发布文号: 盘政办发[2007]48号
各县、区人民政府，市政府各部门、各直属机构：
经市政府同意，现将市农委、市财政局《关于坚决制止发生新的乡村债务的意见》转发给你们，请认真贯彻执行。
盘锦市人民政府办公室
二○○七年六月二十九日
关于坚决制止发生新的乡村债务的意见
为贯彻落实《国务院办公厅关于坚决制止发生新的乡村债务有关问题的通知》(国办发(2005)39号)、《国务院办公厅关于做好清理化解乡村债务工作的意见》(国办发(2006)86号)和《辽宁省人民政府办公厅转发省农委、省财政厅关于坚决制止发生新的乡村债务意见的通知》(辽政办发(2006)72号)文件精神，防范和化解乡村债务风险，维护农村稳定，结合我市实际，现就制止发生新的乡村债务和进一步做好清理化解乡村债务工作提出如下意见:
一、提高对解决乡村债务重要性和紧迫性的认识
我市开展农村税费改革工作以来，按照党中央、国务院和省的要求，全市化解乡村债务工作取得了一定成效。但一些乡村债务包袱沉重以及乡级财政、村级组织运转困难等问题没有得到彻底解决，一些乡村又发生了新的债务。为确保乡级政府和村级组织的正常运转，确保农村经济的发展和农村社会稳定，各级政府要从落实中央提出的建设社会主义新农村、构建和谐社会战略的高度，从巩固农村税费改革成果、加强党的执政能力建设、维护广大农民利益的角度，充分认识解决乡村债务的重要性和紧迫性，将锁定旧债、坚决制止发生新债、有效化解历史债务，摆上重要工作日程。要按照“制止新债、摸清旧债、明确责任、分类处理、逐步化解”的原则，从农民群众和乡村干部最关心、矛盾最集中的涉农债务着手，逐项突破，切实采取有效措施，积极稳妥地抓好解决乡村债务工作。
二、完善政务、村务管理，严格控制新债发生
(一)规范乡镇经济管理行为。乡镇政府要切实负起责任，纠正经济管理活动中各种不规范行为，从源头上防止新的乡村债务发生。
1?不得以任何名义向金融机构申请贷款或向其他单位、个人借款弥补收支缺口和垫付各种税费。
2?不得为企业或个人贷款提供担保或抵押。
3?不得采取由施工企业垫支等手段上项目。
4?不得举债兴建工程。
5?不得滞留、挪用对村级组织的补助资金。
6?不得举债发放职工工资、津贴、补贴及解决办公经费不足。
7?不得铺张浪费或随意增加非经常性支出。
8?不得“买税卖税”、虚增或隐瞒财政收入。
凡违反上述规定发生新债的，一经查实，按照“谁签字、谁负责”的原则，追究当事人的责任。
(二)加强和完善村务管理。村级组织要适应农村税费改革的新形势，管理好村内公共事务，办好村内公益事业。
1?精简人员，压缩开支。要结合当地实际精简村干部职数，提倡由村党支部书记兼任村委会主任。严格执行村级定额补贴标准，控制支出，压缩一切不合理开支。
2?加强村级财务管理和民主监督。建立和健全各项财务制度，重点抓好村级财务预决算、收入支出、民主理财、财务公开、资产台帐等制度，管好集体资产，提高资金效率。财务收支严格按规范的程序进行，完善村民议事规则，重大财务开支必须经村民大会或村民代表大会讨论通过。完善村会计委托代理制，严格按规定操作，保证代理制工作规范运行，做到“村财民理乡监管”。
3?村委会不得以任何名义从金融机构、单位或个人贷(借)款或为企业、个人贷款提供担保。严禁借(贷)款垫付各种税费和用于村级支出。
4?严格执行“一事一议”。村内生产、公益事业严格按照“一事一议”筹资筹劳的相关规定进行。兴办公益事业要坚持量入为出的原则，通过“一事一议”来引导农民投资、投劳，严格按规定程序办事，不得超出“一事一议”的控制标准，不得借债兴办公益事业。
5?规范村级组织行为。除“一事一议”筹资筹劳及法律、法规规定外，村委会或集体经济组织不得向农民代收任何生产生活及服务性收费。
三、开展乡村债务清查，核实债务底数
按照县级政府领导下的乡镇政府负责制管理体制开展乡村债务清查工作。各地要从当地实际出发，制定切实可行的清查方案，认真搞好村级债权债务的全面清查核实工作。
1?全面清查。主要对2005年12月31日以前乡镇政府和村级组织形成的债权和债务，包括以乡镇政府或村民委员会等名义担保形成的债务，尤其是举办农村义务教育形成的债务，进行全面核实、分类清理，摸清真实情况。清查工作由县区统一组织，实行乡村自查与县区督查相结合，重点乡村要派人帮助工作。每个村都要成立有村民代表参加的清查小组，依靠群众进行清理。清查工作以会计帐目为依据，帐内帐外相结合，注意听取群众的意见。对群众反映的突出问题，要重点进行清查。
2?分类登记。对清查的情况，要按照历史债务和新债两类对债务情况进行自查，摸清债务来源、用途、形成的时间、金额、利率、偿债主体及其偿还能力等项目，逐笔建立债务档案。
3?审查核实。在摸底清查中要认真界定责任主体，严格区分应由各级政府、村级组织承担的债务和应由企业、个人或其他经济组织承担的债务。清查的结果要经过村民主理财小组和村民代表逐笔核对、审查、确认。对确属用于集体生产、兴办公益事业形成的债务，借贷手续齐全，使用开支合理的，应由集体逐步偿还；对村集体代垫代缴的应由农民承担的合理费用而形成的债务，应核实划转到相应的尾欠户，做到债务详实，主体明确；对以村组集体名义为个人和其他单位贷款或担保形成的债务，一律划转到受贷单位、个人。经清查不实的村级债权债务，以及违反规定增加农民负担形成的债权债务，要从村级债权债务中剔除。对债权单位或债权人已撤销或者主动放弃追债要求的，按规定程序予以核销，并在此基础上召开村民大会或村民代表大会予以确认，落实债权债务主体。
4?张榜公布。村级债务清查核实的结果以村组为单位进行公布，接受群众监督。群众有异议的和反映突出的问题要进一步调查核实，经村民大会或村民代表大会认可后，报乡镇农经管理部门核准，经乡镇人民政府批准后作为清收债权、化解债务的依据。
5?逐级汇总上报。确认并批准的债权债务以村为单位填报汇总，逐级上报，并由县区政府汇总形成本县区的乡村债务清查报告，于6月30日前上报市政府，并抄报市农委和市财政局。
四、采取有力措施，化解乡村债务
对核实后的乡村级债权债务，要积极稳妥处理，分期分批，逐步化解。优先化解农村义务教育、基础设施建设、公益事业发展等方面的债务，把确属因用于乡村公益事业而造成对农民个人、乡村干部、乡村工程业主等个人债务的化解工作放在突出位置。对于应由财政部门负责偿还的债务，由财政部门将还款资金列入预算；对于应由其他部门和企事业单位承担的债务，要落实有关单位的偿债责任；对于以乡镇政府或村委会名义为企业、个人借款和担保形成的债务，一律划转给企业或个人负责偿还。各地要在政策、法律法规允许的范围内，大胆探索多种有效的化债途径和方法。
1?有计划、有步骤、积极稳妥地进行清欠，通过积极回收债权来化解原有债务。一是对村与村之间的债权，要通过清理、认定，落实归还时间和方式。能够当时归还的要当时归还，同时做好帐务处理；二是对于村与企业之间的债权，要说服、动员企业，加快归还步伐。能够立即归还的要立即归还，不能立即归还的，要列出归还时间表，及时催还；三是对于乡与村之间的债权，要根据形成原因明确债权双方，进行帐务处理，同时研究协商归还时间和方式；四是对于乡(镇)政府与企业之间的债权，要划清界限。属于乡(镇)政府自身的，由乡(镇)政府承担；属于乡(镇)政府为企业担保的，要与乡(镇)政府进行“剥离”，划归企业，由企业承担；属于企业与企业之间的债权债务往来，由企业自身承担并处理，托管或改制的，由托管或改制后的企业负责处理；五是对乡村两级其他形式的债权，要充分运用行政和法律手段，大力进行清收。清收的债权首先要用来化解债务，防止挪作他用。
2?分类处置村民欠村债权。对村民欠村的款项，要按照《国务院关于全面推进农村税费改革试点工作的意见》(国发(2003)12号)的有关规定，分别予以处理。一是对农村税费改革以前的税费尾欠，要根据实际情况和承受能力，经村民代表民主评议，促其主动偿还。对暂无还款能力或一次性交清确有困难的，可由村与农户签订还款计划，按年度分期偿还。对确实无力偿还的农户，绝不允许采取司法强制手段逼债，由此产生的一切后果要追究当事人的法律责任。二是对农村税费改革以后农民形成的农业税及符合政策规定的法定税费尾欠，有能力归还的要予以归还，暂时没有能力归还的，可暂挂帐，待农村经济发展、农民承受能力明显增强后再作处理；对于特殊家庭和特殊困难户，可以全部减免，进行帐务核销。
3?化解不良债务要多措并举。一是核销减债。对于债权单位已放弃追债要求的债务，可按规定程序予以核销。二是拍卖还债。以乡村名义为企业借款且企业已倒闭、停产的，要拍卖企业资产用以抵债。三是划转债务。对以乡村名义为企业借款形成的债务，一律划转给企业，由其负责偿还。原企业已合并转制的，由接收单位负责偿还。四是对于乡(镇)政府因农村教育事业所欠的债务，以及因修路、建设农田水利基础设施、建设优抚设施所欠的债务，采取国家、省、市、县(区)、乡(镇)分级承担的办法分级化解。
4?利用村级资源还债。一是要采取多种方式进一步利用废弃的村级固定资产，将所取得的收入用于还债。二是对村集体所有的“四荒”资源可以实行承包、股份合作、租赁等形式，所增加的集体收入要优先用于偿还债务。三是对村“机动地”的收入，应主要用于偿还债务。
5?发展集体经济化债。发展集体经济，增加集体收入是化解村级债务的根本性措施。要采取切实可行的政策措施，因地制宜，充分发挥本地资源优势，大力发展特色产业、民营经济，并通过为农民提供产前、产中、产后服务创收，增强村集体经济实力，提高村集体化债能力。
五、建立责任追究制度，严肃党纪政纪
1?加强审计监督。加大对村会计委托代理办公室的审计力度。对村级发生的新债，代理办主任有权决定不予入帐。如发生新债，按照相关规定追究举债人责任，同时追究代理办主任责任。加强乡村财务审计工作，特别是抓好乡村干部任期和离任的经济审计，防止乡村债务反弹。
2?加强行政监察。监察机关要依据有关规定，严肃查处违反行政纪律的问题。对违反规定发生新债的乡村，视情节轻重和数额大小，依法追究主要负责人的经济和行政责任。对乡镇强行要求村超越其经济承受能力进行生产或公益事业建设而发生新债，以及要求村出钱出物参与达标升级和评比验收活动、强令村级完成种养计划和推广任务、摊派报刊征订任务等造成新债的，要追究乡镇主要领导责任。对以举债为名从中牟利的干部，责令其将所得款项全部退回，并视情节轻重给予相应的纪律处分，涉嫌犯罪的，移送司法机关处理。对村干部违纪的，建议有关部门依据《中华人民共和国村民委员会组织法》进行处理。对党员违纪的，建议党的纪律检查机关依据《中国共产党纪律处分条例》进行处理。
3?加强干部管理考核。要树立不借新债、减少旧债也是政绩的观念，把制止新债、化解旧债作为考核乡村干部任期目标和工作实绩的重要内容，在新债未化解之前，乡村主要负责人不得被提拔重用，不得到异地任职。对在规定期限内不能化解新债的负责人，予以免职或责令辞职。
六、规范政府和部门行为，切实减轻基层政府和农民负担
各级政府和有关部门要按照农村税费改革的要求，切实转变工作方式，加大支持力度，减轻基层负担。
1?改革和完善乡镇财政体制，推行“乡财县管乡用”，加大转移支付力度，切实保证乡镇机构运转和人员工资发放。各级政府要采取切实措施，利用现有政策整合各类专项资金，有条件的县(区)还可以建立偿债奖励机制，对增加财政收入、减少债务成效突出的乡、村给予奖励，支持基层推进化解乡村债务工作。
2?推进乡镇政府职能转变，为化解乡村债务创造良好环境。要积极稳妥地推进乡镇机构改革试点，按照精简、效能的原则，切实转变乡镇政府职能，规范政府行为，降低行政成本。严格编制管理，严格控制财政供养人员，切实制止借债养人。要努力促进农村经济发展，增强乡镇
政府对农业、农村的公共服务能力，增强乡村经济实力，促进农民增收，不断扩大乡村债务清偿能力。
3?规范各级政府及部门的行为，避免基层靠举债完成各种指令性的任务，对县级政府及其有关部门安排的涉及乡村基础设施建设和农业生产开发项目(除国家有特殊规定外)，必须足额安排资金，不得强制或变相强制命令兴办存在资金缺口的项目，不得要求乡镇政府和村级组织安排项目配套资金。不得开展要求乡村和农民出钱出物的达标升级和检查评比活动，不得对乡镇下达不切实际的财政收入指令性计划，不得对乡镇下达招商引资指标，不得以调整农业产业结构为名强令村级组织完成种养计划和技术推广任务，不得向乡村组织摊派报刊、书籍征订任务。
4?进一步规范水、电经营性收费行为。对农村生产生活性收费及其他经营性收费，参照城市居民水、电收费管理办法，由收费单位直接向用户征收并开具正式票据。对农民拖欠的生产、生活性水、电收费及其他经营服务性收费，不得要求村委会或村集体经济组织垫交、垫付、垫缴，也不得从集体经营收入或财政对村转移支付资金中扣缴。
七、进一步完善乡村债务管理体制，建立控制和化解乡村债务责任制度
控制和化解乡村债务是一项长期、综合性的工作，是全面推进农村综合改革、促进社会主义新农村建设的一项重要工作任务。各级政府要高度重视，加强领导，建立领导责任制和部门分工负责制，主要领导要亲自抓，负总责。实行各级政府负责制。各地要建立符合本地区实际的乡村债务监测体系，跟踪掌握乡村债务变动情况，监控和评估乡村负债及其风险，及时防范和化解可能引起的各种不稳定因素。从2007年开始，市政府将对各县区控制和化解乡村债务情况进行考核。
建立各有关部门分工明确、各负其责的工作机制，财政部门主要负责乡镇政府债务管理；农业部门负责村级组织债务管理，对清理、控制、化解村级债务情况进行业务监督和指导；监察部门负责监督检查及对违法违纪人员进行责任追究；民政部门负责做好村干部选举、考核等项工作的指导；税务部门负责对涉农税收工作的监管；审计部门负责对乡村转移支付资金分配、拨付情况的审计。金融、交通、教育、水利、新闻出版、广播电视、林业、卫生等部门按各自工作职责，开展相关工作，确保控制和化解乡村债务工作取得实效。
盘锦市农村经济委员会
盘锦市财政局
二○○七年三月十四日
