发布文号: 沪食药监法[2010]866号
上海市食品药品监管局关于进一步规范和加强行政执法工作实施意见
上海市食品药品监管局关于进一步规范和加强行政执法工作实施意见
（沪食药监法〔2010〕866号）
各分局、机关各处室、各直属单位：
为了全面贯彻落实《上海市人民政府关于进一步规范和加强行政执法工作的意见》（以 下简称市政府工作意见），进一步提升本市食品药品监督管理部门的依法行政能力和行政执法效率，全面推进食品药品监管部门依法行政和建设法治政府的进程，提 高构建社会主义和谐社会成效，实现把本市建设成为“法治环境最好的地区之一”的目标，现就进一步规范和加强行政执法工作提出如下实施意见。
一、指导思想和工作原则
根据国务院《全面推进依法行政实施纲要》 和市政府工作意见，本市各级食品药品监督管理部门在餐饮服务、药品、医疗器械、保健食品、化妆品等（以下简称食品药品）的监管活动和行政管理工作中，应当 按照“合法行政、合理行政、程序正当、高效便民、诚实守信、权责统一”的工作要求，全面实施本实施意见，通过三年的努力，建立健全行为规范、运转协调、公 正透明、廉洁高效的行政管理体制，进一步提高食品药品监管部门的依法行政能力和执法公信力。
（一）树立职权法定 和权责统一的理念。食品药品监管执法人员应当牢固树立正确的执法理念，严格按照法律、法规、规章的授权或者委托，在法定职权范围内积极履行职责，做到行政 执法“不越位、不错位、不缺位”。执法应当遵循诚实守信原则，对违法或者不当的执法行为，应当及时依法纠正；对有过错的行政执法人员，应当追究其行政责 任。行政执法给公民、法人和其他组织的合法权益造成损害的，应当依法给予补偿或者赔偿。
（二）坚持程序正当，推 进信息公开。各分局、各单位应当遵循法定程序，在办理行政审批工作中，不断优化工作流程，方便生产经营单位依法申请和办理各类食品药品行政许可和备案事 项。在查处违法案件过程中，执法人员应当保证执法手段的合法、正当，通过引诱、欺诈、胁迫等非法手段获取的证据不能作为认定违法事实的依据。各分局、各单 位对监管信息的管理，应当遵循公开原则，除涉及国家秘密和依法保护的商业秘密、个人隐私外，应根据市政府和市局的统一部署要求，公开食品药品监管行政许 可、行政检查、监督抽验、行政处罚的执法依据、执法过程和处理结果。
（三）保护合法权利，教育指导为先。各分 局、各直属单位应当遵循公正、公平原则，平等对待行政相对人，保护行政相对人的人身权和财产权，保障行政相对人的知情权、陈述权、申辩权和监督权。应当注 重执法目标实现与行政相对人合法权益保障之间的平衡，做到执法措施必要、执法手段适当，将对行政相对人合法权益的影响降到最低。对违法行为的查处，应当坚 持处罚与教育相结合，防止“以罚代教、以罚代管”；应当积极采取指导、劝导、建议、提醒、劝告等非强制性的行政指导方法，加强事前和事中的监管，防止“重 事后查处、轻事前预防”。
二、工作内容
（四）健全全员专业法律和技能 培训制度。市局每年制定专业法律知识和执法技能的全员培训计划，根据执法人员工作岗位和执法年限的情况分类，开展多层次、全方位的行政执法培训，使行政执 法人员具备应有的依法行政理念、法律知识和执法技能。行政执法培训鼓励采用案例教学、专家点评、法规解读、旁听行政诉讼案件、网络课程、专题研讨交流等多 种方式开展，并建立行政执法人员培训情况记录和考核结果登记制度。（责任单位：政策法规处、组织人事处、培训中心）
（五）加强执法人员的基础法律知识培训。市局按照市政府法制机构编制的新上岗行政执法人员培训大纲要求，负责组织开展对系统内新上岗行政执法人员的基础 法律知识的培训和考核。各分局、各直属单位和市局机关相关处室应当接受和配合同级政府法制机构抽查在岗行政执法人员基础法律知识的掌握情况。（责任单位： 组织人事处、政策法规处、相关处室、各分局、市食品药品监督所、稽查大队、认证中心、不良反应监测中心）
（六）严格实施行政执法主体资格制度。各分局、各直属单位的执法主体资格应当有法律、法规、规章的授权或者委托，并由机构编制管理部门的“三定”方案予以明确。市局将系统内行政执法主体名录及其调整情况向社会公告。（责任单位：组织人事处、政策法规处）
（七）完善联合执法和相对集中行政处罚权制度。食品药品监管部门与其他行政执法单位联合执法的，应当在食品药品监管的法定职责范围内依法作出行政执法 决定，并承担相应的法律责任。对占用道路未经批准经营食品药品的行为查处，依据本市相关规定，由城市管理综合执法部门行使城市管理相对集中行政处罚权。本 市食品药品监管部门不得再行使已被集中行使的行政处罚权。（责任单位：市食品药品监督所、稽查大队、各分局）
（八）健全行政执法人员持证上岗制度。新上岗行政执法人员必须经过培训、考试合格并取得《行政执法证》，方可从事行政执法活动；在岗行政执法人员必须在执法证件有效期内，定期参加行政执法培训、考试合格后，方可到期换领新的《行政执法证》，继续从事行政执法活动。禁止无行政执法证件的人员行使食品药品执法权，协助执法的人员只能从事行政执法的辅助性工作。（责任单位：政策法规处、组织人事处、相关处室、各分局、市食品药品监督所、稽查大队、认证中心、不良反应监测中心）
（九）规范委托执法行为和检验评估。各分局、各直属单位和市局机关相关处室依照法律、法规或者规章的规定，委托我局系统以外的符合法定条件的组织或者机 构，实施行政执法或者承担检验评估的，应当签订相关委托协议，明确委托事项。受委托单位应当按照协议约定向委托单位报送行政执法或者检验评估的情况，并接 受委托单位的指导和监督。受委托单位不得再委托其他任何组织或者个人实施行政执法或者检验评估。（责任单位：食品安监处、稽查处、各分局）
（十）推行行政裁量权适用规则和基准制度。各分局、各直属单位在对食品药品违法行为实施行政处罚并就法律适用、处罚种类以及罚款幅度行使裁量时，应当执行《上海市食品药品监督管理局行政处罚裁量适用规定》 和相配套的行政处罚裁量指南，确保我局系统行政处罚裁量的合理运用。对于法定条件不够具体的行政许可规定，市局相关处室应当按照符合法律目的、平等对待行 政相对人、参照先例、必要适度等要求，制定相关行政审批工作指南。各分局应当遵照执行有效统一的行政审批规则、标准和指南。市局相关处室应当对区县部门行 使行政裁量权的情况加强指导和监督。（责任单位：政策法规处、相关处室、各分局、市食品药品监督所、稽查大队、认证中心）
（十一）建立健全行政执法争议协调制度。市局对各分局在行政执法过程中对管辖区域、管理事项、执法衔接和配合、执法依据适用等发生争议的，应当遵循合理 配置行政执法权、提高执法效能的原则进行协调，避免出现多头执法、重复执法、执法缺位等问题。凡涉及本局系统内部不同区县之间因管理区域等问题产生的行政 执法争议，由市局相关处室负责协调；凡涉及食品药品监管执法在具体适用有关法律、法规、规章过程中发生的行政执法争议，由市局政策法规处负责协调。对争议 协调事项取得一致意见的，负责协调的部门应当通过制作会议纪要或者签订相关协议等方式，明确协调意见。（责任单位：食品安监处、稽查处、政策法规处、其他 相关处室、各分局）
（十二）梳理和公开行政执法事项与依据。市局应当对行政执法事项、依据进行梳理，通过政府网站等途径公布，并及时更新。市局对系统执法单位实施的行政执法事项、依据及其调整情况报送市政府法制机构备案。（责任单位：政策法规处、信息中心、相关处室）
（十三）规范和公开行政执法流程。市局应当按照高效便民的原则编制本系统行政执法操作指南，明确不同类型行政执法事项的执法主体、权限和程序，并及时更 新。行政执法操作指南应当在各分局、各直属单位的办公场所公示，并通过政府网站等途径向社会公布。行政执法单位及其执法人员应当按照行政执法操作指南，规 范行政执法活动。（责任单位：政策法规处、办公室、监察室、信息中心、相关处室）
（十四）完善执法告知制度。各 分局、各直属单位实施行政检查、行政处罚、行政强制等行为时，应当向行政相对人告知执法内容、依据以及其依法享有的陈述权、申辩权、救济权等。行政执法人 员不得要求或者误导行政相对人放弃依法享有的权利。受理行政审批申请时，应当一次性告知行政相对人办事程序以及需提交全部材料的目录。（责任单位：各相关 处室、分局、市食品药品监督所、稽查大队、认证中心）
（十五）强化信息化监管手段。各分局、各直属单位应当加强和完善信息化监管系统的建设，通过信息化手段规范行政执法程序。提高监管执法效能。市局各相 关处室要提出各自监管工作领域中信息化推进方案，逐步实现系统内各类电子监管平台的延伸和对接工作，充分实现局系统内部的信息共享，并积极推进我局监管信 息资源与系统外政府部门的交换与共享；市局信息中心应当积极做好监管信息化的技术支撑和保障。（责任单位：信息中心、各相关处室、分局、市食品药品监督 所、稽查大队、认证中心）
（十六）规范调查取证行为。各分局、各直属单位在收集违法证据过程中，应当力求证据材 料客观、真实，不得编造、隐匿证据，不得以不正当手段收集证据。行政执法人员进行调查取证时，应当依法制作询问（调查）笔录、现场检查笔录等法律文 书。（责任单位：各相关处室、分局、市食品药品监督所、稽查大队、认证中心）
（十七）实施分类分步执法。各分 局、各直属单位应当根据违法行为的性质和危害后果，采取适当合理的行政执法方式。对可能危及公众健康的违法行为，必须加大执法力度，提高执法效能，避免执 法缺位、不作为。对情节较轻或者危害后果能够及时消除的违法行为，除法律、法规、规章规定直接给予行政处罚外，应当先责令改正，并进行教育、告诫、引导； 对拒不改正的，再依法给予行政处罚。（责任单位：各分局、市食品药品监督所、稽查大队）
（十八）健全行政执法听 证制度。各分局、各直属单位应当按照行政处罚法、行政许可法等法律规定，保障行政相对人或者利害关系人依法享有听证的权利。对于重大复杂疑难行政执法案 件，食品药品监管部门应当积极探索公开听证制度。在对此类执法案件作出决定前，应当公开听取、收集行政相对人以及利害关系人的意见。（责任单位：各相关处 室、分局、市食品药品监督所、稽查大队）
（十九）推行重大复杂行政执法案件审查制度。各分局、各直属单位对行政 执法过程中发现的复杂案件，应当由本部门的法制机构对案件的事实、证据、法律适用、行政裁量等进行法律审查，并出具法律审查意见。对事实不清或者证据不充 分的，法制机构应当建议补充调查。对重大复杂行政执法案件的处理，应当由同级食品药品监管部门的负责人集体讨论决定。（责任单位：各分局、市食品药品监督 所、稽查大队）
（二十）规范执法文书和案卷管理。各分局、各直属单位应当使用国家统一的行政执法文书格式；国家 未作统一的，由市局制定本系统的行政执法文书统一格式，并报送市政府法制机构备案。行政执法人员在行政执法活动中应当规范制作、使用行政执法文书，并在行 政执法案件办结后，按照相关规定，及时将相关行政执法文书、证据资料等整理入卷，归档保存。（责任单位：各相关处室、分局、市食品药品监督所、稽查大队、 认证中心）
（二十一）推进行政执法结果公开制度。对与公众健康密切相关的、对公共利益有重大影响或者需要公众广 泛知晓的，以及法律、法规、规章明确规定应当公开的行政执法结果信息，食品药品监管部门应当予以公开。市局通过政务外网、情况通报会、新闻发布会等形式， 及时公布有重大社会影响的行政执法案件办理情况；分局可以通过政府网站等途径，及时公布辖区内食品药品日常监督管理信息。（责任单位：办公室、信息中心、 各相关处室、分局）
（二十二）执法案卷评查制度。市局应当定期在本系统内组织开展行政执法案卷评查，指出行政执 法过程中存在的问题。案卷评查或抽查，应当从行政执法案件事实认定是否清楚、证据是否确凿、程序是否合法、法律适用是否准确、处理决定是否适当等方面进行 全面核查；发现问题的，应当提出整改意见。（责任单位：政策法规处、监察室、相关处室）
（二十三）行政执法监督 建议书制度。市局在行政执法监督、重大案件处理或者复议诉讼中，发现相关分局、直属单位的行政执法行为存在严重瑕疵的，应当制发行政执法监督建议书，指出 行政执法过程中存在的问题，并提出整改建议。接到行政执法监督建议书的执法单位应当在建议书规定的期限内书面报告整改情况。（责任单位：政策法规处、监察 室、稽查处、食品安监处）
（二十四）行政复议制度。市局在审理行政复议案件过程中，发现行政执法行为违法或者不当的，应当决定撤销、变更该行政行为或者确认该行政行为违法，并 出具书面整改建议，由被申请的区县分局在规定期限内书面报告整改情况。市局政策法规处应当定期总结行政复议案件情况，并组织编写典型案例，指导行政执法活 动。（责任单位：政策法规处）
（二十五）加强收费和罚没收入的管理。对行政事业性收费和罚没收入全部实行“收支 两条线”管理，行政事业性收费和罚没收入按规定全额上缴国库或者财政专户，行政执法经费全额纳入部门预算管理。严禁将行政事业性收费或者罚没收入按比例返 还行政执法单位作为行政执法经费或者奖励经费使用。（责任单位：规划财务处、各分局、市食品药品监督所、稽查大队、认证中心、市食品药品检验所、市医疗器 械检测所、市药包材检测所、区县食品药品检验所）
三、保障措施
（二十六）加强行政机关层级监督。市局通过行政执法监督检查、审理行政复议案件等途径，强化对各分局和承担行政执法职责的单位进行监督，及时发现、纠正违法和不当行政执法行为。（责任单位：政策法规处、监察室、相关处室）
（二十七）加强专门监督。加强对本系统行政事业性收费和罚没收入等资金的审计监督，及时发现和处理系统内违反财政收支规定的单位。加强对系统内各行政执法单位的执法效能和行政执法人员的勤政廉洁情况的监督，并推进行政审批电子监察。（责任单位：规划财务处、监察室）
（二十八）自觉接受人大和政协监督。各分局、各直属单位应当积极配合同级人大常委会做好执法监督检查工作，认真听取人大代表、政协委员的意见和建议。对 人大代表提出质询案的，应当及时组织调查并给予答复。食品药品监管部门组织开展行政执法监督检查或者调查处理重大案件时，可以邀请人大代表、政协委员参与 检查或者调查。（责任单位：办公室、相关处室、各分局）
（二十九）自觉接受司法监督。各分局、各直属单位对法院 受理的行政诉讼案件，要积极应诉，按规定向法院提交作出被诉行政行为的依据和证据。对重大行政执法案件的诉讼，各执法单位行政负责人应当出庭应诉。食品药 品监管部门应当自觉履行法院作出的生效判决或裁定，认真研究、积极回应法院的司法建议书。（责任单位：政策法规处、相关处室、各分局）
（三十）注重发挥社会监督作用。各分局、各直属单位应当通过开展社会评议，开通热线电话、网上信箱等途径，接受社会监督；应当切实保障人民群众对违法、 不当行政执法行为举报、投诉的权利，并根据人民群众的批评与建议，不断改进行政执法工作。（责任单位：局举报受理中心、相关处室、各分局、市食品药品监督 所、稽查大队、认证中心）
（三十一）完善行政执法评议考核制度。建立健全本系统行政执法人员评议考核方案和标准，并组织实施。各分局、各直属单位应当配合市和区县政风测评部门开展政风测评工作。（责任单位：组织人事处、监察室、各分局、市食品药品监督所、稽查大队、认证中心）
（三十二）健全行政执法过错责任制。各分局、各直属单位对本单位行政执法人员因故意或者过失不履行、不正确履行法定职责，产生危害后果或者不良影响的，应当严肃追究该行政执法人员的行政责任。（责任单位：监察室、各分局、市食品药品监督所、稽查大队、认证中心）
以上实施意见，请各分局、机关各处室和直属单位认真贯彻执行。
上海市食品药品监督管理局
二0一0年十二月十七日
