发布文号: 黑政办发[2000]20号
各行政公署，各市、县人民政府，省政府各直属单位：
经省政府同意，现将省农办、农牧渔业厅《关于全省清理乡村两级不良债务情况的报告》转发给你们，请认真贯彻落实。
2000年4月17日
关于全省清理乡村两级不良债务情况的报告
省政府：
最近，我们组成联合调查组，对齐齐哈尔市、绥化地区的乡村两级不良债务现状进行了调查，并结合去年全省乡村两级不良债务清理统计结果，进行了综合分析，现将全省乡村两级不良债务情况综合报告如下：
一、乡村两级不良债务情况
我省清理乡村两级不良债务工作从19991999年下半年开始，至1999年年未结束。通过清理，摸清了1998年末乡村两级不良债务的情况。
（一）乡镇级债权、债务现状。截止1998年底，全省乡镇级债权总额达18．3亿元，其中所属单位欠款8．62亿元，占债权总额的47.1％；外单位欠款4.43亿元，占债权总额的24.2％；个人欠款l.96亿元，占债权总额的10.7％；其他应收未收款3．29亿元，占债权总额的18％。乡镇级债务总额30.32亿元，平均负债264．58万元。债权债务相抵后，乡镇级净债务11.99亿元，平均净负债104.63万元。乡镇级债务主要是：银行贷款本息7.66亿元，占债务总额的25.3％；信用社贷款本息1.87亿元，占债务总额的6.2％；合作基金会借款本息0.99亿元，占债务总额的3.2％；单位借款本息5.98亿元，占债务总额的19.7％；个人借款本息2.96亿元，占债务总额的9.8％；其他应付未付款10.86亿元，占债务总额的35.8％。乡镇级债务主要用途是，兴办企业投资10.06亿元，占债务总额的33.2％；兴建公共设施投资4．93亿元，占债务总额的16.3％；弥补日常开支4.1亿元，占债务总额的13.5％；其他支出11.23亿元，占债务总额的37％。
（二）村级债权、债务现状。截止1998年底，全省村级债权总金额92．57亿元，其中所属单位欠款8．65亿元，占债权总额的9．3％；合作基金会存款1．03亿元，占债权总额的11％；个人欠款58．02亿元（其中村提留尾欠27．56亿元，乡统筹尾欠6074．41万元），占债权总额的62．7％；其他应收未收款24．87亿元，占债权，总额的26．9％。从典型调查分析看，村级无效债权平均达20％左右，全省村级实际有效债权为74．06亿元，村均有效债权为52．2万元。村级债务总额达98．13亿元，其中银行贷款本息10．83亿元，占债务总额的11％；信用社贷款本息10．69亿元，占债务总额的10．9％；合作基金会借款本息5．38亿元，占债务总额的5．5％；单位借款本息6．19亿元，占债务总额的6．3％；个人借款本息33．22亿元，占债务总额的33．9％；其他应付未付款31．82亿元，占村级债务总额的32．4％。在村级债务总额中，高于国家利率的负债为20．59亿元，占村级债务总额的21％；高于国家利率借款利息5．3亿元，占应支付借款利息的43．l％。全省村级债务主要用途是，生产性支出25．27亿元，占债务总额的25．8％；公益性支出15．47亿元，占债务总额的15．8％；管理费开支4．43亿元，占债务总额的4．5％；垫付各项税费12．55亿元，占债务总额的12．8％；其他项目40．41亿元，占债务总额的41．1％。全省村级资产负债率为55．8％，村均负债69．17万元，农民人均负债563元。村级有效债权与债务相抵后，净债务为24．07亿元，村均净债务16．97万元。
二、乡村两级不良债务形成的原因
从调查分析看，乡村两级不良债务形成的原因比较复杂，既有历史遗留的原因，也有体制转换的原因；既有领导组织指挥的原因，也有乡村自身管理的原因。主要是：
（一）脱离实际盲目办企业、上项目，搞各类小区建设。90年代以来，一些地方发展农村经济，不按市场经济规律办事，而是采取行政命令的方式，压任务，定指标，特别是在办企业、建畜牧一条街、搞工业园区、科技示范区等方面搞“一刀切”，村级为完成上级下达的任务，采取举债的方式进行投入。由于多数项目论证不充分，运营机制不灵活，市场开发不好，最终导致经济效益不佳或工程被迫下马，形成大量债务。截止到1998年末，全省村级办企业、上项目、搞各类开发区建设形成债务高达11．33亿元，占村级债务总额的11．5％。
（二）超越村级承受能力，大办各项公益事业。一些地方领导急功近利，为追求政绩，脱离农村实际，不尊重农民意愿，兴办公益事业。因此，全省村级举债办教育、文化、卫生、修路等活动，共负债15．47亿元，占村级债务总额的15．8%。
（三）下达指令性种、养计划，强制推行各类技术。一些县、乡为保工业原料、保财政盘子，不是采取引导、示范的形式，而是运用行政手段，逐级下达指令性种、养计划，强迫农民种植亚麻、甜菜、烤烟、养猪、养鹅、养鸡等推广一些不符合本地实际的农业科学技术，使村共负债10．8亿元，占村级债务总额的11％。
（四）垫村款项种类多，担保形成债务大。过去，一些部门从农户中收缴的各类集资、摊派、罚款、保险、税费、贷款等款项，绝大多数没有直接面向农民收缴，而是采取政府下达指令性收缴任务的方式，由村级经济组织代收代缴。农户在规定的时限内无法缴纳或拒绝交款，村里为完成任务只好用集体抬款垫付，形成债务12．24亿元，占村级债务总额的12．5％。同时，村级为所属企业、有关单位及个人担保形成不良债务2．8亿元，占村级债务总额的2．9％。
（五）村级收入增长缓慢，刚性支出增长过快。l998年全省村级总收入为30．84亿元，其中统一经营收入占21％，提留收入占62％，其他收入占17％。提留收入已成为村级收入的主体。从调查的情况看，全省绝大部分村除土地等资源发包收入外，其他收入甚少，而刚性支出有增无减。1998年全省村级费用支出总额达21．7亿元，比1995年增加9．1亿元，增长71．8％，仅管理费一项就增支3．16亿元，比1995年增长87．3％。全省有20％左右的小型村，提取的管理费仅够支付当年的干部工资，办公费、招待费、报刊费等大部分靠举债维持，共负债4．43亿元，占村级债务总额的4．5％。
（六）陈欠难回收，合同兑现率低。截止到1998年末，全省村级个人欠款达58．02亿元。由于近几年农业比较效益下降，农民收入相对减少，欠款户还款能力较弱，加之欠款回收力度不大，造成大量资金压死，形成村级集体经济组织空守债权、举债度日的局面。1998年全省村级组织合同兑现率平均在80%左右，合同兑现率较低的县（市）只有50%，从而形成了新的欠款。截止1998年末，全省村级累计尾欠提留款27．56亿元，相当于1997和1998两个年度村级提留款的总和；尾欠乡统筹款6．07亿元，相当于1998年乡统筹款的总额。
（七）历史遗留债务大，疑难问题挂帐多。有相当一部分村把应收、应付两个帐户作为处理各种复杂问题的过渡帐户，把一些不属于往来的业务硬性挂在往来帐上，诸如联产承包前的村级集体亏损挂帐，村级收取的养地基金、农机具更新基金、教育基金挂帐；计划生育罚款、完不成各类任务罚款、历史遗留问题和各类疑难挂帐资金达40．41亿元，占村级债务总额的41．2％。
（八）内部制约机制不健全，外部监督管理部门职能弱化。目前，全省绝大部分村级经济组织缺乏广泛的民主监督，在重大决策上仍然是少数干部说了算，决策不科学、不民主的问题比较突出，在管理上有章不循、有法不依的现象较为普遍。村里没钱就借，举债随意性较大，是造成村级债务大量增加的内部原因。从外部看，乡镇经营管理站“三权”下放到乡镇后，管理职能弱化，难以对村级举债实施有效的管理和监控，也是造成村级债务快速增长不可忽视的因素。
（九）乡镇级财政超前支出大，增长因素多。一些乡镇领导为追求政绩，超越实际承受能力，盲目上项比办企业、大搞公共设施建设，使乡镇背上了沉重的债务负担。截止1998年末，全省乡镇办企业负债10．06亿元，兴建公共设施负债4．93亿元。同时，随着人员工资大幅度增长，超编人员不断增加，预算外开支逐年增大，乡级被迫靠举债来保人员工资、保正常工作的运转。截止1998年末，全省乡镇超编人员已达15518人，乡镇用于日常开支共举债4．1亿元，其中一半支付了人员工资。
三、解决乡、村两级不良债务的意见
（一）搞好债权、债务转换和核减工作。村级无效债权和无效债务的界定，要经过村民代表大会讨论同意、乡镇政府审核并报县（市）清理不良债务领导小组办公室批准。办企业、上项目形成的债务，企业效益不好或倒闭的，由村集体负责偿还；村集体为企业和个人借贷担保形成的债务，一律由企业或个人负责偿还。企业已合并转制的，由接收企业负责偿还。个人欠款无下落或无力偿还的由责任人负责偿还。企业已关停并转或常年亏损无效益的，要拍卖全部财产用于抵债，不足部分由责任人负责偿还；对于垫付各项税费、优惠补贴、罚没等挂帐形成的债务，应查明原因，属于农户的一律转入农户名下，属于集体的在积累中核销，属于不据实征收的税款，应从该税种中退还或逐年核销；对债务单位撤销或债权人主动放弃追债要求的债务以及其他无效债务，一律按规定程序核销；对于村集体的各种挂帐款，由于帐务处理原因造成的，应进行科目调整，不准列为无效债权、债务核销。
（二）抓好清欠还债工作。各地要在认真搞好无效债权、无效债务界定的基础上，采取有效措施，加大回收个人、外单位欠集体款的力度。对农户的欠款要区分情况回收，经村民代表大会讨论通过，能一次偿还的必须做到一次偿还；欠款额度大一次性回收难度较大的，可以制定减免政策；对有能力偿还而拒不偿还的欠款户，要按诉讼程序，依法解决。在具体办法上，可采取亲友相帮、以资还欠、以劳还欠，以及适当减额减息等措施回收。以劳还欠贫困户要优先。对外单位和职工干部欠款，要成立专门组织，采取逐人清缴、财政扣缴、银行划拨、以产抵债、依法清收等措施，力争全部收回。此外，各地要积极探索村级自身以资源还欠的具体做法。对宜林地、废弃地、集体林木、机车、机电井和小型水利设施等资源，县（市）经管站要搞好资产评估，在合理确定底价、明晰产权、保证资产不流失的前提下，实行公开竞标出售、承包、租赁、转让。收回的欠款，首先用于偿还抬款和其他借款，原有抬款利息严格按照1998年省人大常委会颁布的关于落实“三项法规”决定中规定的利率执行。
（三）积极发展壮大集体经济。要拓宽财源渠道，广辟增收门路，管好、用好土地承包费和机动地发包的费用，搞好“五荒”资源的承包、租赁和拍卖工作，加快“五荒”资源的开发利用。要以市场为导向，从实际出发，围绕农产品、水土、矿产、旅游等资源，兴办农副产品加工业、建筑建材、煤炭、运输、旅游、商饮业。条件好的地方，要引进技术、人才，兴办科技含量高的企业。要围绕农民生产的需求，办好机耕、销售、技术、信息、修理等服务企业。要加强企业经营管理，不断提高效益，逐步发展壮大集体经济。
（四）强化管理机制。一要严格控制村级非生产性开支。村定额补贴干部不得超过3人。定额补贴和误工补贴人员的报酬标准要严格按照《黑龙江省农民负担管理条例》的规定执行。不得以奖金等名义擅自提高报酬标准。村集体经济组织中的定额补贴人员只允许参加经过上级农民负担主管部门批准的培训活动，并按同级物价部门核定的标准支付培训费；误工补贴人员参加的培训活动，村集体经济组织只支付误工补助，其他人员参加的培训活动，村集体不支付任何费用；读学历人员的费用，全部由个人支付。村集体公费订阅报刊的金额，必须控制在1500元的标准以内，否则，谁决定、谁负责、谁支付。村集体经济组织的招待费，主要用于村对外各种经济活动的接待。村办企业的招待费由企业承担。村级招待费实行控制总量、定额包干制度。超支部分由定额包干人员自负。二要切实抓好村级财务公开，加强民主管理。村集体重大经济活动和开支必须经村民代表大会讨论决定，并向村民公开，严禁少数人说了算。三要加强审计监督。各县（市）经管站要对所辖乡村集体经济组织的资产和财务使用情况定期或不定期地进行专项审计，乡镇经管站要对村级财务收支实行定期审计制度。通过审计监督，及时发现、纠正财经违纪行为，并按规定对违纪单位和责任者进行处罚。对农民反映强烈且已经发生的重大项目要进行重点审计。乡镇主要领导离任时，必须经县（市）经管站会同有关部门对其进行经济责任审计；村主要领导离任，要由乡镇经管站对其进行经济责任审计。审计出自身有经济问题或负责的工作出现经济问题的，要追究责任，严肃处理。四要杜绝出现新的高息抬款。乡村两级集体经济组织不得以任何理由利用高息抬款垫付各种税费、集资、摊派、罚款或兴办集体企业及公益事业。严禁乡村两级集体经济组织为单位和个人借款担保。五要强化村级举债的审批力度。村集体经济组织因特殊情况确需拆借资金的，必须经村民代表大会讨论同意，由乡镇经管站审核，报县（市）经管站审批，否则，由决定人承担全部经济责任。
（五）清退乡村超编人员，减轻乡村两级财务负担。乡镇政府机关、事业站所、学校，必须下大力气清退精简超编人员，实现减员。减负的目标。凡属选聘的合同制干部、以工代干人员、工勤人员、借用人员和民办教师等要严格按照黑办发[2000]6号文件要求进行清退。同时，乡镇要结合机构改革做好减编、减人工作，搞好分流工作。对超职数的村委会干部、超规定享受定额补贴人员和因工误工补贴人员，要严格按照省委办公厅、省政府办公厅厅字[2000]5号文件的要求进行清退。
（六）积极探索，加大改革力度。一是深化财税体制改革。要按分税制的原则，兼顾县、乡两级利益，依据税源、人员编制和实际行政经费支出等情况，合理划分县乡两级的事权、财权和收入范围。二是积极稳妥地做好并村和农村中小学网点布局调整工作。对地域相临的小村可以合并成大村。应按照全省农村中小学布局结构调整方案的要求，在明确办学主体、投资主体和经费筹措体制的基础上，对教育资源进行重组，保证教育资源不流失。
（七）切实加强对乡村两级集体经济的领导。管好乡村两级集体经济事关重大，是农村工作的一件大事，各级政府要高度重视，把这项工作纳入重要工作议事日程，主要领导要经常过问，主管领导亲自抓，有针对性地研究发展和管理乡村集体经济工作。各级领导要转变思想观念和工作作风，按群众的意愿和实际可能兴办公益事业，严禁各种达标竞赛，切不可急功近利、好大喜功，劳民伤财。各有关部门要牢固树立以农业为基础的思想，端正为农民服务的态度，从发展经济、服务农民、稳定农村的大局出发，搞好服务，杜绝乱摊、乱派，增加农民负担。县（市）要把合同兑现率、欠款回收率、债务偿还率、净资产增长率等指标纳入干部管理目标责任制，作为考核乡村干部的重要指标，从而有效化解老债务，遏制新的不良债务发生。
以上报告如无不妥，请批转各地、各有关部门贯彻执行。
黑龙江省农业工作办公室
黑龙江省农牧渔业厅
2000年4月4日
