，逐步解决其社会保障问题。要通过深化五保供养服务机构内部改革，完善管理服务运行机制，不断增强集中供养的内在活力，发挥五保供养工作的示范作用。由政府和民间资本共同投资兴建或全部由民间资本兴建的农村五保供养服务机构，其性质为民办非企业单位，由县级民间组织管理部门予以办理法人登记，其运营采取股份合作制、民办独立经营等管理服务形式。
（三）加强指导，严格管理，提供优质服务。各级民政部门是五保供养工作的主管部门，要依法加强对农村五保供养工作的指导，研究和制定五保供养管理服务办法和供养政策，采取考核、评比、交流经验的方法，加强对五保供养工作的管理；要协调有关部门发挥各自的职能作用，为农村五保对象提供相应的服务；要指导乡级政府、村（社区）委员会认真履行五保供养管理服务义务，为本区域内的五保供养对象提供有效的集体保障、土地保障和社会帮扶，保证服务质量。要发挥党团组织和农村妇女团体的作用，组织、引导、协调党团员、党团外积极分子、妇女组织和少先队组织以及优秀村民、社会自愿者，开展“爱心认助活动”，认养、代养、助养1个五保户，结成对子，在力所能及的范围内，长期帮扶，形成制度。
（四）建章立制，加强监督，推行“院务公开”制度。
各级民政部门要健全五保供养服务机构和完善各项规章制度，使各项工作有章可循；成立有供养对象参加的管理委员会，健全民主监督制度，推行和完善“院务公开”制度， 实行重要事项向养员公开，向社会公布，接受养员和社会的监督，增强院务管理工作的透明度。“院务公开”的内容包括：供养政策公开、供养标准公开、伙食管理公开、财务收支公开、物品使用公开、工作职责和服务程序公开等。
（五）发挥优势，为五保供养提供优惠政策。农村五保供养服务机构属社会福利养老服务机构，应享受国家为养老服务机构制定的以下优惠政策：
减免社会福利机构城市建设和房屋建设的有关费用；免收发展新型墙体材料专项资金；减免五保供养服务机构的生活垃圾、粪便清运和排污等费用；五保供养服务机构使用的煤气、用电按居民生活使用价格收费，减半征收配电补贴费；五保供养服务机构使用的电话，电信部门要给予优惠和优先照顾；对于建设五保供养服务机构工程的各项收费酌情给予减免。对房地产商开发自营的五保供养服务机构，要享受同行业同等优惠政策，其中涉及建设用地按国家及省相关政策规定执行。
土地规划部门要大力支持五保供养服务机构建设，对征用或使用集体所有的土地建设五保供养服务机构设施的，按国家规定免收土地征用税和登记费。
税务部门对政府部门和企事业单位、社会团体以及个人等投资兴办的福利性、非营利性的农村老年服务机构，暂免征收企业所得税，以及老年服务机构自用房产、土地、车船的房产税、城镇土地使用税、车船使用税。对企事业单位、社会团体和个人等社会力量，通过非营利性的社会团体和政府部门向福利性、非营利性的老年服务机构的捐赠，在缴纳企业所得税和个人所得税前准予全额扣除。
县级政府对分散供养的五保对象优先购买公益性服务岗位。
卫生部门在制定卫生发展规划时，要充分考虑五保对象的医疗、预防、保健、康复等卫生需要，五保供养服务机构应与村卫生室、乡镇卫生院建立医疗服务协作关系，为农村五保集中供养对象提供便捷的医疗服务。要建立与新型农村合作医疗制度相衔接的五保供养对象大病医疗救助制度，适当提高五保对象大病医疗费用的报销比例，实行合作医疗住院零起付线、调高报销限额的封顶线，真正解决五保供养对象看病难的问题。
教育部门对在五保供养服务机构收养或在村分散供养的孤儿在义务教育阶段、高中阶段就学及当年考入大学的学生，享受沈阳市扶困助学政策。
消防、卫生防疫部门在验审五保供服务养机构设施建设中，要给予照顾，免收验审费用。
民政部门、各种慈善机构在扶贫帮困活动和救灾工作中，要优先帮扶和及时救助农村五保供养对象。五保对象死亡后，减免丧葬费用。司法部门的法律援助机构对农村五保对象，经审查符合《法律援助条例》的应当为其提供法律援助。
（六）加强职工队伍建设，提高管理服务人员素质。县级政府和民政部门要加强五保供养服务机构领导班子建设，将有敬老爱老、爱岗敬业精神、有管理能力的同志选聘到领导岗位上来；加强法制和职业道德教育，提高管理服务人员的政治素质和业务素质。管理服务人员必须认真贯彻执行《老年人权益保障法》，增强法律意识，维护老年人的合法权益；要加强专业技能培训，熟练掌握《老年人社会福利机构行业规范》，提高管理服务人员的专业水准，实现服务专业化、工作制度化、行为规范化、管理科学化；要坚持老年社会福利专业人员持证上岗制度，在取得岗位培训合格证书后方可上岗工作，并将上岗培训、考核、发证纳入劳动专业技能的体系。
（七）开展农副业生产，提高五保供养生活水平。五保供养服务机构要充分发挥本地产业优势和资源优势，抓好种植和养殖业及加工业，特别要保证每位养员不少于0.1亩种植(养殖)用地，优先发展直接用于养员生活的粮、菜、肉、蛋等农副产品，改善养员膳食结构和营养结构。在此基础上，具备条件的地方要引进先进生产技术，提高农副产品的科技含量和深加工能力，提高产品的经济效益。五保供养服务机构的农副业收入，主要用于养员的生活补贴和添置必要的福利设施，在留有一定积累的前提下，可提取适当比例用于管理服务的工作用费。各级政府和有关部门对农村五保供养服务机构开展农副业生产要给予必要的扶持。
（八）拓宽服务领域，实现服务对象公众化。五保供养服务机构在服务对象上，要转变单一为五保供养对象服务的传统观念和做法，要在满足五保供养服务的前提下，拓展为社会公众老年人服务的领域。在服务项目上，要从单纯供养模式向供养、医疗、教育、文化娱乐、健身康复服务多元化方向转变；在经营方式上，以单一的无偿服务向有偿、低偿和无偿服务相结合的方式上转变；在管理形式上，要从封闭型管理向开放型管理转变，利用闲置的床位，拓宽服务领域，通过自费收养，提高床位利用率，为有需求的农村老年人提供养老服务，使五保供养服务机构成为老年人之家。
市民政局
二００六年十二月十五日
