发布文号:
各区卫生行政部门，光明新区、坪山新区公共事业局，市卫生监督局：
为促进我市医疗服务监管，加强医疗服务违法行为监督和处罚力度，我委计划于2011年启动《深圳经济特区医疗服务违法行为处罚条例》立法工作，并于4月份开展立法调研工作。第一次调研工作具体事项如下：
一、时间
2011年4月19日。上午9：40，下午14：30。
二、地点
（一）上午，宝安区卫生局五楼会议室；
（二）下午，龙岗区卫生监督所七楼会议室。
三、参加人员
（一）市人大科教文卫委、市政府法制办有关领导。
（二）市卫生人口计生委有关领导、政法处和医管处有关人员。
（三）市卫生监督局领导和有关人员。
（四）各区相关人员：
1、上午，宝安区卫生局、光明新区公共事业局有关领导及医政科（卫生科）科长，两区卫生监督所、两区各街道卫生监督所医疗监督有关人员。
2、下午，龙岗区卫生局、坪山新区公共事业局有关领导及医政科（卫生科）科长，两区卫生监督所、两区各街道卫生监督所医疗监督有关人员。
四、各区、各街道均需发言（5-8分钟），请各区通知本区有关单位提前组织讨论，根据在医疗监督执法及医疗服务违法行为监督处罚等工作中遇到的法律问题，如执法依据的缺失、现有法规存在冲突、处罚力度不足等问题，形成书面材料，到会发言讨论（电子文档请于2011年4月18日前发到szxkb@139.com）。
五、近期，我委将组织开展其他四区的立法调研工作，请提前做好准备。
附件： 《深圳经济特区医疗服务违法行为处罚条例》立法必要性说明
（联系人：奚克波，电话及传真：25503215）
二〇一一年四月十二日
附件
《深圳经济特区医疗服务违法行为处罚条例》立法必要性说明
近年来，随着经济社会的发展，人们对健康日益重视，医疗服务和医疗安全成为社会各界关注的焦点。我国现行的医疗服务监管法律体系，主要以1994年颁布的《医疗机构管理条例》和1999年颁布《中华人民共和国执业医师法》为主体，加上一些补充性的部门规章共同组成。但《医疗机构管理条例》、《中华人民共和国执业医师法》等法律法规的处罚力度、效果随着经济社会的发展和医疗服务监管形势的复杂化已逐渐弱化，加强医疗服务监督管理、加强医疗服务违法行为处罚力度的呼声也越来越大。
（一）现有法律法规的滞后性越来越明显，给执法带来的不利影响。
《医疗机构管理条例》、《中华人民共和国执业医师法》等法律法规已实施多年，随着经济社会的快速发展，其固有的滞后性越来越明显，具体表现为：
1、处罚量化空间过窄。
行政处罚种类包括警告；罚款；责令停产停业；暂扣或者吊销许可证、暂扣或者吊销执照；没收违法所得、没收非法财物；行政拘留等，但现行的医疗服务监管法律法规对医疗机构大多数违法行为的行政处罚只局限于警告、低数额罚款、吊销执照。处罚幅度从低端跃升至最高端，缺乏高额罚款、停业整顿、没收违法所得、没收非法财物等有效的缓冲空间。而警告、低数额罚款（5000元以下）的违法成本过低，执法效果不佳，往往出现罚而不改的情况；吊销执照无论对医疗机构还是其执业人员都是属于“极刑”，显然，这种“极刑”在如今倡导“和谐社会”这样的大背景之下还是难以广泛适用。所以，现行的医疗服务监管法律法规对医疗机构大多数违法行为的行政处罚缺乏高额罚款、停业整顿、没收违法所得、没收非法财物等比较有效的处罚种类，严重影响医疗服务监管行政执法效率。
2、经济处罚（罚款）过低，甚至缺位。
如今经济活跃的市场经济社会，经济处罚应当成为一种实用有效的处罚手段，但对执业医师的处罚仅仅1999年颁布的《执业医师法》对非医师行医有罚款的规定，对执业医师的违法行为包括《执业医师法》、《处方管理办法》等法律法规都没有罚款的规定。对医疗机构违法行为的罚款，《医疗机构管理条例》的罚款金额只是5000元以下，违法发布医疗广告根本没有罚款的规定。所以，经济处罚（罚款）过低，甚至缺位，导致执法过程中缺乏实用有效的处罚手段。
3、部分条文实用性不强，甚至丧失实用性。
比如，《医疗事故处理条例》的处罚条款中均出现“行政处分”的内容，但这些人事管理的内容适用于现今的民营医疗机构是不合适的。
（二）现有部分法律法规存在冲突。
1、部门规章设置行政处罚缺乏上位法支持，与《行政处罚法》与《行政许可法》等法律产生冲突。如，《处方管理办法》第五十七条设置了暂停执业、吊销执业证书的规定；《医疗广告管理办法》设置医疗广告的行政许可、设置停业整顿、吊销诊疗科目、吊销许可证等处罚种类均有悖于《行政处罚法》与《行政许可法》的有关规定。
2、同一部法律法规条文之间存在冲突，比如《医疗机构管理条例》第八十条第一、第二款均有“给患者造成伤害”这一项，导致在执法过程中发现“给患者造成伤害”这一情形时该适用第一款还是第二款无法选择。
（三）深圳于2002年颁布实施了《深圳经济特区实施医疗机构管理条例若干规定》（以下简称《若干规定》），提高了部分医疗服务违法行为的罚款金额，对部分国家法律法规没有规定的行为进行规定，《若干规定》实施以来，极大的促进了医疗服务监督管理工作。但因存在前置审批等因素，《若干规定》将于近期废止，这有可能削弱我市医疗服务监督管理工作及对我市今后的医疗服务监督管理工作产生不良影响，故有必要立法加强医疗服务监管工作。
（四）《深圳经济特区中医药管理条例》已正式实施，其对中医类医疗机构及其从业人员违法违规行为的监管、处罚是参照《若干规定》制定的，《若干规定》废止后，将造成我市对中医类监管、处罚力度相对较严格，对西医类医疗机构监管、处罚力度相对较宽松的情况，存在一定的医疗执法监督风险。
（五）当前社会经济迅速发展，对医疗机构及其从业人员的监管形势也日益复杂，在很多方面目前法律法规存在空白无法监管，因此有必要利用特区立法权尽可能地完善这些空白方面法规建设，加强和健全医疗机构监管体系。
（六）随着目前政府对医疗卫生事业和社区健康服务工作的投入，我市医疗卫生资源的配备越来越合理，居民对医疗卫生资源（特别是社区健康服务中心）的可及性越来越高，一定程度上影响了社会办医疗机构（特别是门诊部和诊所）的利润。为追求利益最大化，部分社会办医疗机构无视低廉的违法成本，进行超范围行医、雇用非卫生技术人员从事医疗卫生技术工作、非法雇用医托等违法行为，已成为危害居民健康、公众利益的危险因素，更可能危及社会和谐及公共安全。因此，有必要立法加大处罚力度和违法成本，遏制这些医疗服务违法行为，维护社会安全稳定。
（七）当前，维护社会和谐和公共安全已成为政府的中心工作。从今年开始，中央综治办和国家工商总局将查处取缔无照经营纳入了社会治安综合治理目标定期管理责任制考核，我市也成立了以综治办领导为组长、各委局分管领导为成员的工作领导小组，查处取缔无证行医也是这项工作的内容之一。目前国家尚无查处取缔无证行医的法律法规，在一定程度上影响了工作成效，也有必要立法加强这方面的工作。
利用深圳特区立法权限，可以突破上位法的规定，可以有针对性地对深圳经济特区医疗服务市场的特殊情况制定一些切实可行的规定。
（一）合理增加处罚量化空间。对医疗机构大多数违法行为，在警告、低数额罚款、吊销执照之间合理设定高额罚款、停业整顿、没收违法所得、没收非法财物等有效的缓冲空间，避免处罚幅度从低端跃升至最高端的弊病，有效提高执法的可操作性和实用性。
（二）合理运用经济处罚（罚款），对医疗机构及其执业人员的违法行为都有必要要设置不同程度的罚款，特别是对经济相对发展的深圳而言，罚款数额应当与与经济发展水平相适应。这样，大大增加医疗机构及其执业人员的违法成本，达到有效惩治违法行为的执法目的。
（三）可探索解决现有规章与上位法冲突的问题。
（四）可探索增加对现有法律法规空白的不良行为进行处罚的内容。
综上所述，有必要制定符合我市实际的《深圳经济特区医疗服务违法行为处罚条例》，且因《深圳经济特区实施医疗机构管理条例若干规定》一旦废止，我市医疗服务监督管理将出现空档期、执行《深圳经济特区中医药管理条例》也可能存在风险，所以应加快立法进程，尽早出台《深圳经济特区医疗服务违法行为处罚条例》。
