发布文号: 宜政发[2008]9号
各县(市)、区人民政府，市政府各部门、各直属机构：
按照党的十七大报告关于“坚持农村基本经营制度，稳定和完善土地承包关系，按照自愿有偿原则，健全土地承包经营权流转市场，有条件的地方可以发展多种形式的适度规模经营”的要求，为进一步稳定农村土地承包制度，提高土地规模经营效益，促进农业产业结构调整，拓宽农民增收渠道，根据《中华人民共和国农村土地承包法》和农业部《农村土地承包经营权流转管理办法》（农业部令第47号）等有关法律法规和规章规定，结合我市实际，现就推进农村土地承包适度规模经营提出如下意见：
一、提高对土地使用权流转和土地适度规模经营重要性和必要性的认识
鼓励土地使用权流转，推进土地适度规模经营，是农业和农村经济发展的内在要求和必然趋势，是创新农村土地制度的有效途径。发展土地适度规模经营，不仅可以促进先进农业科技成果应用和农机化发展，提高耕地产出率和农业劳动生产率，而且有利于保障大宗农产品供给尤其是粮食安全，有利于促进农村劳动力转移和农民增收；对于稳定和完善农村基本经营制度，转变农业经营方式，加快现代农业发展进程，促进农业农村科学发展，都有十分重大而深远的意义。各地、各部门要切实增强对土地适度规模经营重要性、必要性和可行性的认识，因地制宜、因势利导，加快推进多种形式的土地适度规模经营发展。
二、指导思想和原则
促进土地使用权流转，推进土地适度规模经营的指导思想是，以党的十七大精神为指针，按照社会主义市场经济和农业现代化的要求，通过建立土地使用权流转机制，促进生产要素优化组合，加快农业产业结构调整，努力提高土地利用率、投入产出率、劳动生产率和农产品优质率，促进农业生产实现高产、高效、优质、生态、安全化，确保农业增效、农民增收，实现经济效益、社会效益和生态效益的有机统一。促进土地使用权流转，推进土地适度规模经营，必须遵循“积极引导，稳妥操作、因地制宜、分类指导，规模适度、形式多样，分步推进、逐步提高”的指导方针。在具体工作中必须把握好以下原则：
（一）坚持依法、规范操作。土地流转必须依照农村土地承包法及其它有关法律法规进行，不得损害农民和集体的合法权益，不得改变土地的农业用途。土地使用权的转让，必须尊重农民的意愿，符合有关法律法规的规定，严格法定程序，规范承包与流转合同，要通过舆论宣传和政策引导，激发农民对土地流转的积极性，坚决避免强迫命令等违反农民意愿搞硬性流转的现象发生。流转期限不得超过农户承包土地的剩余承包期。农村土地承包经营权流转应当规范有序，依法形成的流转关系应当受到保护。
（二）坚持从实际出发，因势利导、因地制宜。根据本地经济发展的阶段性水平、劳动力转移就业的程度和农民在二、三产业的收益状况，积极稳妥地开展工作，既不能急于求成、拔苗助长，也不能消极无为、放任自流；既要积极推动，又不能搞“一刀切”，要从实际出发，因地制宜，分类指导，切实保证土地流转的健康有序发展。
（三）确保土地承包方和土地受让方的利益。农户是农村土地承包和流转的主体，任何组织和个人不得强迫或阻挠农户依法流转承包地。土地流转形式的选择、流转收益的协商确定等，由流转双方自主决定。坚持有偿流转，受让方应对土地承包方给予合理经济补偿，流转收益归土地承包方所有，任何组织和个人不得擅自截留、扣缴。流转补偿应充分考虑土地的增值和农户的切身利益，长期流转应商定分时段价格，提倡以前三年平均亩产量为基数考虑适量增长。双方可在合同中约定，土地受让方在流转期间因投入而提高土地生产能力的，土地流转合同到期或者未到期由承包方依法收回土地时，受让方有权获得相应的补偿。
（四）鼓励长期流转、连片开发。推进土地规模经营，要逐步改变过去零星流转、短期流转、分散开发的状况，强化土地所有者对土地使用权流转的管理职能，通过村集体经济组织的引导和协调，达到集中流转，连片开发，以利于发展适度规模经营。鼓励土地流转期限尽量长些，最大限度地发挥土地规模经营在解决农业问题上的作用。
三、提倡多种类型的土地流转和规模经营形式
我市农业生产的地区性差异较大，土地流转和规模经营的形式要按照各地的自然条件、生产基础、人地比例、种植习惯、经济发展水平和劳动力转移程度以及农民的思想观念等方面来确定。根据当前农村生产力发展水平和农业生产实际，农村土地流转的主要方式有：
（一）出租。即承包方将部分或全部土地承包经营权以一定期限租赁给他人从事农业生产经营。出租后，原土地承包关系不变。
（二）转包。即承包方将部分或全部土地承包经营权以一定期限转给同一集体经济组织的其他农户从事农业生产经营。转包后，原土地承包关系不变。
（三）入股。即将土地承包经营权作为股权，自愿联合从事农业合作生产经营，或将土地承包经营权量化为股权，入股成股份公司或者股份合作社等形式从事农业生产经营。入股后，原土地承包关系不变。
（四）互换。即承包方之间为方便耕种或者各自需要，对属于同一集体经济组织的承包地块进行交换，同时交换相应的土地承包经营权。
（五）转让。即承包方有稳定的非农职业或者有稳定的收入来源，经承包方申请和发包方同意，将部分或全部土地承包经营权让渡给其他从事农业生产经营的农户，由其履行相应土地承包合同的权利和义务。转让后，经发包方同意，当事人可要求及时办理农村土地承包经营权证变更、注销或重发手续。
除此以外，提倡有条件的地方，可进行土地股份合作、土地信用合作和土地抵押试点。对于农村土地承包经营权转让，要坚持慎重、稳妥原则，严格法定程序。无论实行哪种土地流转形式，都要充分尊重农民的首创精神，尊重农民的自主选择权利，鼓励和引导农民探索新的土地流转形式，促进土地经营方式的创新。流转的土地，要有利于比较效益优势的发挥，原则上应实行规模经营，力争最合理、最有效地利用土地，使有限的资源发挥更大的效益。规模经营的形式，可依不同地区、不同生产条件而不同。山区半山区，可重点推广“统一规划，统一开发，统一管护，收益分成”或“联合开发，股份合作”的形式。平原地区，可在巩固原种养大户和家庭农场的基础上，向合作农场发展。流转的土地，不分地区、性质，不论集体、个人，均可参与承包。要吸引一批有经济实力、有技术专长的市内外企业家、科技人员等投资农业开发。既可吸收农业内部资金参与农业开发，也提倡农业外部资金投向农业。鼓励各地积极探索土地规模经营与扶持发展农民专业合作社、发展“一村一品”和提升农业产业化水平有机结合起来，促进土地规模经营健康发展。
四、加大对土地规模经营的支持保障措施
（一）加大政府扶持力度，从政策上鼓励和推动土地流转和适度规模经营。对规模经营成片、土地面积较大的农业科技及农业发展项目应优先立项。对农田水利基础设施、农业生产设施、农业信息服务设施等项目建设应优先安排。对规模经营的大户和单位发展农副产品加工、销售业务，享受农业龙头企业有关优惠政策。对于规模经营者所需流动资金和购置农机等生产性固定资产，各地应予以信贷支持，金融部门要优化生产资金贷款手续，积极支持和帮助规模经营大户发展生产。土地管理部门要对规模经营管理用房等设施建设所需临时用地依法给予优先安排，但不得修建永久性建筑物。工商部门要简化项目审批手续。对土地规模经营先进典型进行表彰，并给予一定的奖励。各级各部门要结合实际出台扶持土地规模经营的政策措施。
（二）鼓励和提倡成立“土地规模经营者协会”组织，提高规模经营者的素质和组织程度，保护其合法权益。鼓励龙头企业和农民专业合作经济组织积极参与农村土地规模经营。要加强农民专业合作经济组织建设，发挥其对外联结市场或企业，对内联结千家万户，带动农户发展规模经营方面的积极作用。有条件的农民专业合作经济组织，也可以探索农户土地入股等流转方式，自主开发经营农业项目。
（三）在资金方面予以支持。中央、省、市各类涉农专项资金的立项安排上，应充分考虑土地规模经营因素，择优扶持。政府土地出让收入用于农村建设的增量要高于上年，土地出让收入用于农村的投入，要重点支持基本农田整理、灾毁复垦和耕地质量建设。
（四）进一步健全多层次的农村社会保障体系。遵循“因地制宜，量力而行，形式多样，农民自愿”的原则，多渠道、多层次、多形式建立农村最低生活保障，失地农民养老、医疗、工伤保险，农民大病救助，农民子女教育补助，农民工合法权益保护等社会保障制度，逐步弱化土地的福利和社会保障功能，增强农民离土的安全感和稳定感，解除土地流出者的后顾之忧。为土地流转和土地适度规模经营创造良好的外部环境。
（五）加强对土地适度规模经营的服务。有关涉农部门和科研单位要与规模经营大户或单位建立定点联系制度，把推广新技术，培育新品种，创办示范园区，建立各类基地等与发展规模经营结合起来，提供信息、推广技术、组织培训等方面的重点服务。乡镇要切实做好土地流转的协调工作，指导转接包双方签订合同，并可接受申请办好合同鉴证等有关手续，以确保土地流转和规模经营工作稳步健康地发展。
五、切实加强对土地流转和规模经营的领导
鼓励土地使用权流转，推进土地适度规模经营，是当前我市农村改革和发展的一件大事，是加快农业和农村现代化建设的一项重要内容。各级政府要对此高度重视，认真研究，精心部署，加强领导，稳步推进。各级各部门要充分发挥职能作用，加强工作指导，积极协调配合，切实搞好服务。要搞好调查研究，掌握土地使用的现状、流转方式、经营形式及种植结构；了解农民对土地使用权流转的思想反映；采取多种形式，广泛开展土地流转法规和政策的学习宣传，引导农民依法规范流转土地 ；分析研究前几年发展土地规模经营过程中的难点问题。在调查研究的基础上，结合本地实际，研究制订具体规划和工作目标，以及相应的扶持政策。在推进部署上，要从实际出发，实行分类指导。既要积极创造条件，分期分批推进，又要坚持条件，避免急于求成，操之过急。努力提高农业综合生产能力，全面发展农村经济，加快我市农业和农村现代化建设的进程。
安庆市人民政府
二○○八年七月十一日
