发布文号: 盐委[2006]19号
各镇党委、政府，县级机关各部门，县属各单位：
《海盐县农村综合改革工作实施方案》已经县委、县政府研究同意，现印发给你们，请认真组织实施。
中共海盐县委
海盐县人民政府
2006年10月18日
海盐县农村综合改革工作实施方案
为全面推进和深入开展农村综合改革工作，根据《浙江省人民政府关于全面进行农村综合改革的通知》（浙政发〔2006〕21号）精神，结合海盐实际，特制定本实施方案。
一、指导思想
我县农村综合改革的指导思想是：以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，以科学发展观为统领，以建设社会主义新农村为目标，突出体制机制创新，加快建立精干高效的基层行政管理体制和覆盖城乡的公共财政制度，着力探索新形势下农村工作新机制新方法，努力化解影响农村稳定发展的深层次矛盾问题，促进我县农村经济社会全面进步，加快推进全面小康社会和社会主义和谐社会建设。
二、基本原则
我县农村综合改革工作的基本原则是：
1、坚持因地制宜，有组织、有步骤抓好各项工作；
2、坚持开拓创新，促进农村管理体制和工作机制有新突破；
3、坚持服务为先，努力在服务“三农”上有新进展；
4、坚持统筹兼顾，确保农民负担不反弹、镇机构编制人员只减不增、农村经济发展和社会稳定。
三、改革内容
（一）深化镇机构改革
深化镇机构改革的目标是:围绕建设社会主义新农村，按照强化公共服务、严格依法办事和提高行政效率的要求，切实转变政府职能，加强农村社会管理和公共服务，建立行为规范、运转协调、公正透明、廉洁高效的镇行政管理体制和运行机制。
1、明确职能定位。镇的主要职能是：贯彻落实党的路线、方针、政策，执行本级党代会、人民代表大会的决议和上级党委、政府的决定和命令，促进经济发展、加强社会管理、搞好公共服务、维护农村社会和谐稳定和巩固基层政权，推动物质文明、政治文明、精神文明协调发展，全面推进社会主义新农村建设。具体职责为：一是促进经济发展；二是加强社会管理；三是搞好公共服务；四是维护社会稳定；五是巩固基层政权。
2、合理设置机构。镇机关内设机构要按照“精简、统一、效能”的原则，一般设置为“五个办公室”，即：党政办公室、经济发展办公室、社会管理办公室（挂村镇建设管理办公室牌子）、综合治理办公室（挂司法所牌子）和财政办公室（挂农村经营管理办公室牌子）；规模较大、人口较多的镇可根据实际需要，本着从严控制的原则，适当增设1-2个内设机构。整合事业站办，除国土资源所、广电站、畜牧兽医站外，原则上设置为“四个中心”，即：镇经济建设服务中心（挂镇劳动保障事务所、安全生产监督管理站牌子）、镇农技水利服务中心、镇社会事业服务中心（挂镇文化站、计划生育服务站、城建监察中队、镇招投标分中心牌子）、镇农村经营服务中心（挂镇会计预算核算服务中心、统计信息服务中心牌子）；规模较小、人口较少的镇可根据实际需要，适当减设1―2个“服务中心”。今后确因工作需要，必须建立有关事业机构的，一律在相应的“服务中心”挂牌。
3、理顺县镇关系。一要明确权限和责任。各镇要严格按照已明确的职权，强化管理，抓好落实；需要镇配合的，县级有关部门要赋予相应的办事权限；法律、法规规定由县级政府部门承担的责任，不能转给镇政府承担。二要适当放权。建立村镇管理办公室，挂靠社会管理办公室，重点加强村镇规划建设、市容环境、交通秩序等管理和执法工作；同时，对现有环保等区域性执法机构要合理配置人员，工作重心下移，分片落实责任，加大执法力度。三要改进考核。对各镇的考核要科学合理，不能多头考核，不能把不属于镇职能范围的事项或不应由镇承担的责任列入对镇的工作考核，严格控制对镇“一票否决”的事项。
4、精简领导职数。根据县委《关于认真做好2006年镇换届工作的意见》（盐委[2006]16号）要求，镇领导班子成员实行交叉兼职。
5、核减人员编制。重新核定镇机关行政编制和事业编制。镇机关行政编制以2004年底为基数，总数核减5%；镇事业编制按核减后的行政编制总数的1：1.2一次性核定。同时，推行“定岗定职定人，多专多能多岗”的全员职位管理办法，提倡一人多职。
6、清退分流人员。逐步清理清退镇行政事业岗位上的自聘人员；选派政治素质较高、组织协调能力较强的机关事业干部下村任职或担任驻村指导员；允许符合条件的机关人员提前退休；鼓励机关事业人员自主创业、自谋职业，或从事有偿的社会化服务，逐步建立“养事不养人、花钱买服务”的社会服务机制。
（二）深化农村义务教育管理体制改革
深化农村义务教育管理体制改革的目标是：进一步完善“以县为主”的农村义务教育管理制度，建立县、镇两级政府责任明确、经费稳定增长、管理以县为主的体制，促进城乡教育均衡发展。
1、进一步明确县镇工作责任。县人民政府负责制定全县农村义务教育发展规划，组织实施农村义务教育，合理调整农村中小学布局，核定农村中小学教职工编制；负责农村中小学校长和教职工的管理，按时足额统一发放教职工工资，统筹安排农村中小学公用经费和校舍建设维修资金，管理和指导农村中小学的教育教学工作，维护学校的治安、安全和正常教学秩序。
镇人民政府负责组织适龄儿童、少年入学，严格控制义务教育阶段学生辍学，治理校园周边环境和维护学校治安安全；负责新建、扩建中小学建设的选址和征地拆迁工作；负责镇级幼儿教育和成人教育。
2、建立“以县为主”的教育投入保障机制。县财政要按照建立公共财政的要求，调整支出结构，压缩一般性开支，继续加大对农村义务教育的财政保障力度，依法确保教育经费“三个增长”、“两个提高”。要按照国务院《关于基础教育改革与发展的决定》（国发[2001]21号）和国务院办公厅《关于完善农村义务教育管理体制的通知》（国办发[2002]28号）以及省、市的有关文件精神，农村中小学公办教职工人员经费、公用经费、校舍建设维修和学校设备经费纳入县级财政预算。实施免费义务教育，所需经费纳入县级财政预算。从2006年起，县财政对农村教育费附加的统筹比例达到100%。农村教育体制调整后，农村公办中小学校全部进入县教育支付（核算）中心集中核算。
3、深化教育事业改革。要按照教育发展均衡优质的要求，全面提升我县基础教育发展水平。进一步完善、细化全县学校布局调整规划，将中小学网点调整与小城镇建设、行政村撤并、中小学食宿改造工程、标准化学校建设、创建教育现代化示范镇结合起来；积极推进中小学教学设施与装备的标准化建设，提高现代教育技术应用水平和教育信息化水平；充分认识基础教育课程改革实验推广工作的重要意义，建立与新课程相适应的教育教学管理制度；牢固树立人才资源是第一资源的观念，认真实施中小学名师名校长培养工程；按照分类指导、因地制宜、按需施教、学用结合、注重质量和效益的原则，推进教师培养和教师继续教育改革；进一步深化教育人事制度改革；继续加快发展幼儿教育，农村幼儿教育纳入镇村公益事业的重要工作内容；要积极探索职成教办学新模式；切实加强和改进学生思想道德建设。
（三）深化镇财政体制改革
按照建立公共财政框架目标和事权与财权相对应的要求,立足镇和开发区、风景区职能定位,进一步完善县对镇和开发区、风景区财政管理体制。
1、镇财政管理体制改革的基本原则。一是“统一领导、分级管理”和“财权与事权相结合”的原则。合理界定收支范围，规范收支行为。在利益分配上既考虑县级财政的调控权，又能保障镇财政的正常运转，充分调动各镇和开发区、风景区增收节支的积极性。二是激励与约束相统一的原则。充分运用财政政策，建立起激励与约束相统一的理财机制，充分调动镇和开发区、风景区发展经济、涵养财源、科学理财的积极性。三是属地管理原则。根据财权与事权相结合的原则，凡在各镇和开发区、风景区区域内的机关、企业、事业单位和个人，原则上纳入镇和开发区、风景区税收管理范围，实行属地管理。四是规范、简便、公正、透明的原则。在确保完善财政管理体制目标实现的前提下，力求简单透明，统一规范、便于操作。
2、新一轮镇财政管理体制改革的基本内容。县对镇实行“划分收支、核定基数、超收分成、欠收赔补、自求平衡”的财政管理体制。一是明确财政收支范围的划分。二是调整财政收支基数。三是明确分成和赔补比例。四是县对开发区、风景区实行相对封闭运行的财政体制。
（四）镇村债务化解
按照“摸清底数，明确责任，逐步化解，制止新债”的要求，积极稳妥地开展化解镇村不良债务工作。
1、摸清底数，分类登记。在摸清债权、债务当事人及种类的基础上，认真分析债务成因，分类核准金额，经债权、债务人确认后，登记造册，输入数据库，并如实逐级上报备案，接受有关部门的监督检查。
2、采取措施，加大催讨。要加大有效债权的催讨力度，对有偿还能力的自然人和法人所欠镇村的债务，都必须坚决予以收回。对农民所欠的镇“统筹”、村“提留”款，要分类处理，有偿还能力的要排出还款计划，逐步回收，但绝不允许用国家给予农民的补贴直接抵扣欠款。对外单位和个人占用的镇、村集体资产要予以收回，已造成损失的要作价赔偿。
3、明确责任，逐步化解。一要分清债务责任。对不应该由镇、村承担的债务，应从镇、村债务中剥离出来，谁欠债谁偿还。二要用足用好政策。对原镇企业、村集体企业向金融机构贷款等形成的不良债务，应按照国家有关法律、法规，加快依法清算步伐，并积极向有关金融机构申请办理停息挂帐或核销。三要逐步化解债务。镇要千方百计筹措和安排资金，争取用5年时间全部化解公益类债务。县财政对镇化解债务进行一定的补贴和奖励，并把化解债务工作的实绩列入镇领导政绩考核的内容。
4、强化管理，制止新债。按照分级管理原则，建立健全监督约束机制、新债责任追究和镇、村干部离任债务审计制度，加强对镇、村投资项目的立项和投资管理，强化对镇财政、村财务和镇村集体资产的监督，严格执行财务会计制度，实行政务、财务公开，防止新的不良债务发生；对特殊情况确有必要举债的，必须按照从严从紧的原则，实行分级审批制度。镇、村办任何事情都要量力而行，量入为出，无资金来源的，一律不得以镇政府和村级组织的名义举债举办公益事业；坚决取消一切要求农民出钱出物出工的达标升级活动，不准搞劳民伤财的“政绩工程”、“形象工程”。
（五）确保村级组织运转
1、明确村级职能。村级组织的主要工作职能是：贯彻落实党在农村的各项方针政策，执行村民会议和村民代表会议的决议、决定，管理本村集体所有的土地和其他财产，维护村民合法权益，支持和组织村民发展多种合作经济和其它经济，为村民提供各类科技信息服务，承担本村生产经营的服务和协调工作，兴办和管理本村的公共事务和公益事业，调解民间纠纷，维护社会稳定。
2、合理设置职数。村级组织机构设置为村党支部（总支）、村民委员会、村经济合作社。村级组织职数一般设4-5人，其中村党支部（总支）书记一般兼任村经济合作社社长，鼓励村党支部（总支）书记竞选村委会主任；村班子成员兼任群团组织负责人、会计（出纳）。
3、确保正常运转。建立村级组织正常运转机制。从2006年起，县、镇两级财政按1∶1比例每年安排一定的扶持资金，对地处边缘、历史负债较重、收入来源较少、已影响正常工作运转的经济薄弱村给予每年4－6万元的资金扶持，扶持政策一定五年不变；对经济薄弱村实行动态管理，每两年一次由村提出申请，镇政府负责申报，县委组织部、县财政局、农经局负责审核，报县政府批准后实施。从2006年起，取消向农民收取村公益事业资金，对村公益项目所需的投资投劳，实行“一事一议”办法，落实村务公开制度；对由镇牵头组织兴办跨村社会公共事业和公益事业需要向农民筹资筹劳的，由各村分别实施“一事一议”，县、镇财政根据项目性质给予专项资金补助，确保农民负担不反弹。
四、时间步骤
这次农村综合改革工作，时间紧、任务重、要求高、责任大，必须精心组织，周密安排，稳妥推进，分三个阶段组织实施：
1、调查准备阶段。6月至9月底，就农村综合改革有关问题进行深入调查研究，全面摸清当前阻碍农村生产力进一步发展的体制性、机制性矛盾和突出问题，剖析原因，探索解决这些问题的有效办法。
2、组织实施阶段。在调查摸底的基础上，综合分析，广泛征求各方意见，形成总体方案和相关配套改革文件。10月中旬，召开全县农村综合改革工作动员大会，加强宣传发动，全面推进农村综合改革工作。各镇、各有关部门按照《方案》总体要求和具体目标，扎实推进，分步实施。
3、总结提高阶段。2007年7月至8月底，各镇要认真搞好自查总结，县领导小组组织全面验收，统一汇总，形成报告。
五、工作要求
1、加强组织领导。农村综合改革工作，是一项严肃的政治任务，政策性强，工作量大。各镇、各有关部门必须以高度的责任感，把农村综合改革工作列入重要议事日程，摆到突出位置，落实工作责任，倾注精力抓紧抓好，切实做到党委政府统一部署，领导小组齐抓共管，成员单位各负其责，相关部门密切配合的工作机制。县综改领导小组将组织督查组，对各镇的改革工作进行督促检查。各镇要成立相应的领导机构，组建工作班子，党委书记是改革的第一责任人。各镇、各有关部门领导要深入基层，直接听取干部群众的意见、建议，及时解决工作中存在的问题，为农村综合改革工作提供坚强有力的组织和领导保证。
2、坚持规范运作。农村综合改革工作涉及干部职工的切身利益，在改革过程中必须做到公开透明，规范运作。一要严格执行政策。明确中央和省关于农村综合改革工作的指导思想、改革原则、改革目标，坚定不移地执行各项改革政策，确保改革的严肃性。二要做到公开、公平、公正。从方案的制定到竞争上岗的操作、分流人员的确定，都要遵循公开、公平、公正的原则，严禁暗箱操作，自觉接受广大干部群众的监督。三要坚持依法行政，按法律程序办事。
3、搞好部门协调。各级各部门要站在讲政治、讲大局的高度，自觉服从农村综合改革的总体安排，严格执行改革的各项政策，充分发挥各自的职能作用，以实际行动积极支持改革，主动参与改革。县级各部门不得以各种理由干预各镇的机构设置和人员编制，不得从部门利益出发干预镇机构改革工作。人事、财政、教育、农经等部门要各负其责，精心组织实施。各职能部门要围绕改革工作，无偿提供优质高效的服务。
4、切实加强宣传。要广泛宣传农村综合改革的重大意义，深入细致地做好干部群众的思想工作，并把它贯穿于改革的全过程，让广大干部和群众认清改革的重要性，坚决避免不必要的社会矛盾，消除不安定隐患，确保农村综合改革工作积极稳妥地推进。要处理好改革与发展的关系，及时掌握干部的思想动态，完善配套措施，真正做到综合改革中思想不散、秩序不乱、后患不留、工作不断、活力常新。
5、严肃改革纪律。要严肃政治纪律，确保政令畅通、令行禁止；要严肃组织人事纪律，严禁暗箱操作和任人唯亲，严禁突击提拔和调动干部；要严肃财经纪律，不准借改革之机，转移资金、私分钱物、挥霍浪费和侵吞公有财产。对违反上述规定的，要依法依纪从严查处。
