发布文号: 皖政［２０００］２９号
各市人民政府、行政公署，各县（市）人民政府，省政府各部门、各直属机构：
现将《关于进一步推进财政支出改革的意见》（以下简称《意见》印发给你们，请认真遵照执行。
推进财政支出管理制度的改革，优化财政支出结构，提高财政资金使用效益，是提高财政运行质量的关键环节。各级政府必须从建立稳固、平衡、强大的国家财政的政治高度，充分认识财政支出改革的重要性和紧迫性，在继续保持财政收入持续稳定增长的同时，进一步解放思想，积极探索，攻难克艰，根据《意见》的要求，结合本地实际，制定具体实施办法，积极稳妥地推进财政支出改革，加大财政支出结构调整力度，健全财政支出管理制度，努力构建财政支出管理的新机制、新体系。各部门、各单位要从改革的大局出发，积极参与、支持、配合财政支出改革，共同做好改革工作。
安徽省人民政府
二○○○年八月十二日
关于进一步推进财政支出改革的意见
近几年来，我省财政支出管理与改革取得了积极的进展，各级财政在保证国家机关正常运转、保障社会稳定、促进经济和社会事业发展等方面，发挥了重要的作用。但是，随着社会主义市场经济体制的逐步建立和政府职能转换步伐的加快，我省财政支出范围、结构和管理上的矛盾逐渐显露，深化财政支出改革已成为一项紧迫的任务。为此，省政府决定，在努力保持财政收入持续稳定增长的同时，按照社会主义市场经济发展和政府职能转换的要求，进一步推进财政支出改革。具体意见如下：
一、确立改革的思路，明确改革的任务
今后一段时期，我省财政支出改革的总体思路是：以邓小平理论和党的十五大精神为指导，按照社会主义市场经济条件下政府职能转变的要求，进一步明晰财政支出范围，调整财政支出结构，加强财政预算管理，改革财政支出方式，规范财政支出秩序，逐步建立范围清晰、分配科学、支出高效、监督有力的财政支出体系，促进国民经济和社会事业健康协调发展。
根据上述思路，今后几年全省财政支出改革的主要任务是：建立以保障公共支出、满足社会公共需要为重点的财政支出决策、分配和管理体系。一是大力调整财政支出结构。按照“有进有退、有保有压”的原则，科学界定财政支出范围，改变传统计划经济体制下形成的财政支出格局，促进财政职能转变到保证社会公共需要上来。强化社会公共性开支，重点保证国家政权建设的支出需要，保证国家机关的正常运转；增加科技教育投入，支持科技、教育、文化、卫生、医疗保健等社会事业发展，促进技术创新和高技术产业发展；增加社会保障支出，加快社会保障体系建设，维护社会公平与稳定；增加城乡基础设施建设、环境保护等投资，为经济社会发展提供良好的环境，推动经济社会可持续发展。二是积极改进财政支出预算体系和管理方式。规范预算编制方式和程序，强化预算管理，硬化预算约束，逐步实现预算编制和管理的民主化、科学化、规范化。改进财政支出管理方式，借鉴市场的办法和规则管理各项财政支出，提高财政资金使用效益。三是切实加强财政监督。加快财政法制建设，严格财政法制管理，健全财政监督机制，强化财政监督职能，全面推进依法行政、依法理财。
二、强化财政基本职能，优先保证工资发放
保证国家机器的正常运转，必须保证财政供给人员工资的正常发放，这是财政最基本的职能。各级、各部门都必须强化财政的基本职能意识，在严格控制和认真清理财政供给人员的基础上，将保工资放在财政支出工作的首要位置，千方百计地保证工资及时足额发放。
预算安排要打足人员工资。各级在安排年度预算时，要坚持“一要吃饭，二要建设”的原则，根据本级财力情况和国家工资政策，首先安排人员工资，不得在工资留有硬缺口的情况下安排其他支出。财政、编制、人事等部门要严格把好人员编制关和工资标准关，不得在国家政策之外超编超供，擅自扩大范围、提高标准，新开增资的口子。
建立工资发放的保障机制。认真贯彻执行《安徽省保障县（市）、乡（镇）工资正常发放暂行办法》（皖政［２０００］２２号），切实保证财政供给人员工资的正常发放。积极推行工资由财政委托银行统一发放的办法，全面实施乡镇财政“零户管理”改革，建立工资专户。进一步完善转移支付制度，强化转移支付的调节功能，省市级财政要加大对贫困县和特困乡镇的转移支付力度，转移支付资金要优先用于保工资发放。
制定工资发放的奖惩措施。对于能够保证工资正常发放、全部消化历年欠发工资的县（市），由省财政给予一定的奖励资金。对于拖欠工资却又安排其他方面支出的地方，以及未将转移支付资金用于工资发放而拖欠工资的地方，要采取相应的处罚措施。有关奖惩办法由省财政厅制定并实施。
三、调整事业布局结构，优化事业资源配置
经过多年来的投入积累，我省已形成较为庞大的事业资源，对支持全省社会经济的发展起到了重要作用。但目前事业单位范围庞杂、布局分散、重复建设、低效运行的现象十分突出，不仅不符合社会主义市场经济发展和政府职能转变的要求，而且加重了财政负担。各级、各部门必须按照国家有关政策规定，界定财政供给事业范围，调整事业布局结构，优化事业资源配置。
重新界定事业单位财政供给范围。稳步推进事业机构改革，对事业单位实施分类管理。根据事业单位的性质、功能和作用，区分事业单位的公益性和经营性，分类采取不同的资金供给方式，逐步削减对一般事业单位的财政补贴，重点保证农业、科技、教育等支出的法定增长。各级编制、财政部门要抓紧研究制定事业单位分类改革的政策和措施，从２０００年起在３年内，将应当或能够走向市场的事业单位逐步推向市场。
对事业布局结构进行战略性调整。要逐步打破区域和行业限制，加快农业、科技、教育、文化、卫生、广播电视等事业的调整步伐，突出事业发展的质量和效益。对一些业务不足、布局分散、重复设置、效益低下的事业单位进行“关停并转”，优化重组事业资源。按照事业发展的产业政策，大力推进事业单位的改制、租赁、承包、兼并、联合、拍卖等项改革，提高国有事业的整体素质。改革事业单位内部管理体制，深化人事、分配等项制度改革，增强事业单位的市场发展活力。放宽对民办事业的市场准入条件，积极鼓励社会力量兴办事业。
调整资源配置方式，促进资源共享。适应市场经济发展和城市社区化建设的要求，逐步剥离行政事业单位后勤服务机构和设施，大力推进后勤服务的社会化。切实改变“大而全”、“小而全”的资源配置方式，对事业发展的布点，通讯、计算机网络建设，教学、科研、医疗、办案等方面的大型装备和重点设备的配置等，要推进资源共享，避免重复建设，减少投资浪费。
四、深化财政预算改革，规范财政支出管理
预算管理在财政支出管理中居于核心和关键地位。各级政府要在界定支出范围、调整支出结构的同时，不失时机地深化财政预算改革，逐步建立预算编制、执行、监督王者相互分离和相互制约的预算管理体系，最大限度地实行民主决策和科学决策，充分接受民主监督，进一步增强预算的透明度和公开性。
加快推进预算编制改革，提高预算编制的科学性。继续完善“零基预算”方法，积极推行“绩效预算”和“目标预算”，将财政对事业发展的投入方式，由对机构和人员的一般支持，逐步转为以项目为主的重点支持。建立预算项目备选制度，将编制年度预算和编制中长期预算结合起来，逐步编制滚动预算。进一步细化预算编制，提前半年到一年编制下一年度预算。加强预算编制的论证，县级以上人民政府都要成立由主要综合职能部门和专家组成的预算论证委员会，提交人代会审议的预算必须事前经过预算论证委员会的论证。
继续推行综合财政预算，全面建立部门预算管理制度。深入贯彻《安徽省综合财政预算管理暂行办法》（皖政［１９９８］４１号），将单位各项收支纳入预算统一管理，统筹安排政府财政预算内外财力。全面落实财政性资金“收支两条线”管理，广泛推行“收缴分离”和“罚缴分离”制度，进一步增强政府的宏观调控能力。全面建立部门预算管理制度，以部门为主体和依托，将预算编制和下达到部门，单位收支归口到部门，全面反映部门收支情况，增强部门的预算管理和执行责任，规范财政与部门的分配关系。
依法加强预算管理，硬化预算约束。严格按照《预算法》办事，预算一经批准，即具有法律效力，非经法定程序，不得随意变更。规范预算追加审批程序，杜绝越权个案审批。按照《安徽省预算追加听证办法》的规定，建立和健全预算追加听证制度。各级、各部门要自觉维护预算的权威，增强预算执行的严肃性，逐步实行“铁预算”。
全面推行政府采购制度。加大政府采购规章的贯彻执行力度，扩大政府采购范围，规范政府采购行为，健全政府采购机构，完善配套制度建设，按照公开、公平、公正和效益最大化的原则实施政府采购，保证政府采购工作规范有序地运行。
建立国库集中支付制度。逐步改变财政部门将财政性资金分散拨付到预算单位的传统模式．建立国库单一帐户集中支付所有财政性支出，并将资金直接拨付到商品和劳务供应商，实现财政资金的统一管理、拨付和核算。各级要抓紧开展国库集中支付改革试点，创造条件，加快建立国库集中支付制度。
五、发挥财政调控作用，促进经济有效增长
财政是地方政府调控经济的重要手段。要适应社会主义市场经济发展的要求和经济运行的新形势，充分发挥财政政策的作用，大力支持经济结构的战略性调整和技术创新，促进产业结构优化和升级。各级政府可视财力状况，设立经济结构升级资金，运用市场经济的办法，积极支持传统产业高新技术化和高新技术产业化，引导和促进起点高、潜力大的高新技术及其产业的发展，鼓励科研院所与企业的多种联合，加快新产品、新技术的开发，推动科技经济一体化。采取注入资本金、投资参股、财政贴息、政策扶持等多种措施，支持国有经济战略性调整和国有企业战略性改组，壮大支柱产业和骨干企业。有条件的地方要建立中小企业发展资金、担保基金等，促进中小企业和个体私营经济的发展。进一步加大对农业的投入，支持农村产业结构调整，提高农业素质，保护和促进农业发展。加大社会公益性投入，大力支持教育、科技、文化、卫生、社会保障、环境保护、基础设施建设。要将过去直接用于支持企业生产的支出，逐步改为对企业改革的成本性支出，分离企业办社会的职能。加强以社会养老保险、失业保险、医疗保险为重点的社会保障体系建设，同时增加包括社会救济、再就业培训等社会福利方面的支出。从改善社会、科技条件和经济环境上，为各种类型经济的发展提供良好的公共服务。
按照社会主义市场经济的要求，改革财政建设性支出的方式。要从主要由政府直接兴办企业、财政直接向一般盈利性经营领域投资的方式，转变为以多种财政政策手段促进经济增长。健全项目投资的决策机制，加强对项目投资的可行性论证，推行投资决策的科学化和民主化，从制度上防止行政干预，减少由于决策失误而造成的资金损失浪费。对项目建设的各环节全面实行招投标管理．提高项目建设质量和财政投资效益。综合运用投资补贴、贴息、参股、基金等多种投入方式，建立地方经济发展所需的投融资体系，推动财政建设性资金运作的市场化、金融化和效率化，最大限度地发挥财政投资的导向作用和乘数效应，引导和带动社会投资。
六、改革一般性支出方式，降低政府运行成本
按照精简、节约、高效的原则，借鉴市场经济的办法，改革财政一般性支出的管理方式，提高财政支出效率。
大力控制和压缩财政供给人员。各级各部门都要严格按照国家关于机构改革的要求，切实转变政府职能，精简机构，分流财政供给人员。在此基础上，今后几年内，对财政拨款单位增编、增人以及增设财政拨款机构，除国家和省有明确规定外，要继续实行“零审批”和“零增长”政策。各级编制、人事部门要切实加强人员的编制和计划管理，严格控制财政供给机构和人员的增长。同时，严禁超编和随意聘用临时工作人员。今后凡涉及财政供给单位增编、增人和增设财政拨款机构的，要事先征求财政部门的意见。
继续推进一般消费性支出的货币化改革。按照国家统一要求，认真组织实施住房和医疗保险制度改革。积极推进公务用车货币化改革，对行政单位编制内缺编或需报废更新的车辆，原则上不再购置或更新，财政拨付相应的公务用车补贴。大力精简会议，严格会议审批，可开可不开的会议坚决不开，尽量利用现代通讯和传播工具传达指令、部署工作；必需召开的会议也要尽量缩短时间，减少与会人员；对具备条件的，在保证会议效果和节约支出的前提下，要改变由会议主办部门统一安排食宿的方式，实行发放会议费补贴的办法。深化公费通信工具的货币化改革，停止用公款为个人配置通信工具，对现有公务住宅电话、移动电话、ＢＰ机等，一律按规定转让共过户给私人所有；符合公费通信工具使用范围的，按规定发放话费补贴。
七、健全财政监督机制，强化财政监督
大力推进财政法制建设。认真做好支出管理制度的清理、废止、修订和新建工作，及时将改革中行之有效的管理措施用法律和规章的形式固定下来，逐步建立系统、规范、科学的财政支出管理制度，以制度规范管理，增强财政支出管理的权威和责任。
健全财政监督体系。加大对建设性项目的工程概算、预算和决算的审查力度，强化对基本建设资金和专项资金的拨款管理，严格对专项资金的跟踪问效。对建设性支出实行项目法人负责制、资金使用效益评估制和工程质量终身负责制。积极推行会计委派制和领导干部任期经济责任审计制度，对重点支出部门或项目试行稽查特派员制度。全面实行单位财务制度公开、财务结果公开、接受群众监督的民主理财办法。完善财政监督方式，实行直接监督和委托监督相结合，经常性监督和专项监督相结合，事前、事中和事后监督相结合，部门外部和内部监督相结合，形成财政部门、公共会计、中介机构和支出部门多层次的财政监督体系，把财政监督贯穿到财政管理的全过程。建立财政支出效益的考核评价体系，对各项重点支出推行目标管理责任制，将财政支出与部门目标任务紧密挂钩，逐步将各部门的预算执行情况纳入年度考核内容。
协调运用行政、法律、审计等手段，构筑全方位的社会监督体系，加强对财政资金分配和使用的监督和控制。各级财政部门要建立健全内部监督机制，规范资金分配的审批权限和程序。坚决依法查处各种违法违纪问题，进一步严肃财经法纪。
八、切实加强领导，确保改革顺利实施
推进财政支出改革，是各级政府的重要任务，也是涉及全社会的一项重要工作。各级政府必须高度重视，切实加强领导，统筹规划，积极稳妥地组织实施财政支出改革。同时要根据财政支出管理与改革的方向和思路，结合本地实际，指导有关部门制定切实可行的措施和办法，把握好改革力度，协调好工作关系，牢牢掌握财政支出改革的主动权，妥善化解改革中的矛盾和问题，调动方方面面参与改革的积极性和自觉性，把财政支出改革变成全社会的共同行动，确保财政支出改革的顺利进行。
各级财政部门要积极适应改革的要求，调整工作思路和工作重点，在不放松组织收入的同时，坚持科学的、实事求是的态度，落实各项改革措施。各级政府要将财政支出改革成效作为评价财政部门工作的重要内容，建立科学合理的考核制度并予以奖惩，增强财政部门做好财政支出改革工作的责任感。
各部门、各单位要增强全局观念，积极参与、支持和配合财政支出改革，从自身做起，切实加强本单位、本部门的支出管理，厉行节约，反对浪费。各有关新闻单位要大力宣传财政支出改革的意义和各地支出改革的好经验、好做法，在全社会营造关心、理解、支持财政支出改革的良好氛围。
