发布文号: 巴政办发[2008]48号
各旗县区人民政府，农垦局，巴彦淖尔经济开发区，市直各部门，各企事业单位：
《关于规范和加强财政管理的意见》已经市人民政府同意，现印发给你们，请遵照执行。
二OO八年八月四日
关于规范和加强财政管理的意见
随着我市经济和社会各项事业的快速发展，推动科学发展、促进社会和谐、加快新农村新牧区建设对财政部门提出了新的更高要求，按照党的十七大报告提出的“围绕推进基本公共服务均等化和主体功能区建设，完善公共财政体系，深化预算制度改革，强化预算管理和监督”的目标要求，进一步加强财政管理工作。通过财政管理水平的提高，推动财政工作的全面发展，更好的支持全市经济和各项社会事业的发展。现提出规范和加强财政管理工作的建议如下：
一、加强行政事业单位国有资产管理，维护国有资产的安全和完整
进一步规范我市行政事业单位资产配置、使用、处置、产权评估等各环节的管理，促进国有资产管理的制度化、规范化和科学化。
（一）在资产配置环节，推进资产管理和预算管理相结合
根据自治区财政厅《关于编制2008年本级部门预算建议计划的通知》要求，建立资产购置预算安排与存量资产管理相结合的运行机制，提高资产的使用效益。在资产购置中，由财政局预算科和国资科共同编制部门采购预算，由国资科具体管理，实现资产购置资金源头管理，把住资产的入口，形成“业务科审核资金――国资科审核需求――政府采购招投标――国库集中支付”的工作机制和工作程序，提高财政资金使用效益，从源头上解决资产配置问题。
（二）在资产处置环节，严格审批程序
所有的行政事业单位处置国有资产，包括出售、转让、置换、调拨、拆除、报废、毁损等，都必须书面报财政局审批、核准、备案。对行政事业单位出售、转让、置换房屋、土地、车辆等主要资产，由财政部门统一组织经过评估后，实行公开集中处置，改变单位随意处置资产的现状。对于不经财政部门批准，不进行评估，擅自处置资产的单位，根据资产处置管理有关规定予以处罚。
（三）在资产收入收缴环节，要加大收缴力度，严格执行收支两条线，把所有资产收益全部纳入预算管理
行政事业单位出租、出借国有资产、对外投资所形成的收入及处置资产收入，要按照政府非税收入的管理规定，全部缴入财政专户或国库， 由财政部门统一管理，严格执行收支两条线。对于不缴或少缴的，财政业务科与国资科密切配合，由业务科从单位经费中予以扣除。支出按履行职能需要由财政统筹安排，真正做到所有权和使用权的分离，有效平衡部门间的苦乐不均，杜绝违规违纪，甚至是腐败行为的发生，最终实现国有资产的保值增值，实现资产使用效益的最大化。
（四）在产权管理中，加强相关部门的协调配合，建立部门联动管理机制
对行政事业单位利用国有资产出资兴办具有法人资格的经济实体，未经财政部门审批的，工商部门不予办理注册登记；对车辆调拨和处置，与公安车辆管理部门加强合作，对未经财政部门批准的，一律不予办理过户手续；对出售土地使用权和房屋建筑物，与国土资源部门、房产管理部门共同严格把关，凡不符合政策规定，未经财政部门批准的，一律不予办理产权变动和登记手续。
将行政事业单位土地证、房产证收缴财政部门统一管理。目前尚未办理两证的部分单位。财政与国土、房管等部门密切配合，统一办理两证。通过两证的统一管理，有效维护国有资产权益，促进国有资产的合理利用和保值增值，强化对行政事业单位国有产权的集中统一监管，实现“所有权与使用权分离”，确保国有资产的安全完整。
二、加强财政支出管理，提高资金使用效益
（一）加强预算管理，解决预算追加过多的问题
根据《中华人民共和国预算法》和《巴彦淖尔市人民代表大会常务委员会审查监督市本级预算办法》等法律法规和地方规范性文件的规定，财政预算一经人大批准后，各级各部门要严格按照《预算法》执行预算，积极维护预算的严肃性。在执行中，对于必须调整的预算，依照法定程序进行。为此，我们在2008年预算安排将采取以下措施：
1．提高公用经费标准，硬化预算约束。要求所有预算部门和单位一定要严格依照《预算法》办事，切实转变观念，树立勤俭节约意识，坚决杜绝损失浪费。办任何事情，都要坚持量入为出、量力而行的原则。从2008年起财政预算在安排公用经费方面，标准普遍提高，公检法司的标准更高，目的就是通过增加预算单位的公用经费，解决预算执行中追加过多的问题，维护预算的严肃性和权威性。
2．严格规范预算调整程序，增强预算约束力。所有预算部门和单位一定要严格依照《预算法》办事，增强预算约束力。预算一经人代会批准，除特殊、不可预见的情况，一般不随意追加。在预算安排之外，确需由财政部门追加支出预算的事项，所需资金首先要从预备费、当年预算超收等项目中解决。当年预算超收及结余的安排，要优先考虑解决民生问题，如其他方面确需追加，由预算单位提出申请，报市政府统一研究。财政部门根据财力情况，按照有关规定和情况进行严格审查，上报本级政府研究决定，并履行相关的程序。
（二）控制行政运行成本，提高资金的使用效率
1．加强对人、车、会和接待费支出的管理。目前人员、车辆、会议和接待费管理是财政支出管理的重点和难点。一是严格控制财政供养人员过快增长。财政部门在人员信息库管理的基础上，强化与编办、组织部和人事局的协作，互通信息，严控增人。二是切实加强小车经费的管理，编办每年要提供各单位小车编制数和实有数。对超编超标小车不得审批购买，对小车维修实行政府采购。三是对会议费和接待费实行按级次管理，对党代会、人代会、政协会等一、二类会议，可实行“会前按标准核定、超支不补”的办法。四是对接待费的开支要在国家规定的标准和范围开支，严格控制超标准、超范围接待。
2．整合公共设备资源，集中统一调度，实现设备资源共享，节约财政资金。要打破部门购置、部门所有的公共资源配置格局，由政府或相关部门统一管理，在使用时集中统一调度，避免相同设备重复购置，提高设备的利用效率。
3．进一步强化监督职能。充分发挥财政监督的职能，并与审计部门配合，利用审计成果，加强对部门预算执行的监督力度，对监督检查中发现的损失浪费及不按预算执行等问题，在下一年度预算安排中相应核减预算。
（三）加强财政各类专项资金管理
为规范和加强各预算单位项目支出和专项资金管理，提高资金使用效益，促进全市经济社会事业持续发展，对各类专项资金实行项目责任管理。
1．专项资金项目支出预算包括：财政对基本建设投资、企业挖潜改造资金、科技三项费用、支援新农村新牧区建设支出、农业综合开发支出、招商引资支出、政策性补贴支出、设备购置支出等专项资金，全部纳入财政预算项目管理。
2．项目支出预算管理的基本原则。一是专项资金统一管理、集中使用，性质不变、用途不变的原则。二是整合专项资金办大事的原则。三是科学论证、合理排序的原则。四是综合预算的原则。五是追踪问效的原则。
3．实行专项资金项目库滚动管理。财政对各申请单位设立的项目要进行规范化、程序化和可行性的数据库管理，并按照立项的级次和轻重缓急，对所有项目进行分类排队，列入项目库实行滚动管理。
4．财政按照国家有关方针、政策和市政府确定的地方经济、事业发展目标，对项目进行审核：
一是是否符合财政资金支持的方向和范围；
二是是否属于本级财政事权安排的范围；
三是是否有明确的项目目标、组织实施计划和科学合理的项目预算，并经过充分的研究和论证。
5．对当年本级预算已安排的专项资金与上级下达的专项资金属于同一类型的，市政府根据实际情况可以调整本级预算。
6．依据当年财力状况和项目的轻重缓急排队顺序，安排项目支出预算。各项目单位要按照核定的项目支出预算组织项目的实施，并责成项目单位严格执行项目计划和项目支出预算，财政按项目工程进度办理项目资金的拨付。
三、加强国有土地使用权出让金和矿产资源补偿费征收管理
（一）规范国有土地使用权出让金的征收及拨付
市本级征收的国有土地使用权出让金由征收单位直接全额上缴市财政国库，市财政局根据财综[2006]68号文件规定和出让金支出预算，经财政部门审核后拨付国土资源局土地出让业务费支出、征地和拆迁补偿费支出、补助被征地农民支出、其他土地使用权出让金支出等。
旗县区征收的国有土地使用权出让金由征收单位在就地缴入国库时，应按巴财库发[2007]359号文件的规定，按总价款的20%由征收单位用“一般缴款书”直接缴入市级国库，80%部分缴入旗县区国库。要严格按照财综[2006]68号文件精神收取土地出让金，任何地区、部门和单位都不得以“招商引资”、“旧城改造”、“国有企业改制”等各种名义减免土地出让收入，实行“零地价”，甚至“负地价”，或者以土地换项目、先征后返、补贴等形式变相减免土地出让收入；也不得违反规定通过签订协议等方式，将应缴地方国库的土地出让收入，由国有土地使用权受让人直接以征地和拆迁补偿费形式，支付给村集体经济组织或农民等。
土地出让金的支出和使用管理要依据财综[2006]68号规定严格执行，对于成本性项目支出，由各级国土资源部门提供原始依据，国土资源部门会同财政部门审核后，由财政部门拨付国土资源部门。
（二）加强矿产资源补偿费的征收管理
矿产资源补偿费的征收。认真贯彻落实《矿产资源补偿费征收管理规定》，严格按照规定的计算公式进行计征，做到应收尽收。对欠缴矿产资源补偿费的矿山企业要进行清查，限期补缴；对于弄虚作假、恶意欠费、拒绝缴纳补偿费的矿山企业，要严格按照《行政处罚法》要求和《矿产资源补偿费征收管理规定》、《内蒙古自治区矿产资源补偿费征收管理实施办法》的规定予以处罚。
依据国家和自治区的有关规定，矿产资源补偿费实行三级征收，对自治区级征收和市级征收的矿产资源补偿费上缴中央金库、自治区级金库、市级金库比例按照规定执行；对旗县级征收的矿产资源补偿费的缴库比例，根据《转发内蒙古自治区财政厅国土资源厅关于矿产资源补偿费缴库有关问题的通知》（巴署财建一[2004]78号）文件规定：“鉴于我市国土资源系统实行市以下垂直管理体制，各旗县分局人员经费和公用经费纳入市级财政预算的实际情况，经国土资源局报请自治区国土资源厅批复同意（内国土资字[2003]368号），我市旗县分局征收矿产资源补偿费40%直接缴入中央金库，剩余60%缴入市级财政”。地方留成的矿产资源补偿费属于矿产资源专项资金，主要用于地质勘查、矿山保护和征收部门补助经费。各级财政部门对留用地方的矿产资源补偿费要全部纳入部门预算管理，严格控制支出。
四、推进财政国库集中支付管理制度的改革
财政国库集中支付制度改革是整个财政管理制度改革的重要组成部分，是预算执行的制度保障，是各级政府职能转变和公共财政的发展需要。对于进一步规范政府分配秩序，增强政府宏观调控能力，加强财政管理监督，推进党风廉政建设的深入开展，具有十分重要的意义。国库集中支付管理制度应该说是一个“最完善、最可靠的财政资金支付模式”，所以全市要在“十一五”期间建立以国库单一账户体系为基础、资金缴拨以国库集中收付为主要形式的现代国库管理制度。下一步的财政国库改革工作重点是：
（一）是扩大国库管理制度改革范围。坚持纵向到底，横向到边，扩大财政性资金改革范围，将本级预算资金、政府基金、预算外资金、上级专款和转移支付资金等所有财政性资金都纳入国库集中支付管理改革范围。
（二）是进一步扩大财政直接支付比例，规范直接支付项目管理。按照《关于修订财政国库集中支付直接支付目录的通知》和《巴彦淖尔市政府采购目录》等文件，将公共财政支出分为工资、工程和采购、其他三大类。具体是：基本支出中的人员工资、对个人和家庭的补助、公用支出、会议费、接待费，全部按直接支付方式办理;专项支出中的基本建设支出、专项购置、专项修缮、专项业务费和其他专项资金，全部按直接支付方式办理。对基本建设中的前期费、专项业务费中用于弥补基本公用支出不足部分视同基本支出管理，按实际发生情况确定支付方式。逐步扩大财政直接支付比例。逐步将财政直接支付比例扩大到80%-90%。
（三）是逐步推行公务卡制度试点工作。预算单位的财务管理是财政管理的重要基础，直接制约着财政资金管理水平。目前财政国库集中支付有效的规范了直接支付管理，下一步按照财政部、财政厅推行公务卡管理制度的要求，对预算单位的授权支付资金要加强监督控制，以减少现金支付。建立公务卡支付制度，以国库单一账户为基础，通过预算单位零余额账户向公务卡直接划款，实现资金动态监控，进一步提高预算资金透明度，规范财政预算执行全过程。
（四）是规范银行账户管理，提高资金安全运行效率。按照财政部、财政厅有关文件，加强财政性资金账户设置和预算单位账户管理。一是做好账户归口管理，将所有资金账户都统一到财政国库管理。二是进一步清理和归并现有银行账户。三是对预算单位银行账户实行动态监控，建立预算单位银行账户年检制度。
（五）是加快财政国库信息化进程，提高国库资金使用效率。按照财政部、财政厅建设网络大平台的要求，逐步构建现代化信息基本框架，实现财、税、库、银四家联网，建成网络联通、信息沟通、数据共享的现代化管理系统。
五、加强政府债务管理
由于历史、体制及政策调整等原因，目前，我市政府债务高达41.6亿元，债务负担沉重，偿债压力巨大，已经影响到地方政权的正常运作。为防范政府债务危机，防止发生新的不合理债务，逐步消化旧债，今后要从以下三方面加强我市各级地方政府债务管理：
（一）健全政府债务管理机制
一是落实政府债务管理责任制。要按照统一领导、分级管理的原则，将政府债务管理工作纳入领导干部经济责任审计范围。要明确政府债务管理职责，对本级政府债务进行统一管理，进一步完善制度、理顺关系、明确分工、落实责任。
二是实行政府债务统一管理。各级政府及其所属部门和单位举借债务必须在政府统筹安排下由同级财政部门实行统一归口管理，努力扭转多头举债、权责不清、调控不力的局面。各级财政部门负责政府性举债建设项目资金审核，并承担本地区政府债务监督管理的具体职责。未经财政部门审核同意的，各部门不得批准政府性举债建设项目。
（二）合理控制政府债务规模
一是科学编制政府债务规划。要根据发展建设需要和财力承受能力，在编制年度财政收支预算的同时编制统一的地方政府性债务收支计划，明确政府债务项目、投资规模和偿还本息等。举债计划要经同级政府同意后执行，并报上级财政部门备案。政府性债务收支计划需调整的，要按规定程序报批。
二是实行政府债务规模总量控制。要充实完善政府贷款备选项目库，根据国民经济发展总体规划，结合重点发展行业和优势领域，分级分层次建立梯级备选项目库。对于年度债务余额已经达到或超出当年财政可支配财力的地区，除国家和自治区另有规定外，不得再直接或变相举债或担保。
三是合理优化债务结构。财政部门要在把握本地区债务总体状况的基础上，明确支持重点，根据不同的举债意向、结合项目性质，整合各方资金，优化债务结构、分散还债压力、提高资金使用效益。
（三）积极防范政府债务风险
一是科学合理制定本地区借用政府债务规划。财政部门要积极参与政府债务全过程管理，参与项目评估论证和研究制定项目管理规章制度，监督检查项目实施与管理，督促指导项目单位做好债务风险管理和项目绩效评价工作。
二是完善债务偿还机制。要按照“谁举债、谁偿还”的原则明确偿债主体责任，落实偿债资金来源，确保按时还本付息。各级政府要设立相应的偿债准备金并纳入预算管理，用政府预算机制和公共财政原则约束政府债务的举借、使用和偿还行为。要制定政府偿债准备金的管理办法，对偿债准备金的资金来源、使用、管理、监督等方面做出明确规定，确保专款专用。
三是积极清理消化乡镇政府性债务。要按照国务院关于“制止新债，摸清底数，明确责任，逐步化解”的原则，对已经形成的乡镇政府性债务要进行全面彻底的清理，摸清其规模、种类和分布，制定具体的偿债计划，因地制宜，采取有效措施逐步分类化解。
（四）是认真做好各级政府债务的统计分析工作，实行政府债务报告制度。对政府债务的规模、构成、债务产生的原因、发展趋势等要定期向同级政府报告，及时预测和规避政府债务风险。
六、积极探索，创新机制，推进政府采购制度改革
（一）强化部门政府采购预算和计划管理
部门政府采购预算编制是整个政府采购工作链条的源头，也是扩大政府采购规模、规范政府采购管理的一项基础性工作。围绕加强部门政府采购预算编制工作为中心，从加强宣传、强化政府采购预算约束、细化采购目录、严格部门采购预算编制的监督检查等方面入手，使各部门的采购预算编制工作逐步规范化。各部门要本着“早编、细编”的原则，按照政府采购目录，将部门预算与部门政府采购预算进行同步编制。
（二）进一步扩大政府采购范围和规模，规范采购方式
要认真按照《巴彦淖尔市2008年集中采购目录及政府采购限额标准》和财政部出台的“绿色清单”，在搞好交通工具、通信工具、办公家具和日常办公用品、现代化办公设备及专用设备、汽车用油、入保，大宗资料印刷等采购外，按照“公开招标为主，其他采购方式为辅”的思路，继续做好政府采购的“三个延伸”，即：采购领域向政府投入的基建和公共工程类项目延伸；采购项目向小额商品延伸；采购范围向乡镇延伸。使我市政府采购工作逐步涉及到建筑、市政、环保、绿化、水利、交通、农业等各项工程。
（三）以信息化建设提速政府采购工作
充分利用现代电子技术，从简化政府采购环节和手续、节省政府采购时间、提高政府采购成功率入手，大力发展政府采购信息化建设，充分利用网络平台作用，及时地发布政府采购法律、法规、规章制度、采购信息等动态信息，增强采购透明度。逐步实行网上信息采集、招标操作、数据管理、实时监控和后续管理等多种操作，从而降低采购成本，提高采购效率。
（四）完善政府采购的监督约束机制
一方面要内、外监督相结合。外部监督包括建立特约监督员制度、引入司法公证、接受政府有关部门监督、审计监督、纪检监察机关的监督、社会公众和新闻监督。内部监督要形成决策、执行、履约三阶段的制约监督机制，如决策与采购执行分开、采购执行与合同履约监督分开。规范操作规程，做到记录详实，交接有序，追溯有源，整体上形成政府采购机构内部完善、有效的监督制约机制。
另一方面要构建全方位、多层次的监督体系。会同有关部门对政府采购活动进行定期监督检查，从采购项目信息发布开始到供应商产生、专家选评、评标过程及结果、中标考察、合同履约等全过程均纳入监督范围。达到对某一项目在采购执行的事前、事中、事后进行全方位、多层次的监督，彻底杜绝暗箱操作和腐败现象的发生。
七、进一步深化收支两条线改革，规范政府收入分配秩序
（一）继续清理整顿收费项目，严格收费项目审批管理
按照综合治理、标本兼治的原则，进一步健全行政事业性收费项目和收费标准审批管理制度，坚持以法律、法规为依据，从严审批。严格执行收费项目市级审批制度，地方政府不得越权出台新的收费项目和调整收费标准。
（二）规范行政事业性收费收入收缴办法，使用统一、规范的执收票据，完善部门开票、银行代收、财政统管的征管体制
对所有的收费和基金项目实行编码管理，由缴费人直接到财政部门指定的代收银行缴纳收费款项，收费资金由代收银行直接缴入国库或财政专户。严格账户管理，取消各执收部门开设的各类收入过渡户。在全面推行票款分离制度的基础上，进一步完善票款分离管理方式，通过联网实现自动对账和资金自动划转。
（三）建立收支监督制约机制
严禁私设收入过渡性账户，严禁转移、截留、坐支和挪用行政事业性收费收入，严禁将执收执罚权力擅自下放给所属事业单位。对各执收执罚单位要真正实现收支两条线管理，实行收支完全脱钩。联合物价、审计和监察等部门，加强对行政执法的监督检查，严肃查处乱收乱罚行为，对违反收支两条线管理有关规定的，要严肃追究部门主要领导和相关人员的责任，给予必要的政纪处分，触犯刑律的要追究刑事责任。
八、加大财政监督力度，全力推进财政监督法治化
（一）是研究制订《巴彦淖尔市财政监督管理办法》以及完善各项财政、预算、税收和国有资产管理法律法规，初步建立适应我市经济发展需要的财税法律框架和财政监督法律体系，把财政监督工作纳入法制化轨道，使财政监督工作真正做到有法可依，依法办事。
（二）是创新监督方式。改变单一的事后检查型的监督方式，采取事前预警、事中监管、事后评价、跟踪反馈等多种监督方法，形成日常监督与专项监督并存的新格局。
（三）是建立灵敏的财政监督信息反馈系统。充分利用现代化信息技术手段，通过软件开发，计算机联网手段，收集并储存企事业单位生产经营情况，实行财务数据信息共享，便于运用预测和分析的方法，排列监督重点，查找存在问题。
