发布文号: 达市府办[2008]2号
各县、市、区人民政府，市级有关部门：
《达州市集体林权制度改革实施方案》已经市政府第75次常务会议审议通过，现印发你们，请认真贯彻执行。
二○○八年一月三日
达州市集体林权制度改革实施方案
为认真贯彻落实《四川省人民政府关于推进我省集体林权制度改革的意见》(川府发(2007)25号)和《四川省集体林权制度改革实施方案》，有序推进我市集体林权制度改革工作，制定本实施方案。
一、改革的重要性和紧迫性
我市属四川重点集体林区之一。集体林业用地面积1078万亩，占全市林业用地面积的93.5%。改革开放以来，通过稳定山权林权、划定自留山、确定林业生产责任制等一系列体制机制方面的改革，集体林业产业得到长足发展，但也存在一些矛盾和问题：现有335万亩集体林未确权颁证到户，上世纪80年代已确权颁证的也存在“指山为界”、四至不清、证地不符等情况，林地、林木存在归属不清、权责不明、利益分配不合理、经营机制不活、产权流转不规范等问题，制约了林业生产的发展和林农增收。推进集体林权制度改革，己成为进一步解放林业生产力的当务之急，成为进一步加快农村经济发展的当务之重。
二、改革的指导思想、总体目标和基本原则
(一)指导思想
以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，落实科学发展观，进一步明晰林地使用权和林木所有权，放活经营权，落实处置权，保障收益权。规范资源流转，建立多元化的经营主体，调动广大林农和社会各方面参与林业建设的积极性。解放林业生产力，促进森林资源的培育保护和生态建设，推动经济发展、增加林农收入，加快社会主义新农村建设步伐。
(二)总体目标
用两年半左右的时间基本完成全市集体林产权制度改革任务。2007年加快试点，2008年全面铺开，2009年上半年基本结束，2009年下半年开始验收，2009年年底前验收结束。通过改革，进一步建立起“产权归属明晰、经营主体到位、责权划分明确、利益保障严格、流转规范有序、务监管有效”的现代林业产权制度，发挥市场在林业资源配置中的基础作用，努力实现森林增长、生态改善、农民增收和林业增效。
(三)基本原则
坚持有利于“增量、增收、增效”的原则，即利于森林资源总量增长和质量提高，有利于农民增加收入，有利于提高森林的经济、生态和社会效益；坚持权益平等的原则。集体山林属集体经济组织成员共同所有，通过多种形式平均分配产权，使每个村民平等享有集体山林的权益；坚持公开、公平、公正的原则，在改革中充分尊重大多数群众的意愿，做到内容、程序、方法、结果公开，确保广大群众的知情权、参与权、决策权和监督权；坚持政策的稳定性、连续性原则，对已明确的林木所有权、经营权和林地使用权，应稳定完善。对已经依法流转的集体山林，经营者的合法权益应得到切实维护。对群众意见较大，明显不合理，严重侵害集体和村民利益的买断、租赁、承包、入股经营合同，经协商难以达成一致意见的，可通过司法程序解决；坚持因地制宜，形式多样的原则，根据森林资源状况和经济发展水平等实际情况，因地制宜，在法律、法规、规章和政策允许的范围内，自主选择改革的形式和方法；坚持实行林业分类经营管理的原则，对商品林和公益林分别采取不同的管理体制、经营机制和政策措施。
三、改革的范围和内容
(一)改革的范围
主要是集体商品林及其林地、县级以上人民政府规划的集体所有的宜林荒山荒地。对权属尚未明晰的集体林中的商品林木、林地，确权发证；对已明晰权属的自留山、责任山，实行家庭承包经营的经济林，企事业单位和个人依据流转合同取得的集体林地使用权或林木使用权、所有权，应稳定完善；对抵押权未解除、权属有争议的林木、林地，通过协商能够明确权属、达成一致意见的，一并予以改革。对经县级以上人民政府规划确定的生态公益林，暂不列入本次改革范围，依法发放林权证，继续执行国家天然林保护政策和公益林管护政策。
(二)改革的内容
1．推进集体林产权改革
林业“三定”(稳定山权林权、划定自留山、确定林业生产责任制)时期划定的自留山稳定不变，核实四至界线后进行林权登记，换发林权证。林业“三定”划定并已承包到户的责任山，权属清楚的稳定不变。村民通过租赁、承包方式经营的集体荒山、荒地、采伐迹地、火烧迹地，权属、四至界线和面积清楚、程序合法、合同规范的，进行林权登记，核发林权证。尚未承包到户的集体林，按现有户籍人口折算人均山林面积，确权到户。如集体要留一部分作为发展集体经济经营的，要“均股”到户到人，落实管护责任；若留给集体经营后又进行拍卖、出租、转让的，要“均利”到户到人。对明晰产权到户承包经营的，要划定四至界线，核定面积，签订承包经营合同，进行林权登记，核发林权证。不论采取哪种分配形式，都要由村民大会或村民代表会议经三分之二以上成员或村民代表同意。林业“三定”时已划定的自留山、承包到户的责任山，其后被划为生态公益林的，要明晰产权，核发林权证。已由个人或其它单位通过合法手续获得的林地使用权和林木承包经营权的集体林，凡具有完备手续，符合政策法律规定的，应予承认，继续履行原承包合同，依法办理林权变更登记手续，核发林权证。
2．深化林业改革
建立“林业管理服务中心”。即：“一个平台、两个市场、四个管理服务体系”。
“一个平台”：建立市级林业信息平台，实现林业信息联网。通过网络对全市林权、林地、林木实施动态监督管理；收集、发布林业产业项目招商、林地收储、林权流转交易、林权证抵押、市场交易行情等相关信息；宣传林业政策、提供法律咨询服务。
“两个市场”：建立林权交易市场和木材及林产品交易市场。
“四个管理服务体系”：森林资源管理保护体系，林业科技服务体系，林业经营体系，森林资源流转体系。
3．改革和完善集体林木采伐管理制度
自留山和个人承包集体的林木需要采伐的，由林木所有者于采伐前一年的10月前提出书面申请，由县林业主管部门按有关规定审核发放采伐许可证，采伐实行公示制度。农户采伐自留地、房前屋后个人所有的零星林木、毛竹和胸径10厘米(含10厘米)以下的间伐材不纳入生产计划管理，由县林业主管部门按照市批准下达的采伐限额控制，符合条件的即申即批；对成熟的人工用材林、定向培育的工业原料林，在限额内优先安排，符合条件的即申即批。
四、改革的配套政策
(一)林权政策
1．自留山。由农户长期无偿使用，明确“四至”，核准面积，收回旧证，换发新证。
2．责任山。分包到户的责任山要保持承包关系稳定。上一轮承包到期后，原承包合同基本合理且执行较好的可直接续包；承包合同不完善的要进行完善；对合同不合法的要依法纠正，重新签订承包合同；面积、“四至”不清楚的，在进一步勘验、明晰产权的基础上完善承包合同；对已经续签承包合同，但不到法定承包期限的，经履行有关手续，可延长至法定期限；农户不愿意继续承包的，在对原合同约定的权责和义务清理后，可交回集体经济组织依法另行处置。
3．承包山。1983年以后，承包集体山场营造林的，包括单户与联户以及个人承包，并与集体签订了承包合同，利益与集体分成，按原承包合同约定办理。双方同意延包的，应按现行政策法律规定签订新的承包合同。
4．“四荒”拍卖。集体将荒山、荒沟、荒丘、荒滩(简称“四荒”)使用权拍卖给个人，签订了“四荒”土地承包合同书或其他形式的合同书，符合现行法律法规政策规定的，按合同约定履约，予以确认，不予变动。
5．活立木有偿转让。集体将林木所有权转让给个人，凡是公开招标、作价基本合理、大多数群众没有意见的，维持原转让合同不变。凡是没有采取公开招标、作价明显不合理、大多数群众有意见，原转让合同应在原转让时的基础上双方协商进行调整和完善，协商不成可通过司法途径解决。
6．林地使用权有偿转让。《农村土地承包法》实施之前转让的，转让金、转让期仍按转让合同约定不予变动。《农村土地承包法》实施之后转让的，应按《农村土地承包法》的规定执行。
7．现有集体林。由集体统一经营管理的山林最大限度地均分到户，不宜均分到户的可以承包到户或流转到人。
8．有权属争议的山林，放在工作后期调处，权属明确后，因地制宜，或分或包或转。
9．其他特殊情况，县(市、区)人民政府针对具体情况，采取不同的办法予以处理。
(二)林权纠纷调处政策
凡是存在纠纷的山林不得进行改革，不发林权证，不安排木材采伐指标。在同一宗地上集体林与国有林林权证重叠的，本着“尊重历史、照顾现实”的原则进行调处，原则上只能保留一证。林权纠纷调处应以当事人协商解决为主，也可由村、组调解解决。当事人不愿协商解决或调解解决不成的，申请县、乡人民政府依法处理。个人之间、个人与单位之间发生的林木、林地所有权和使用权争议，由县级或乡级人民政府依法处理。单位之间发生的林木、林地所有权和使用权争议，由县级或以上人民政府依法处理。当事人对人民政府处理决定不服的，向人民法院起诉。行政界线纠纷按属地管理原则，由省、市、县有关部门处理，先解决行政界线纠纷后再确定林权。林权权属纠纷以林业“三定”时划定的林权权属凭证为依据，按有关的林权政策规定处理。
(三)流转政策
取得林权证后可以流转的森林资源有：用材林、经济林和薪炭林的林木所有权、林地使用权和用材林、经济林、薪炭林采伐迹地、火烧迹地的林地使用权；国务院规定的其他森林、林木和其他林地使用权。允许按照“依法、自愿、有偿、规范”的原则，采取转包、出租、互换、转让等方式进行林权流转。集体统一经营的山林流转必须进行森林资源资产评估，提前在本村进行公示，经村民会议三分之二以上成员或三分之二以上村民代表同意后，按规定报乡镇人民政府批准并向县级林业主管部门申请办理林权变更登记手续。个人或者其他经营主体的山林流转是否评估，由其自主决定。林地使用权和林木所有权可依法继承、抵押、担保、入股，可依法作为合资、合作的出资或合作条件。允许合理利用林地资源开展林下种养业，开发森林旅游业。
(四)生态公益林政策
集体林权制度改革要坚持“确保生态受保护”的原则，凡根据省、市有关规定划定生态公益林的区域、范围不得任意变动，不得将已划定的生态公益林改为商品林。林权属于集体或个人的林地被划为生态公益林的，林权权属性质不变。属于个人的林权证发给个人，属于集体所有的林权证发给集体，按生态公益林规定进行管理。承包到户管护的生态公益林，按照国家生态公益林的有关法律、法规和政策进行管理、经营。村民不愿意承包管护的，也可不承包管护，但要落实管护人员和措施，制定村规民约。生态公益林的补偿费兑现给林权所有者。按规定将公路、高压输电线路、通讯线路、水库等周边一定范围的林地划为生态公益林的，林地权属性质不变，按生态公益林规定管理，实行“谁受益谁补偿”，补偿费兑现给林权所有者。生态公益林不得进行流转。
(五)税收优惠政策
对从事木竹生产的单位和个人自产自销的原木、原竹获得的收入，依法免征增值税。对以“三剩物”和次小薪材为原料生产加工的综合利用产品实行增值税即征即退。对所有企事业单位种植林木、发展林木种苗以及从事林木产品初加工获得的收入，依法免征企业所得税。
(六)金融扶持政策
金融机构对个人造林育林，要适当放宽贷款条件，扩大面向农户和林业职工的小额信贷。对达到一定规模的造林大户、公益林管理大户、林产品加工龙头企业要予以支持，允许以林木抵押申请贷款。
(七)征占用林地补偿政策
在承包期间遇有征占用林地时，其林木补偿费归林权所有者所有，林地补偿费由发包、承包双方按合同协议比例分成。
五、改革的实施步骤
(一)宣传发动，建立机构，开展培训(2007年7月15日至8月30日)
各级要召开集体林改动员大会和骨干培训会议；建立县、乡(镇)林改领导机构。采取多种形式、通过多种渠道做好宣传发动工作，深入村组宣传林权制度改革的目的意义、相关的法律政策，让群众了解、支持、参与改革。培训林改工作骨干，使参与改革的各级工作人员和基层干部都成为林权制度改革的“明白人”。召开各级干部会议，学习林改相关文件，传达省、市林权制度改革会议精神，营造良好的林改社会氛围；公布涉林收费项目，落实减负政策；成立林改领导小组及其办事机构，工作经费由市、县、乡三级财政承担，市级财政对开展市级林改试点工作的乡(镇)给予一定的林改工作经费补助，其余由县、乡(镇)财政承担。各级林改办要加强林业法律法规、林改政策和业务技术培训工作，保障林改工作按时按质按量顺利完成。
(二)调查摸底，掌握情况，制定方案(2007年8月10日至2007年10月30日)
深入基层调查研究，广泛征求意见，收集相关林权资料，摸清林权现状，掌握现有林权的基本情况。由县、乡(镇)、村、组收集林业“三定”的山林权证的主要内容列表进行张榜公示，张榜公布15天，公示结果记录在案。县、乡(镇)要制定工作计划安排，同时指导各村研究制定适合本村实际又切实可行的具体改革方案和模式。在制定实施方案过程中，要充分听取村民的意见和建议，实行“四签”，即：通知签收、与会签到、表态签字、决议签名。实行两个“2/3”，必须有2/3以上的村民到会，实施方案必须有2/3以上与会者同意。村组方案经反复讨论修改后，由乡(镇)政府汇总编制乡(镇)方案，上报县(市、区)人民政府审批实施，县(市、区)集体林权制度改革方案报市人民政府批准后报省集体林权制度改革领导小组办公室备案。乡镇和农村集体经济组织改革方案，分别报上一级人民政府审批并报上级林改办备案。农村集体经济组织的实施方案报批前，必须经村民大会或村民代表大会三分之二以上讨论通过。
(三)落实权属，发放证书(2007年11月1日至2009年5月30日)
1．确权勘查(2007年11月1日至2008年8月30日)。组织人员对集体和个人享有所有权、使用权的山林进行核实权属、面积和“四至”界线。采用1：10000(或以上)比例尺的地形图作为林权证附图。
2．张榜公布，签订合同，登记造册(2008年9月1日至12月30日)。落实经营主体，将权属落实情况登记造册、张榜公布。公示期间有异议的应当向所在乡(镇)人民政府报告，乡(镇)人民政府调查核实，若发现错误或不合理，及时纠正或处理。
3．逐级报批，发放证书(2009年1月1日至5月30日)。林地使用权、林木所有权或经营权无争议的，由山林所有者和农民(业主)签订或完善承包(流转)合同，并将权属落实情况登记造册，连同合同书一并报乡(镇)林改办审核，乡(镇)林改办汇总后报县林改办，县林改办对经审查符合发证条件的登记申请材料，签署林业主管部门审核意见后，报县人民政府批准，确权认定，核发林权证，建立档案。同时，各乡(镇)林改办负责完成本乡(镇)数据录入、林权证打印及林权证发放等工作。县林改办负责提供权属代码、输机人员培训、技术指导、资料汇总、总结和存档工作。
(四)配套改革，建章立制(2009年6月1日至8月30日)。
加快服务体系建设。各县(市、区)林业主管部门在改革中，要建立森林资源评估、林权登记管理、林业科技法律信息的咨询机构。引导农民建立行业协会和中介组织，加强自我管理和自我服务。具备条件的县(市、区)要建设林权流转等林业要素市场，建立信息网络与服务，提供市场信息。县(市、区)林业主管部门要积极当好参谋，精心组织开展工作，主动为改革提供优质服务。
(五)检查验收，总结完善(2009年9月1日至12月30日)。
加强对林权改革实施情况的跟踪调查，及时解决改革过程中出现的新情况、新问题。每一阶段的工作完成后，村级自检自查，并及时认真归纳总结，写出阶段工作小结，经县、乡(镇)林改办检查验收合格后，才能转段。各乡(镇)林改工作基本结束后，县、乡(镇)林改办必须组织检查验收，检查验收不合格的必须返工。县林改办组织全面验收后，认真搞好林改工作总结和自检自查报告，并逐级上报，接受市级、省级验收。
六、改革的组织领导
(一)统一思想，落实责任。各级各有关部门要充分认识深化林权制度改革的重要性、艰巨性和复杂性，把这项工作作为解决“三农”问题的一件大事来抓。市、县(市、区)、乡镇人民政府要层层签订集体林权制度改革工作责任状，各级政府主要领导为林改工作第一责任人，政府分管领导为林改工作主要责任人，采取扎实有效的措施强力推进改革工作，确保改革顺利、社会稳定。
(二)建立机构，落实经费。市政府成立达州市集体林权制度改革领导小组，由市政府分管领导任组长，市级相关部门为成员单位。领导小组办公室设在市林业局。各级人民政府也要成立相应的组织领导机构和办事机构。各级财政要把林改工作经费纳入年度财政预算，给予必要的经费保障，确保改革任务全面完成。
(三)严肃纪律，规范操作。要强化林改的纪律保障，坚持按规定办理，按程序操作，把工作做细、做实、做好。对出现的问题，要依法加强协调，妥善解决，把矛盾化解在基层，把问题处理在萌芽状态。要严格执行相关法律法规，严防因山林权属或承包合同纠纷引发群体性乱砍滥伐林木和纠纷械斗事件，对借改革之名制造事端、引发纠纷或乱砍滥伐的各类案件要坚决打击。
(四)强化管理，保护资源。要把保护森林资源安全贯穿于改革的全过程。针对林权制度改革中出现的新情况，探索资源管理的新办法，切实加强林木、林地管理。在保证森林资源安全的前提下，确保集体林产权制度改革积极稳妥地进行，切实为林业产业快速健康发展和达州生态文明建设打下坚实基础。
