发布文号: 法［1991］１９号
全国地方各级人民法院、各级军事法院、各铁路运输中级法院和基层法院、各海事法院：
现将《关于贯彻执行＜中华人民共和国行政诉讼法＞若干问题的意见（试行）》发给你们，请在行政审判工作中试行。在试行过程中，应注意调查研究，总结经验。有何意见和问题，请及时报告我院。
附件： . 关于贯彻执行《中华人民共和国行政诉讼法》若干问题的意见 （试行）
（１９９１年５月２９日最高人民法院审判委员会第４９９次会议讨论通过）
一、受案范围
１、“具体行政行为”是指国家行政机关和行政机关工作人员、法律法规授权的组织、行政机关委托的组织或者个人在行政管理活动中行使行政职权，针对特定的公民、法人或者其他组织，就特定的具体事项，作出的有关该公民、法人或者其他组织权利义务的单方行为。
２、根据行政诉讼法第十一条规定的受案范围，公民对劳动教养管理委员会作出的劳动教养的决定不服的，可以向人民法院提起行政诉讼。
公民对公安机关作出的强制收容审查的决定不服的，可以向人民法院提起行政诉讼。
公民对计划生育主管部门作出的征收超生费、罚款的行政处罚不服的，可以向人民法院提起行政诉讼。
３、行政诉讼法第十二条第（四）项规定“法律规定由行政机关最终裁决的具体行政行为”中的“法律”，是指全国人民代表大会及其常务委员会依照立法程序制定、通过和颁布的规范性文件。
法规或者规章规定行政机关对某些事项可以作“最终裁决”，而公民、法人或者其他组织不服行政机关依据这些法规或者规章作出的“最终裁决”，依法向人民法院提起诉讼的，人民法院应予受理。
４、公民、法人或者其他组织对行政机关就赔偿问题所作的裁决不服的，可以向人民法院提起行政诉讼。
５、公民、法人或者其他组织对行政机关依照职权作出的强制性补偿决定不服的，可以依法提起行政诉讼。
６、行政机关居间对公民、法人或者其他组织之间以及他们相互之间的民事权益争议作调解或者根据法律、法规的规定作仲裁处理，当事人对调解、仲裁不服，向人民法院起诉的，人民法院不作为行政案件受理。
７、公民、法人或者其他组织对人民政府或者其主管部门有关土地、矿产、森林等资源的所有权或者使用权归属的处理决定不服，依法向人民法院起诉的，人民法院应作为行政案件受理。
８、公民、法人或者其他组织对行政机关工作人员的非职务行为向人民法院提起行政诉讼的，人民法院不予受理。
二、管辖
９、专门人民法院不设行政审判庭，不受理行政案件。
１０、有下列三种情形之一的，即属于行政诉讼法第十七条中规定的“复议机关改变原具体行政行为”：
（１）复议机关改变原具体行政行为所认定的事实的；
（２）复议机关改变原具体行政行为所适用的法律、法规或者规章的；
（３）复议机关改变原具体行政行为的处理结果，即撤销、部分撤销或者变更原具体行政行为的。
１１、行政诉讼法第十八条中的“原告所在地”，包括原告的住所地、经常居住地和被限制人身自由所在地。
三、诉讼参加人
１２、有权提起诉讼的公民死亡，其提起诉讼的近亲属为原告。近亲属包括配偶、父母、子女、兄弟姐妹、祖父母、外祖父母、孙子女、外孙子女。
１３、两个或两个以上当事人对同一具体行政行为不服，向人民法院提起诉讼的，是共同原告。
１４、不具备法人资格的其他组织向人民法院提起行政诉讼，由该组织的主要负责人作法定代表人；没有主要负责人时，可以由实际上的负责人作法定代表人。
１５、在诉讼进行中，作为原告的法人或者其他组织和作为被告的行政机关的主要负责人被更换，导致参加诉讼的法定代表人也要更换时，应向人民法院提交新的法定代表人的身份证明书，继续参加诉讼；已进行的诉讼活动对于继续参加诉讼的法定代表人具有约束力。
１６、复议机关在法定期间内不作复议决定，当事人对原具体行政行为不服，向人民法院起诉的，应以作出原具体行政行为的行政机关为被告。
１７、人民法院在第一审程序中，征得原告的同意后，可以依职权追加或者变更被告。应当变更被告，而原告不同意变更的，裁定驳回起诉。
１８、公民、法人或者其他组织对行政机关的派出机构作出的具体行政行为不服，向人民法院起诉的，应以该行政机关为被告。但法律、法规对派出机构有授权的除外。
１９、公民、法人或者其他组织对行政机关与非行政机关共同署名作出的处理决定不服，向人民法院提起行政诉讼的，应以作出决定的行政机关为被告，非行政机关不能当被告。但侵犯公民、法人或者其他组织合法权益，需要进行赔偿的，人民法院可以通知非行政机关作为第三人参加诉讼。
２０、人民法院传唤当事人到庭，一律使用传票。
２１、行政诉讼法第二十七条中的“同提起诉讼的具体行政行为有利害关系”，是指与被诉具体行政行为有法律上的权利义务关系。
２２、行政机关就同一违法事实处罚了两个以上共同违法的人，其中一部分人对处罚决定不服，向人民法院起诉的，人民法院发现没有起诉的其他被处罚人与被诉具体行政行为有法律上的利害关系，应当通知他们作为第三人参加诉讼。
２３、第三人有权提出与本案有关的诉讼请求；对人民法院的一审判决不服，有权提出上诉。
２４、当事人委托诉讼代理人，应向人民法院提交授权委托书。委托书应裁明委托事项和权限范围，并经人民法院审查同意。解除委托，应书面报告人民法院。
２５、社会团体接受委托时，该社会团体的法定代表人为委托诉讼代理人。社会团体的法定代表人征得委托人的同意，可以指定该社会团体的成员或者聘请律师作为诉讼代理人。
２６、当事人及其诉讼代理人，对准许查阅的庭审材料，可以摘抄，但不得擅自复制。
２７、复议机关改变原具体行政行为的，复议机关为被告，但复议机关可以委托原裁决机关的工作人员一至二人作为诉讼代理人，也可以依法委托其工作人员或者律师作为诉讼代理人。
四、证据
２８、根据行政诉讼法第三十三条的规定，在诉讼过程中，被告不得自行向原告和证人收集证据，作为被告的诉讼代理人的律师，同样不得自行向原告和证人收集证据。
２９、对原告起诉是否超过起诉期限有争议的，由被告负举证责任。
３０、被告在第一审庭审结束前，不提供或者不能提供作出具体行政行为的主要证据和所依据的规范性文件的，人民法院可以依据行政诉讼法第三十二条和第五十四条第（二）项的规定，判决撤销被诉具体行政行为。
五、起诉和受理
３１、法律规定当事人不服行政机关的具体行政行为，可以向人民法院起诉，也可以申请复议并由复议机关作终局裁决的，当事人选择了申请复议，就不能再向人民法院提起行政诉讼。如果当事人既提起诉讼又申请复议的，以先收到有关材料的机关为当事人所选择的机关；同时收到的，由当事人选择。
３２、当事人对行政机关的具体行政行为不服，依法应当先申请复议的，当事人未申请复议就直接向人民法院起诉的，人民法院不予受理。
３３、法律、法规没有规定对行政机关的具体行政行为不服，可以向人民法院起诉的，当事人对行政机关在行政诉讼法实施前作出的具体行政行为不服，向人民法院起起诉讼的，人民法院不予受理。但是，当事人在行政诉讼法实施后才知道行政机关作出具体行政行为的，人民法院应依法予以受理。
３４、行政机关作出具体行政行为时，不制作、不送达决定书，当事人对具体行政行为不服，向人民法院起诉时，只要能证实具体行政行为的存在并符合其他起诉条件的，人民法院应予受理。
３５、行政机关作出具体行政行为时，未告知当事人的诉权或者起诉期限，致使当事人逾期向人民法院起诉的，其起诉期限从当事人实际知道诉权或者起诉期限时计算，但逾期的期间最长不得超过１年。
３６、当事人对人民法院判决撤销行政机关的具体行政行为后行政机关重新作出的具体行政行为仍不服的，可以作为新的行政案件向人民法院起诉。如果行政机关以同一事实和理由重新作出与原具体行政行为基本相同的具体行政行为的，人民法院应根据行政诉讼法第五十四条第（二）项和第五十五条的规定判决撤销，并根据第六十五条第三款的规定进行处理。
３７、治安行政案件中，复议机关撤销了原处罚决定，被侵害人不服而依法起诉的，人民法院应予受理。
３８、被侵害人或者被处罚人不服公安派出所依据《治安管理处罚条例》第三十三条第二款的规定作出的警告或者５０元以下的罚款裁决，向设立该公安派出所的公安机关申请复议，复议机关改变原裁决，作出５０元以上罚款或者拘留处罚裁决，当事人对复议裁决不服的，可以直接向人民法院起诉。
３９、被侵害人认为被处罚人在同一事件中实施了两种违反治安管理的行为，公安机关只认定并处罚了一种行为，被侵害人如果要求公安机关处罚另一种行为而提起诉讼的，人民法院不予受理。
４０、人民法院接到原告的起诉状，应由行政审判庭进行审查，符合起诉条件的，应当在７日内立案受理；不符合起诉条件的，应当在７日内作出不予受理的裁定。
４１、法律、法规中只规定了对某类具体行政行为不服，可以申请复议，没有规定可以向人民法院起诉，而行政诉讼法规定可以向人民法院起诉的，当事人向人民法院起诉时，应当告知当事人向行政机关申请复议。
４２、行政机关在一个具体行政行为中，依据不同的法律、法规分别作出不同处理的，起诉期限应按照相应的法律、法规的规定，分别计算。人民法院对未超过起诉期限部分的起诉予以受理；对已超过起诉期限部分的起诉不予受理。
４３、行政机关根据两个以上法律、法规作出的一个具体行政行为中，只有一项处理内容，如果法律、法规规定的起诉期限不一致，当事人起诉时，只要未超过其中最长的起诉期限，人民法院应予受理。
４４、行政机关就同一事实，对若干人作出具体行政行为，根据法律规定，当事人对这类具体行政行为不服，可以向上一级行政机关申请复议并由复议机关作终局裁决，也可以直接向人民法院起诉的，如果一部分人选择了申请复议，这部分人就不能再向人民法院起诉，另一部分人仍可以依法向人民法院起诉。
４５、法律、法规规定，当事人对具体行政行为不服，必须经过复议才能向人民法院起诉的，如果行政机关在复议决定中追加当事人，被追加的当事人对复议决定不服的，可以直接向人民法院起诉。
六、审理和判决
４６、当事人的一个行为同时违反两个或者两个以上法律、法规，如果不同的主管行政机关分别依据不同的法律、法规给予行政处罚，受处罚人均不服，向人民法院起诉的，人民法院可以合并审理。
４７、行政机关就同一事实，对若干人分别作出行政处理决定，被处理的人不服，分别起诉到人民法院的，人民法院可以根据情况决定合并审理，也可以分案审理。
４８、在诉讼过程中，被告又发现原告有新的违法行为，并对其进行了处理，如果原告不服新的处理决定，向人民法院提起诉讼的，人民法院可以另案审理，也可以合并审理。
４９、当事人申请回避，应在案件开始审理时提出；回避事由在案件开始审理后知道的，也可以在法庭辩论终结前提出。申请回避，可以口头提出，也可以书面提出。
被申请回避的人员，在人民法院作出是否回避的决定前，应当暂停参与本案的工作，但案件需要采取紧急措施的除外。
５０、人民法院对当事人提出的回避申请，应当在申请提出的３日内，以口头或者书面形式作出决定。申请人对决定不服的，可以在接到决定时申请复议一次。复议期间，被申请回避的人员，不停止参与本案的工作。人民法院对复议申请，应当在３日内作出复议决定，并通知复议申请人。
５１、人民法院对于可能因当事人一方的行为或者其他原因，使判决不能执行或者难以执行的案件，可以根据对方当事人的申请，作出财产保全的裁定；当事人没有提出申请的，人民法院在必要时也可以裁定采取财产保全措施。
人民法院采取财产保全措施，可以责令申请人提供担保；申请人不提供担保的，驳回申请。
人民法院接受申请后，对情况紧急的，必须在４８小时内作出裁定；裁定采取财产保全措施的，应当立即开始执行。
５２、财产保全限于诉讼请求所涉及的范围，或者与本案有关的财物。
财产保全采取查封、扣押、冻结或者法律规定的其他方法。
５３、被申请财产保全的人提供担保的，人民法院应当解除财产保全。
５４、申请财产保全有错误的，申请人应当赔偿被申请人因财产保全所遭受的损失。
５５、人民法院对控告行政机关没有依法发给抚恤金的案件，根据当事人的申请，可以书面裁定先予执行。
５６、当事人对财产保全或者先予执行的裁定不服的，可以申请复议一次。复议期间不停止裁定的执行。
５７、在诉讼过程中，行政机关申请人民法院强制执行被诉具体行政行为的，人民法院不予执行。在必要时，人民法院可以采取财产保全措施。
５８、被诉行政机关与受诉人民法院不在同一地区，人民法院审理行政案件适用地方性法规时，应当以作出具体行政行为的行政机关依法所适用的地方性法规为依据。
５９、原告无正当理由，经两次合法传唤拒不到庭的，视为申请撤诉，人民法院可以根据情况裁定准许或者不准许撤诉。
６０、人民法院裁定不准许原告撤诉，如果原告仍拒不到庭的，可以比照行政诉讼法第四十八条的规定缺席判决。
６１、人民法院裁定准许原告撤诉，原告再起诉的，人民法院不予受理。
原告因在法定期间内未预交诉讼费，又不提出缓交诉讼费用申请，按自动撤回起诉处理的，原告在起诉期间内再次起诉，人民法院应予受理。
６２、被告行政机关在第一审程序中，改变其所作的具体行政行为，如果原告申请撤诉未获准许，或者原告不申请撤诉的，人民法院应继续审理被诉的原具体行政行为。
６３、人民法院在审理行政案件过程中，发现被处罚人的行为构成犯罪，应当追究刑事责任的，如果对刑事责任的追究不影响本案审理的，应继续审理，并应及时将有关犯罪材料移送有关机关；如果对刑事责任的追究影响本案审理的，应中止诉讼，将有关犯罪材料移送有关机关处理，在有关机关作出最终处理后，再恢复诉讼。
６４、在诉讼过程中，有下列情形之一的，中止诉讼：
（一）原告死亡，需要等待其近亲属表明是否参加诉讼的；
（二）原告丧失诉讼行为能力，尚未确定法定代理人的；
（三）作为原告的法人或者其他组织终止，尚未确定权利义务承受人的；
（四）一方当事人因不可抗拒的事由，不能参加诉讼的；
（五）其他应当中止诉讼的情形。
中止诉讼的原因消除后，恢复诉讼。
因本条第一款（一）、（二）、（三）项原因中止诉讼满３个月，仍无人继续诉讼的，终结诉讼。
６５、人民法院判决撤销复议机关维持的原具体行政行为，复议裁决自然无效。
６６、人民法院在审理行政案件中，对行政机关应给予行政处罚而没有给予行政处罚的人，不能直接给予行政处罚。
６７、人民法院判决被告重新作出具体行政行为，被告重新作出的具体行政行为的事实和理由部分只要改变了其中的一部分，即不属于行政诉讼法第五十五条中规定的“同一事实和理由”。
６８、人民法院以违反法定程序为由，判决撤销行政机关具体行政行为的，行政机关重新作出具体行政行为时，不受行政诉讼法第五十五条规定的限制。
６９、人民法院审理行政案件的法律文书的名称是：行政判决书、行政裁定书、行政赔偿调解书，等等。
７０、人民法院作出判决或者裁定需要参照规章时，应当写明“根据《中华人民共和国行政诉讼法》第五十三条，参照××规章（条、款、项）的规定”。
７１、裁定适用于下列范围：
（一）起诉不予受理；
（二）驳回起诉；
（三）诉讼期间停止具体行政行为的执行或者驳回停止执行的申请；
（四）财产保全和先予执行；
（五）准许或者不准许撤诉；
（六）中止或者终结诉讼；
（七）补正判决书中的笔误；
（八）中止或者终结执行；
（九）其他需要裁定的事项。
对第（一）（二）项裁定，当事人可以上诉。
裁定书应由合议庭成员、书记员署名，加盖人民法院印章。依法口头裁定的，记入笔录。
７２、一审判决后，当事人中一人或者部分人上诉，上诉后是可分之诉的，未上诉的当事人在法律文书中可以不列；上诉后仍是不可分之诉的，未上诉的当事人可以列为被上诉人。
７３、上诉状通过原审人民法院提出的，应当按照对方当事人的人数提出副本。
当事人直接向第二审人民法院上诉的，第二审人民法院应当在５日内将上诉状发交原审人民法院。
原审人民法院或者第二审人民法院收到上诉状后，应当立即通知对方当事人。
７４、原审人民法院收到上诉状，应当在５日内将上诉状副本送达对方当事人。对方当事人收到上诉状副本，应当在１０日内提出答辩状。当事人不提出答辩状的，不影响人民法院审理。
原审人民法院收到上诉状、答辩状，应当连同全部案卷和证据，尽快报送第二审人民法院。
７５、第二审人民法院对上诉案件的审理，必须全面审查第一审人民法院认定的事实是否清楚，适用的法律、法规是否正确，有无违反法庭程序，不受上诉范围的限制。
７６、在第二审程序中，行政机关不得改变其原具体行政行为。上诉人如因行政机关改变其原具体行政行为而申请撤回上诉的，人民法院不予准许。
７７、第二审人民法院审理不服第一审人民法院裁定不予受理的上诉案件，如认为该案应予受理，应裁定撤销一审裁定，指令原审人民法院立案受理。
第二审人民法院审理不服第一审人民法院裁定驳回起诉的上诉案件，如认为一审裁定有错误，应裁定撤销一审裁定，发回原审人民法院重新审理。
７８、第二审人民法院裁定发回第一审人民法院重新审理的行政案件，原审人民法院应当另行组成合议庭进行审理。
７９、第二审人民法院审理上诉案件，需要改判时，应当撤销、部分撤销一审判决，并依法判决维持、撤销或者变更被诉的具体行政行为。
８０、按照审判监督程序决定再审的案件，应当裁定中止原判决的执行。裁定由院长署名，加盖人民法院印章。
七、执行
８１、发生法律效力的行政判决、裁定和行政赔偿调解书，由第一审人民法院执行。
８２、对于行政机关依据行政诉讼法第六十六条的规定，申请人民法院强制执行其具体行政行为的，由被执行人所在地的基层人民法院受理执行。基层人民法院认为需要中级人民法院执行的，可以报请中级人民法院决定。
８３、法律规定由行政机关作最终裁决的具体行政行为，行政机关申请人民法院强制执行的，人民法院不予执行。
８４、公民、法人或者其他组织对具体行政行为在法定期限内不提起诉讼又不履行，法律、法规规定应当由行政机关依法强制执行的，行政机关申请人民法院强制执行，人民法院不予执行。
公民、法人或者其他组织对具体行政行为在法定期限内不提起诉讼又不履行，法律、法规规定可以由行政机关依法强制执行，也可以申请人民法院强制执行的，行政机关申请人民法院强制执行，人民法院应予执行。
公民、法人或者其他组织对具体行政行为在法定期限内不提起诉讼又不履行，行政机关依法没有强制执行权，申请人民法院强制执行的，人民法院应予执行。 ８５、行政机关依法申请人民法院强制执行时，应当提交申请执行书、据以执行的法律文书和其他必须提交的材料，如果人民法院发现据以执行的法律文书确有错误，经院长批准，不予执行，并将申请材料退回行政机关。
８６、对发生法律效益的人民法院的行政判决、裁定或者行政赔偿调解书，一方拒绝履行的，对方当事人可以依照行政诉讼法第六十五条的规定向人民法院申请强制执行。
执行员接到申请执行书或者移交执行书，应当在１０日内了解案情，并通知被执行人在指定的期间内履行。逾期不履行的，强制执行。
８７、当事人向第一审人民法院申请执行生效判决、裁定的期限为３个月。申请执行的期限从法律文书规定期间的最后一日起计算。法律文书中没有规定履行期间的，从该法律文书生效之日起计算；逾期申请的，除有正当理由外，不予执行。
８８、对行政机关申请人民法院强制执行其具体行政行为的，由执行庭负责审查和执行。申请执行的期限是自起诉期限届满之日起３个月。逾期申请的，人民法院不予受理。
被执行的款、物，交申请执行的行政机关，人民法院依法收取执行费用。
８９、人民法院对公民、法人或者其他组织采取强制执行措施，可以裁定冻结、划拨被执行人的存款或者扣留、提取被执行人的劳动收入；也可以裁定查封、扣押、冻结、拍卖、变卖被执行人的财产。
人民法院采取上述措施时，不得超出被执行人应当履行义务的范围；被执行人是公民的，应当保留被执行人及其所扶养家属的生活必需费用和生活必需品。
９０、人民法院裁定冻结、划拨存款或者扣留、提取收入时，应当发出协助执行通知书，被执行人所在单位、银行、信用合作社和其他有储蓄业务的单位必须办理。
９１、人民法院查封、扣押财产时，被执行人是公民的，应当通知被执行人或者他的成年家属到场；被执行人是法人或者其他组织的，应当通知其法定代表人或者主要负责人到场。拒不到场的，不影响执行。被执行人是公民的，其工作单位或者财产所在地的基层组织应当派人参加。
９２、对于查封、扣押的财产，执行员必须造具清单，由在场人签名或者盖章后，交被执行人一份。被执行人是公民的，也可以将清单交给他的成年家属一份。
