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一、新细则修订的背景和过程 新细则的修订有着十分深厚的实践基础、政策基础和社会基础。
一是实践基础。为规范经济适用住房、廉租住房的建设管理工作，我市早在2004年、2005年就分别颁布实施了《南京市经济适用住房管理实施细则》、《南京市城镇最低收入家庭廉租住房保障实施细则》。两个《细则》的颁布实施对我市的住房保障工作起到了积极的促进作用。总的看，我市的住房保障工作主要有以下六个特色：
1、工作起步较早。我市从02年就开始大规模启动经济适用房建设，同时廉租住房保障工作也同步开展。截止去年底，全市共建成经济适用住房655万平方米，累计投入廉租保障资金两亿元，1.17万余户低保家庭享受了政府的廉租住房保障，7万余户困难家庭享受了政府的经济适用住房保障。
2、政策体系健全。先后制定了经济适用住房、廉租住房等十多个政策和配套文件。去年国务院24号文件下发后，又在全国较早出台了住房保障的《实施意见》和《保障规划》，并迅速启动一系列配套文件的修订、制定工作；
3、实践不断创新。突出体现在“六个严控”上，即严控建设规模，严控套型面积，严控销售价格，严控供应对象，严控上市交易，严控剩余房源，建设部提出的“五个严控”即主要来源于南京做法。尤其在经济适用住房申购对象上，我市一直将其控制在低收入范围内，与24号文件的要求是一致的；
4、坚持规范运作。经济适用住房建设坚持“建管分离、市场化运作”、坚持实行统一规划、统一供应等“六个统一”。尤其在分配供应环节，坚持透明化操作，严格实行拟定方案、申购对象、供应房源、选房过程“四公开”，实行两级审核、两次公示、全过程监督，确保了公开、公平、公正；
5、保障土地供应。近5年来，我市分三批，共规划经济适用住房用地约2万亩；
6、注重整体推进。积极推进危旧房屋改造，开展小区出新、房屋整治，累计完成整治老旧房屋5000余幢，出新老旧住宅区114个，并完成了一批危旧房屋项目改造，共有40余万户居民受益。
南京住房保障工作一直走在全省乃至全国的前列，《焦点访谈》把我市经济适用房建设、廉租保障制度落实作为十六大以来改善困难群众居住条件的全国典型进行了专题采访。“加快经济适用住房建设”连续5年被市民评为南京市年度经济社会发展十件大事之一。实践证明，我市在经济适用住房与廉租住房保障方面的具有南京特色的一些做法是成功的、富有成效的。新细则的修订正是基于这种住房保障的工作实践和经验总结。
二是政策基础。国务院于去年8月下发了国发〔2007〕24号文《关于解决城市低收入家庭住房困难的若干意见》，这是近十年来首次以国务院的名义下发的关于住房保障工作方面的文件，并召开全国城市住房工作会议，专题部署有关落实工作。不久前，新组建的住房与城乡建设部在一个月内连续两次召开全国电视电话会议，专题部署廉租住房保障工作。江苏省政府也于不久前出台了《关于解决低收入家庭住房困难的实施意见》。市委市政府对贯彻落实国务院24号文件高度重视。结合南京实际，把“住有所居”提升为“住有宜居”，作为民生工作的重要方面，提出了“两个基本”的奋斗目标：用三年时间基本解决城市低收入家庭的住房困难，基本完成全市重点危旧房片区的改造任务。并于去年底出台了《关于解决城市低收入家庭住房困难的实施意见》、《危旧房改造实施意见》和《南京市2008－2010年城市低收入家庭住房保障规划》，向社会正式公布。新细则是对上述住房保障政策文件的细化与深化。
三是社会基础。我们从住房调查中、从人大代表政协委员提案建议的办理中、从平时工作接触中，深切感受到人民群众对改善住房条件有着强烈期盼，社会各界对改善民生有着很高的要求。新细则就是对这种期盼要求的回应和承诺。
正是在上述基础上，我们认真组织学习有关文件精神，对我市现行的“两个细则”展开修订工作，成立了文件起草小组，采取了集中时间、集中地点和集中人员的方式，充分征求各相关部门的意见和建议，历时近半年完成修订工作。这两个细则既体现了上位法的明确要求，又结合了南京住房保障机制的实际，更顺应了人心和民意。此外，经济适用住房上市、保障性购房补贴发放等具体操作性办法也完成起草工作，即将出台。
二、新《细则》的主要特点
1、更加体现细化具体可操作。新的《经济适用住房管理实施细则》共分8章59条，涉及经济适用住房的建设、价格、准入退出、监督管理等各个环节；新的《廉租住房保障实施细则》共分8章32条，涉及廉租住房保障的方式、标准、对象、条件以及申办程序、资金来源等各项内容。能细化、能具体的内容尽可能地细化、具体，增强了可操作性。＼
2、、更加注重多种保障方式并举。既有“补人头”，又有“补砖头”，既有租赁补贴、购房补贴，又有经济适用房、廉租房的供应。
3、更加强调对民生工程的政策优惠。如在新《经济适用住房管理细则》中，将“优惠政策”独立成章，进一步明确了规划选址要充分考虑城市低收入家庭对交通等基础设施条件的要求；建设用地以划拨方式供应，在申报年度用地指标时单独列出，确保优先供应；免收城市基础设施配套费等各种行政事业性收费和政府性基金，并享受信贷、税收等优惠政策。廉租住房保障的资金来源、对象条件等，也从政策上首次加以明确。
4、更加突出保障住房的特性。强调经济适用住房属于政策性住房，确定经济适用住房套型建筑面积控制在60平方米左右；实物配租住房的建筑面积，两人及两人以下户40平方米左右，三人及三人以上户50平方米左右。同时，还对经济适用住房的单体设计退出“标准适度、功能齐全、节能环保、经济适用”的要求，强调提高规划设计水平，做到在较小的套型内实现基本的使用功能，对于倡导合理的住房消费观念具有重要的现实意义。
5、更加严格准入和退出的管理。对经济适用住房供应对象做出了严格规定，对经济适用住房申请受理、审核和公示等工作的审核程序、内容、要求，提出规范性要求，尤其对符合条件的申购人轮候、购买价格管理、行政复议等，也进行了具体化的规定。还继续强调了经济适用住房购买5年后，方可上市交易的政策，并就有关上市管理、回购等强化了操作性。
6、更加强调政府之间的配合协作。对廉租保障所涉及的11个部门，对经济适用住房建设管理所涉及的10个部门，都明确了各自职责，强化了协作机制；同时，对市、区（街）两级政府职责定位也加以表述和界定。
三、新《细则》的主要内容
1、扩大了住房保障对象范围。廉租住房保障对象从城市低保住房困难家庭扩大到低收入住房困难家庭。2008年度，我市城市低收入家庭收入线确定在人均月收入750元以下，住房困难线确定在人均住房建筑面积在15平方米以下，为强调对本市居民的保障，还强调被保障对象应具有5年我市城镇户籍的条件。廉租住房保障的条件和标准实行动态管理，由市房产局会同市有关部门制定并报市政府批准后适时调整公布执行。经住房调查推算，符合此条件的，江南八区约6.5万户，占总数6.8%。
2、增加了新的住房保障方式。住房保障制度实行货币补贴为主，实物配租为辅的保障方式，一是对符合条件的低收入住房困难家庭发放租赁补贴；二是逐步对低保住房困难家庭及其他特殊住房困难家庭实行实物配租；三是符合实物配租条件的家庭可以申请共有产权式的保障方式；四是对购买其它住房的低收入住房困难家庭发放购房补贴；五是对符合条件的家庭出售经济适用住房。其中，第3、4种方式是此次新增加的。
3、提高了廉租住房租赁补贴额度。廉租住房制度的保障对象为符合条件的城市低收入住房困难家庭。根据24号文的要求，低保家庭和低收入家庭的租赁补贴应有所区别，因此租赁补贴按人均建筑面积17平方米进行保障，不足部分低保家庭每月每平方米补贴14元，其它低收入家庭每月每平方米补贴10元。调整后，三口低保无房家庭由原来588元提高到714元，低收入无房家庭可得到510元补贴。
4、放宽了实物配租对象和条件。保障对象总体分两类：（一）城市低保家庭，除必须符合城市低收入住房困难家庭条件外，还应当具备下列条件之一：1、连续享受城市最低生活保障二年以上，且无住房；2、年满60岁的孤老； 3、持有《中华人民共和国残疾人证》的一级残疾人。（二）部分城市低收入特困家庭，1、特困企业特困职工中持有市总工会核发的《特困职工证》的无房家庭；2、私房落政中因落政他处无住房家庭；3、市级以上劳动模范中人均住房建筑面积在17平方米以下的。
5、明晰了经济适用住房的供应对象。将供应对象梳理调整为3类：一是对城市低收入住房困难家庭，要求（1）具有本市市区城市常住户口且满五年；（2）人均月收入标准（2008年度为人均750元）以下；（3）人均住房建筑面积标准（2008年度为人均15平方米）以下。二是国有土地上的被拆迁家庭，要求（1）具有本市市区城市常住户口；（2）货币补偿金额在当年规定的标准金额（含本数）以下；（3）同一户籍家庭成员人均年收入在上年度本市人均可支配收入标准以下；（4）本市及拆迁范围外他处无住房。三是集体土地上符合条件的征地拆迁家庭。
6、严格了申请审核程序。申请廉租住房租赁补贴、实物配租或申购经济适用住房等保障方式，均须遵循严格的审核程序。总的步骤是“街道受理，社区调查；四级审核，两轮公示”。即按照家庭申请后，街道办事处进行人口、收入、住房的综合初审，并在社区公示；区民政部门对申请人的家庭收入进行认定，市、区房保办审核对申请人的家庭住房进行审核，并登报公示，最终确认保障资格，进而明确其保障方式。
7、加强了廉租住房退出管理。根据国家《办法》要求，《细则》增加了对廉租住房实物配租的家庭连续6个月以上未缴纳廉租住房租金的将收回承租的实物配租住房的条款。
8、实行了购买其他住房发放购房补贴的保障方式。对购买其他住房的住房困难家庭实行购房发补贴，即所谓“补人头”的方法，是国家提倡的一种住房保障的有效形式。近年来，江苏盐城、南通、山东日照据此都取得了较好效果。我们在住房保障中增加这一形式是体现多策并举的原则，鼓励其通过其他渠道解决住房困难，同时又缓解了经济适用住房建设的压力。对低收入住房困难家庭购买商品住房、二手住房及使用权房时，申领保障性购房补贴的，按现有住房与人均住房建筑面积17平方米之间的差额，每人每平方米补贴720元标准发放保障性购房补贴。
9、加大了建设供应的各项优惠政策力度。经济适用住房的建设项目原规定为行政事业性收费减半征收。新细则明确经济适用住房建设用地以划拨方式优先供应，建设项目严格执行国家规定的各项费用免收政策，免收城市基础设施配套费、防空地下室易地建设费等各种行政事业性收费和政府性基金。对政府或经批准的房地产开发企业销售经济适用住房暂免征收营业税。经济适用住房项目涉及成片开发建设的配套道路、桥梁及小区周边为经济适用住房配套建设的排污、排洪、照明等非经营性市政公共基础设施建设费用，以及代征土地面积超过项目占地总面积30%的部分的征地拆迁费用，由市政府纳入城市建设年度计划解决。涉及供电、供水、供气、电信、电视等公建配套基础设施，由相关建设单位负责实施。
10、规定了经济适用住房上市的条件和要求。经济适用住房属于政策性住房，目的在于解决住房困难家庭的居住问题，不能作为赢利的手段。所以国发〔2007〕24号文明确规定：严格经济适用住房上市交易管理，购房人只拥有有限产权。购买经济适用住房不满5年，不得直接上市交易等。根据这一要求，并结合南京实际，我市规定购买经济适用住房满5年，取得《房屋所有权证》和《国有土地使用证》后，可以上市交易。出售时，转让方应按照届时同地段普通商品住房与经济适用住房差价的一定比例向政府交纳土地收益等相关价款。集体土地上被拆迁户取得经济适用住房转让时不需交纳差价。
11、充实了物业和社区服务的有关内容。经济适用住房小区入住的都是低收入困难群体，如何保证物业服务正常开展是一大难题。为此，《细则》一是明确，已建成的经济适用住房小区应以“政府主导、社区牵头、综合治理、政策扶持”为原则，实行社区物业服务。其物业服务可采取招标方式选择，也可以由社区居委会牵头，由居民自我管理，提供符合居住区居民基本生活需要的物业服务。二是要求，市、区政府和相关部门应当加强对经济适用住房小区的社区管理服务的指导，为入住家庭提供就业、医疗、就学等社会保障；尤其是各区政府要按照属地原则，加强对已入住经济适用住房小区的后续管理。三是规定，经济适用住房小区按总建筑面积的1～2%配套建设商业用房，房屋产权为国有，由辖区政府管理，其经营收益扣除管理维护成本后的余额，主要用于补贴经济适用住房小区的物业管理。
12、完善了对单位集资合作建房的有关规定。规定距离城区较远的独立工矿企业和住房困难户较多的企业，在符合土地利用总体规划、城市规划、住房建设规划的前提下，经市政府批准，可以利用单位自用土地进行集资合作建房。参加单位集资合作建房的对象，必须限定在本单位符合我市规定的低收入住房困难家庭。单位集资合作建房的地域范围限于：东面以绕城公路，南面以绕城公路和三桥连接线，西面、北面以长江为界（不含建邺区江心洲街道）的环形界线以外。
四、新细则实施的总体要求和具体工作
为实施好两个《细则》，总的要求是：努力实现“三个全覆盖”，即实现保障内容全覆盖、保障对象全覆盖、保障区域全覆盖；确保“五个到位”，即配套政策到位，保障方式到位，保障资金到位，业务建设到位，目标任务到位。具体要做好如下工作：
一是全面启动我市低收入住房困难家庭申请认定工作。从七月底八月初开始，在建邺区先行试点并取得成功经验的基础上，经过认真细致的宣传、调查和培训，在全市全面推开此项工作。
二是切实完善与新细则有关的配套政策。包括经济适用房上市管理、购房补贴发放、住房回购、集资建房以及营业税免收等相关配套政策文件。
三是加速推进住房保障工作的三项重点工程。1、经济适用房建设工程。08年要新开工经济适用房300万平米，峻工200万平米。同时还要启动第四批经济适用房用地的选址工作。2、危旧房改造工程。今年全市共有36个项目、约160万m2房屋，被列入2008年的危旧房改造计划，市政府对此给予了土地划拨、规费免收、住房保障的政策扶持。截止目前，已有21个危旧房改造项目领取了拆迁许可证，有18个项目已陆续启动拆迁。对于危旧房改造这块也事关低收入人群住房保障问题的“硬骨头”，下一步要继续解放思想，破解难题，做到四个全力以赴：全力以赴优化服务、全力以赴强化管理、全力以赴加强保障、全力以赴加快推进，确保危旧房改造任务的全面完成。3、小区出新和房屋整治工程。今年要完成任务40个小区的出新和900幢房屋的整治任务。
