发布文号: 台市委[2007]13号
为深化农村综合改革，全面加强乡镇(包括街道，下同)建设，切实巩固党的执政基础，根据中共中央、国务院《关于推进社会主义新农村建设的若干意见》(中发(2006)1号)和省委、省政府有关文件精神，现就推进我市乡镇管理体制改革提出如下意见。
一、乡镇管理体制改革的指导思想和基本原则
我市乡镇管理体制改革的指导思想是：以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，以科学发展观为统领，以建设社会主义新农村为目标，以体制机制创新为保障，通过权责的调整界定、利益的适当下倾、人员的精简交流、考核的科学设置等措施，加快建立精干高效、运转协调、规范有序的基层行政管理体制和覆盖城乡的公共财政制度，做到“责、权、利”、“人、财、事”相统一，实现乡镇政府由行政管理型向公共服务型转变，促进农村经济社会全面进步。
我市乡镇管理体制改革的基本原则是：坚持依法行政，在改革过程中要与国家有关农村综合改革的方向和相关法律法规相衔接，进一步规范乡镇政府的行政行为；坚持权责统一，科学合理地配置乡镇的权力和责任，增强乡镇的管理协调能力；坚持服务为先，创新服务模式、转变服务方式、强化服务职能，努力在服务“三农”上有新进展；坚持开拓创新，促进乡镇管理体制和工作机制在现有法律框架下有新突破；坚持因地制宜，根据乡镇所在的地理位置、人口规模、产业特点和经济社会发展状况等具体情况，适当采取灵活的方式方法推进改革，有组织、有步骤地抓好各项工作。
二、乡镇管理体制改革的主要内容
我市乡镇管理体制改革的主要内容是理顺条块职责关系，深化县乡财政管理体制改革，推进乡镇机构改革和人事制度改革。
(一)理顺条块职责关系，逐步落实乡镇政府应有事权。
按照强化公共服务、严格依法办事和提高行政效率的要求，在乡镇不增机构、不增编制、不增人员、不增加财政负担的前提下，通过规范委托执法职权、合理确定协助义务等形式，逐步落实乡镇行政执法的应有事权。
1、对于公共安全、市场秩序和人口资源环境等监管机构，应将部分具体执法监管职权委托给乡镇政府行使。对于现行法律、法规、规章明确规定可以委托给乡镇政府承担的相应行政执法职权，县、市、区行政执法机关和市级行政执法机关在县级设置的具有独立执法权的分支机构(以下简称县级行政执法机关)，应当依法将这部分职权委托给乡镇政府。委托重点在农村公共安全监管、市场秩序监管、人口资源环境监管领域中的部分具体事务性执法监管上，但对于涉及面广、影响面大、技术性强的执法事项暂不宜委托给乡镇政府。县级行政执法机关根据本机关行政执法的实际情况和乡镇的人力、物力、财力状况，依照现行法律、法规、规章，与乡镇政府在合法的前提下，就具体委托事项、权限签订书面委托协议并向社会公告。如现行法律、法规、规章明确规定可以委托给乡镇政府承担的行政执法职权，而县级行政执法机关不予委托的，该部门必须向本级人民政府书面说明不予委托的理由。受委托的乡镇政府应严格按照法定执法程序，使用委托行政执法机关的法律文书，从事委托事项和权限范围内的执法活动。同时，要建立相关的工作制度，提供必要的工作条件，建设一支高素质的综合执法队伍。
2、对于专业性强、涉及面广、影响面大的部门和跨区域性的机构，应加强乡镇的执法介入。对于现行法律、法规、规章明确规定由县级行政执法机关行使的行政执法权，应当在改革中予以规范，并尽可能加强乡镇的执法介入。乡镇政府应严格按照法律、法规、规章规定的协助执法事项和要求，切实履行好行政执法协助义务，不得推诿拒绝或者消极对待。根据现行法律、法规、规章规定，乡镇政府法定的协助执法义务主要有：职业病防治管理、教育行政管理、测绘行政管理、公路行政管理、动物防疫行政管理、农业生物灾害预防控制管理、药品及医疗器械的监督管理、档案行政管理、统计行政管理、消防行政管理、老年人权益保障行政管理、流动人口管理、水行政管理、森林资源保护管理、农村土地承包管理、农民负担监督管理、农村集体资产财务管理等内容。县级行政执法机关与乡镇政府在试行委托执法和协助执法的同时，应积极探索开展联合执法。通过健全执法信息共享、执法联席会议、案件移送管辖、案件首接负责等制度，建立起分工明确、责任到位、优势互补的执法联动保障体系。
3、对于经营性、技术性和事业性较强的机构，应推动服务创新，逐步引入市场机制。在经营性、技术性和事业性较强的涉农、文化、卫生和后勤等服务领域，可按照“养事不养人”的原则，逐步将其从行政权力中部分或全部剥离出来，通过政府出资购买公共服务或通过中介组织等实行市场化运作、社会化管理，减轻乡镇负担。按照《浙江省人民政府关于改革和加强基层农业技术推广体系的通知》(浙政发(2005)32号)文件精神，构建新型的农技推广服务体系。进一步加强对村(居)集体资产的管理。按照市场经济法则，大力发展中介组织，拓宽政府服务范围。
4、扩大中心镇的经济社会管理权限。根据《浙江省人民政府关于加快推进中心镇培育工程的若干意见》(浙政发(2007)13号)文件精神，按照“依法下放、能放则放”的原则，赋予院桥镇、金清镇、杜桥镇、白水洋镇、泽国镇、大溪镇、松门镇、珠港镇、楚门镇、平桥镇、横溪镇、白塔镇、海游镇、健跳镇等14个中心镇部分县级经济社会管理权限。县级行政执法机关应在中心镇设立国土、建设规划、公安、工商、环保等派出机构，并赋予其相当于县一级的管理权限。按照创建服务型政府的要求，强化中心镇政府在农村科技、信息、就业和社会保障、公共文化、义务教育、公共医疗卫生、计划生育和法律援助等方面的公共服务职能。
(二)深化县乡财政管理体制改革。
按照建立公共财政框架目标和事权与财权相对应的要求，切实增强乡镇政府履行职责和提供公共服务的能力，进一步完善乡镇财政管理体制。
1、完善县乡财政分配体制。根据乡镇经济发展水平、税源基础、财政收支规模等，合理划分乡镇类型，区别对待，分类指导。对于经济发达、财政收入规模较大、具有集聚和辐射作用的中心镇，要按照分税制的要求，实行核定收支基数，其中支出范围应与管理范围一致，超基数部分视实际情况全额或绝大部分返还给中心镇，使中心镇享受相对独立的财权，增强中心镇对经济社会发展的调控力。对于一般性乡镇则结合实际，适当提高乡镇财政超收分成比例，调动乡镇抓经济、促发展的积极性。欠发达乡镇或财政收支规模较小的乡镇，可推行“乡财乡用县管”的财政管理方式，进一步明确双方的责任和义务。由乡镇改为街道的，原则上作为派出机构，实行部门预算管理或由各县、市、区根据实际情况确定。增加对困难乡镇财政转移支付，保证乡镇必需的公共支出和必要的正常运转经费，不断增强乡镇为民办事的实力。
2、健全乡镇财政预(决)算制度。乡镇经常性财政支出除已经由县市区财政下达支出预算外，其他各项公共收支项目、安排依据等预算内容都应明确、细化，向同级人大公开预算内容，使人代会能正常审议预算计划。县市区财政部门按有关政策，结合乡镇财力实际，明确预算安排顺序和重点，提出乡镇财政预算安排的指导性意见，报同级政府批准下达；中心镇可按有关政策，独立编制本级预算并经镇党政班子讨论和人代会审议通过后，报县市区财政部门备案；一般乡镇及欠发达乡镇应根据县市区财政部门的指导意见，编制本级预算并经乡镇党政领导班子讨论和人代会审议通过后，报县市区财政部门审核批准。在年度预算执行中，乡镇政府提出的预算调整方案，须事先报县市区财政部门审核同意；调整数额较大的，须事先向县市区政府请示同意。乡镇政府在每一预算年度终了后，按规定时间编制财政决算草案，并按程序报批后报县市区政府备案。县市区政府要加强对乡镇财政财务的管理与监督，强化财政、审计等部门对乡镇预算执行的“全程监管”，严肃查处预算执行过程中随意变更、挤占、调整支出项目等违规现象。乡村两级债务管理，按照《浙江省人民政府关于全面进行农村综合改革的通知》(浙政发(2006)21号)文件精神处理。
(三)推进乡镇机构和人事制度改革。
乡镇党政机构设置要本着精简统一效能的原则，按照《中共浙江省委办公厅、省人民政府办公厅关于推进乡(镇)机构改革工作的意见》(浙委办(2006)56号)文件要求，围绕职能定位，统筹考虑，优化整合。同时，要加大乡镇人事制度改革力度，根据各类人员的性质，加强分类指导、统筹推进。
1、规范对乡镇和乡镇站所负责人的考核办法。各县、市、区对乡镇党委政府的年度目标责任制考核办法要根据乡镇的职能和职责设定，主要考核工作完成情况，不得考核机构设置、资金落实情况和不必要的摊派要求。对县级行政执法机关在乡镇的派出机构，包括税务分局、公安派出所、工商所、国土所、环保所、广播电视站等站所的负责人，实行双重考核管理。县级主管局牵头与乡镇政府对站所负责人共同实行年度岗位责任制考核。站所负责人的人事任免、调动、考核等重大事项须事先征求所在乡镇党委意见。要努力探索乡镇党委对垂直机构的负责人任免拥有初始提名权和协同考察等做法，增强乡镇对垂直机构的协调能力。
2、打破身份界限，全面推行事业单位聘用制度。按照实事求是、公平公正的原则和要求，打破身份界限，推行全员聘用合同制，建立和完善以岗位管理为基础的用人机制，切实解决历史遗留问题和人员“能进能出”问题。推行事业单位负责人直接聘任、推选聘任、公开招聘和委任等多种形式，一般干部实行聘用竞争上岗，双向选择，择优聘用，实现人员“能上能下”。对因机构精简和行政区划调整而产生的富余人员，要根据不同情况，采取转岗、提前退休、自谋职业等多种途径，妥善分流安置，确保社会稳定。
3、建立健全激励机制，激发乡镇干部活力。坚持“严要求、压担子、搭舞台、给机会”的用人制度，通过培训教育、挂职锻炼、目标考核、动态管理等方式，不断提高乡镇干部的能力和水平。重视对乡镇中层干部的选拔和培养，有计划、有组织地开展干部交流工作，特别是要加大乡镇机关干部跨乡镇、部门的定期交流力度，并形成制度，增强乡镇干部队伍活力。要在政治上多关心、关爱乡镇干部，形成良好的用人导向。
三、加强组织领导，稳步推进乡镇管理体制改革
1、要加强组织领导。各级各部门要从政治和全局的高度，充分认识推进乡镇管理体制改革的重要性、紧迫性、艰巨性和长期性，坚持正确的改革方向，加强领导和协调，统筹规划部署，精心组织实施。各地要继续坚持主要领导亲自抓、负总责的做法，建立健全改革领导小组及办事机构，赋予相应的工作职能，配备必要的专职人员，为推进改革提供组织保障；要在改革的总体框架内，结合实际，把握切入点，选准突破口，坚持试点先行，有计划、有重点、分阶段实施；要充分发挥基层和群众的创新精神，积极探索适合本地区的改革路子。
2、加强执法队伍和制度建设。各县、市、区和乡镇政府要切实加强行政执法队伍建设，选配素质好、能力强的干部到行政执法岗位，要加强对行政执法人员政治素质和业务能力的培训，通过学习、教育、培训，增强执法人员依法行政意识，切实提高行政执法人员依法行政、依法办事的能力和水平。同时，要建立乡镇行政执法机构主体资格和行政执法人员主体资格管理制度。乡镇政府在行政执法过程中应将行政执法人员、执法程序、执法依据、执法权限、执法事项、处罚标准等内容向群众和社会公开，提高行政执法的透明度。乡镇政府接受县市区行政执法机关的委托，在履行行政执法职责过程中，应建立案件报告制度，每季度必须将查处的违法案件向县级行政执法机关报送备案。
3、强化监督检查。县市区机构编制部门要加强对乡镇机构与人员编制的监督检查，对违反规定的行为要严肃处理。乡镇要公开行政、事业编制的核定和人员配备情况，接受社会的监督。县市区政府及相关委托执法部门应对受托乡镇政府行政执法情况进行监督检查，并把检查结果纳入年度综合考核。乡镇政府应根据委托事项、权限，担负起应有的执法责任，不得越权或再委托其他组织和个人执法。同时，健全乡镇工作人员年度综合考核和民主评议办法，将乡镇执法人员的执法职责和绩效，列入对其工作职责和绩效的考核评议范围。
2007年9月29日
