发布文号: 沪卫法规[2011]023号
各区县卫生局，市卫生局卫生监督所、市疾病预防控制中心：
为进一步规范本市卫生行政执法工作，提升行政执法能力，创新行政执法方式，努力实现医药卫生体制改革中全面落实监管职责的要求，依据国务院《全面推进依法行政实施纲要》、《关于加强法治政府建设的意见》和上海市人民政府《上海市依法行政“十二五”规划》、《关于进一步规范和加强行政执法工作的意见》等文件精神，特制定本实施意见。
一、充分认识规范和加强卫生行政执法工作的重要意义
卫生行政执法工作直接面向公众，与公众的切身利益密切相关。近年来，本市各级卫生行政部门和卫生监督机构不断转变执法理念，狠抓制度建设，通过规范执法行为、探索执法新模式，有效地提升了卫生执法工作的质量和水平。但是，我们也清醒地认识到，本市卫生行政执法工作与社会公众的期望仍有一定的差距，与适应开放、透明和信息化的社会环境仍有一定的差距，科技创新和技术执法能力还有待进一步加强，执法效率有待进一步提高，执法模式和方式有待进一步创新。规范和加强卫生行政执法工作，是提高卫生行政部门依法行政能力、提高执法公信力和执行力的必然要求；是深化医药卫生体制改革，推进社会管理、建设和谐社会的重要手段；是更好地维护社会公平正义、更好地服务经济社会发展的重要环节。
二、指导思想和工作目标
（一）指导思想
以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，深入贯彻落实科学发展观，紧紧围绕“执法更规范、执法更科学、执法更专业”的主线，坚持执法为民，坚持依法执法，坚持公平正义，努力提高本市卫生行政执法的公信力和执行力，全面履行法律赋予的市场监管、公共服务和社会管理职责，切实维护人民群众的健康权益。
（二）工作目标
以实现“管理上可控、成效上可量、程式上常态、效率上最优”的执法管理体系为目标，以信息化建设和技术执法能力建设为突破口，全面提升卫生行政执法管理水平，全面推行“教育、服务、处罚”并重的执法模式，全面提高执法人员的执法能力，为进一步完善“权责明确、行为规范、监督有效、保障有力”的卫生行政执法工作机制，为有效维护社会公共卫生和医疗服务秩序发挥更大的作用。
-----卫生行政执法行为更趋规范，职权法定、程序正当、裁量适当、管理规范的执法管理制度基本形成，卫生行政部门和卫生监督机构质量考核和监督制约机制基本完善。
-----市区两级卫生行政部门和卫生监督机构职责分工更趋明确，属地管理、分级监管、资源共享、统一调度、相互合作的工作机制基本建立，区域执法业务联动和协同工作平台有序推进。
-----信息化建设在卫生行政执法工作中得到进一步加强，“智慧卫监”信息化综合平台得到有效推进；卫生行政执法能力进一步提升，现场快速检测等各类技术手段在执法中得到广泛应用。
-----卫生监督学科和队伍建设全面加强，可持续的学科发展和人才培养、人员培训机制基本完善，本市卫生监督的优势专业和骨干人才不断涌现。
三、主要任务
（一）规范和加强行政执法工作，推动公正文明执法
1.牢固树立执法理念，切实提高规范执法意识
定期组织开展多种形式的执法理念和履行职责的教育培训，切实提高卫生监督员在行政执法中履行法定职责和规范执法行为的意识，牢固树立职权法定、程序正当、保护合法权利、教育指导为先、责权统一的执法理念。
2.定期梳理执法事项，明确执法权限和流程
定期梳理卫生行政执法事项、依据和职能，通过政府网站向社会公布并及时更新。定期编制卫生行政执法操作指南，明确卫生行政部门与卫生监督机构职权分工和具体执法事项的程序和权限，建立规范统一的卫生行政执法程序。
3.推进分类分步执法模式，探索说理性文书应用
坚持服务、教育、处罚并重，推进分类分步执法模式，对情节轻微或者危害后果能够及时消除的违法行为，积极推行行政指导、建议、劝告等工作机制；对于严重危害公共健康的违法行为，加大执法力度，强化追踪复查，提升执法威慑力，确保管理相对人的违法行为整改到位。坚持行政执法过程中对管理相对人开展说法释理工作，探索说理性文书在卫生行政执法中的应用。
4、推行行政处罚案件分级管理，完善行政裁量权基准制度
逐步推进行政处罚案件的分级分类管理，规范一般案件的合议流程，提高案件办理效率；完善疑难复杂案件的集体讨论制度和处罚前法制审查制度，推动各级卫生监督机构建立案件审理委员会；探索重大复杂疑难案件的公开听证制度。加大对涉嫌犯罪的行政处罚案件的打击力度，建立行刑衔接工作机制。建立和完善行政处罚自由裁量基准制度，加强市级卫生监督机构对区县卫生监督机构行使行政裁量权的指导和监督。
5.强化调查取证工作，完善证据管理制度
进一步规范调查取证工作，明确调查取证的程序、方法和要求，制定卫生行政执法调查取证规则，统一证据采集、固定、保存、勘验等标准。加大证据采集过程中的技术运用，提高卫生监督员利用技术手段发现违法行为的能力。在各级卫生监督机构配备标准化询问室，逐步推行重点执法环节录音录像制度。继续完善卫生监督员调查取证装备，5年内全市每2名卫生监督员配备一套标准化执法包。加强信息系统建设，建立集信息综合查询、数据实时传输、定位导航、多媒体现场取证、现场监督执法服务等多功能为一体的“一站式”移动执法平台。加强对执法证据和罚没收缴物品储存的管理，设立专门的物证和没收物品的储存场所，建立相关入室登记、保管制度，完善罚没物品定期集中销毁制度。
6.规范执法文书，加强案卷管理
提高全市卫生行政执法案卷质量，完善执法案卷评查制度，定期开展优秀文书评查、文书书写培训和技术比武活动。切实规范执法案卷的档案管理工作，制定卫生执法档案案卷的要求和标准，研究建立全市卫生监督档案中心建设方案，探索全市卫生监督实体档案的集中保管制度。推进卫生执法档案的信息化建设，形成统一、方便、高效的查询系统，提高档案有效利用，向公众提供便捷服务。
7、强化政务公开，推进卫生行政执法公开透明
全面公开卫生行政执法相关信息，通过卫生行政部门、卫生监督机构网站和办公场所公开行政执法事项、依据和操作指南。实施卫生行政检查、卫生行政处罚、卫生行政强制等行为时，严格执行相关告知制度。推进卫生行政执法结果公开，对与公共安全、公众健康以及公共利益有重大影响或者需要公众广泛知晓的，应按照有关规定公开执法结果信息。
8、推进卫生监督工作绩效考核，落实行政执法过错责任制
建立卫生监督工作绩效考核制度，市、区卫生行政部门每年从业务工作、综合管理、作风建设、机构设置、人员配备、经费使用、设备装备配备等方面对卫生监督机构进行考核，绩效考核结果作为财政补助、表彰奖励、单位绩效工资总量核定的重要依据。全面开展卫生监督稽查工作，完善工作制度，市级卫生行政部门和卫生监督机构对下级机构的监督检查中发现行政执法行为存在瑕疵的，应当制发行政监督建议书，指出执法过程中存在的问题并提出整改建议。健全行政执法过错责任制，建立执法行为与执法人员职业道德档案相衔接制度，卫生行政部门对卫生监督员因故意或者过失不履行、不正确履行法定职责，产生危害后果或者不良影响的，应当追究其行政责任。
（二）改进和创新行政执法机制，提高卫生监督水平和效率
9.落实属地管理工作机制，加强基层卫生监督网络建设
进一步明确市区两级卫生行政部门和卫生监督机构执法内涵和工作重点，落实区县属地管理为主、市区两级分级监管为补充的卫生监督监管机制。市级卫生监督机构进一步强化计划、协调、指导、考核等职能，查办跨区县、社会影响大、新领域的案件；区县卫生监督机构以属地管理为原则，加强日常监督执法。加强基层卫生监督网络建设，按照两级管理、划片设置的原则，推进郊区卫生监督派出机构的设置，并制定相应规划和配置标准。
10.科学确定日常监管频次，落实常态化监管机制
科学确定日常监管覆盖面和监管频次，针对监管的行业特点，结合量化分级、风险管理等监管方式编制日常监管工作手册，推行“平时巡查、专项复查、重点督查、大案严查”的监管机制。积极督促监督对象开展自查，加强许可后巡查和处罚后复查工作，对于普遍存在的违法情况和情节严重的违法行为，开展专项执法检查，做到“查处一案、震慑一片”，有效打击违法行为。
11. 推进卫生监督执法指挥调度系统建设，建立快速响应工作机制
加快推进各级卫生监督机构执法指挥调度系统建设，建立全市联网电话呼叫系统，加强突发事件应对能力。进一步改进投诉举报操作平台，完善受理、流转和评估制度，强化投诉举报处理的针对性和时效性。合理利用现有执法资源，组建由市级卫生监督机构牵头，各区县卫生监督机构参与的重大案件全市机动执法队伍，有效提升对重大事件的应对能力。
12.完善卫生监督执法网络，建立部门联动、信息共享执法工作机制
进一步完善卫生监督执法网络，建立市-区-街道（乡镇）三级纵向执法信息定期通报制度；完善对违法行为的基层监测网络，加强预防和监控，形成社会广泛参与的违法行为线索监测监控体系。健全卫生与公安、工商、药监、医保等相关部门的联动执法工作机制，建立定期联席会议制度，设立联络员，互通信息、交流经验。以打击无证行医为突破口，逐步建立与其他省市的案件信息共享平台，探索建立本市相邻地区执法信息的相互通报、信息共享、定期会晤和案件协查的工作机制。
13.加强卫生法制宣传，提升市民卫生法律知晓度
依托电视、报刊、网络等多种渠道进一步加强卫生法制宣传工作。通过开设法律在线学习平台、咨询热线、制定依法执业规范手册、创建法制宣传刊物和讲坛等一系列措施，营造医疗机构、公共场所单位等管理者和从业人员自觉学法、守法的氛围。实施卫生法律知晓度和卫生监督执法情况第三方测评制度，使市民和管理相对人对卫生法律法规的知晓度逐年上升。
（三）积极推进先进技术应用，提升卫生执法能力
14.推进快速检测技术应用
探索并开展对现场快速检测技术的研究，引进国内外先进快速检测技术，完善现场快速检测技术标准和质量控制标准，逐步拓展现场快速检测技术检测项目和适用领域。在各级卫生监督机构中继续优化现场快速检测仪器设备的配置，逐步配备标准化的快速检测实验室。加大对卫生监督员现场检测技术运用能力的培训，积极推进快速检测技术在行政执法工作中的应用。
15.拓展在线监测监控技术应用
在生活饮用水和空气质量在线监测的应用基础上，积极探索运用物联网在线监测监控和追踪溯源技术，优化公共卫生在线监测监控布点，扩大卫生监督对象监测覆盖面，逐步形成覆盖全市的在线监测网络。构建医疗安全危机等突发事件在线监控平台，实施对医疗安全危机等突发事件实时指导和在线处置，提高突发事件的应急指挥能力。
16.推广网络通信及信息技术应用
搭建基于网络通信技术的音视频同步传输通信调度平台，在全市卫生监督机构配备远程视频会议室，在执法车辆和移动执法装备上配备gps定位导航装置，逐步建立全市卫生监督执法指挥调度中心和各区县分中心，实现市区两级、区县之间的统一调度指挥。基于政务外网，引入“云计算技术”，集成全市卫生行政执法信息化基础设施，建立资源共享、服务集中和安全可靠的上海卫生行政执法“云计算中心”基础平台，推动“智慧卫监”建设。
17.加强卫生监督数据的利用和分析
结合卫生部《卫生监督信息报告管理规定（2011年修订版）》，落实卫生监督调查制度，加强数据质量控制，构建卫生监督信息报告管理框架，建立卫生监督信息报告定期会议制度、统计数据分析报告制度、投诉举报和行政处罚状况分析通报制度。加强卫生监督各信息系统之间的融合，综合利用数据挖掘技术，开展违法现象的相关性研究，进一步探究违法因素、执业风险因子的规律性，逐步建立公共卫生和医疗质量安全的风险评估、预警模型和科学决策机制。
18.强化标准在卫生执法工作中的应用
制定卫生行政执法管理标准、工作标准、行为标准、评价标准等地方卫生标准体系和指标体系，开展卫生监督员对现行有效标准应用能力的追踪评估并建立长效的评估模式和机制。根据卫生执法工作的范围和特点，建立便捷的法律法规标准数据库信息查询平台。
（四）加强卫生监督员培训和学科研究，提高队伍素质
19.完善新进卫生监督员规范化培训
完善新进卫生监督员培训工作。新进卫生监督员在通过岗前培训和考核，取得市卫生行政部门颁发的卫生监督员证后，方可从事卫生监督执法工作。建立新进卫生监督员三年规范化培训制度，新进卫生监督员通过脱产学习、专业带教、基地实践等形式，参加三年规范化培训。开展卫生监督员规范化培训基地建设，在全市区县卫生监督机构建立3至5个卫生监督员综合培养基地，继续强化现有15个卫生监督员培训实践基地的建设。
20.加强卫生监督员在职培训
建立卫生监督员网上培训制度，搭建全市卫生监督员网上学习平台，组织卫生监督员按照规定学时参加在线学习。建立全市卫生监督员信息管理制度，完善全市卫生监督员定期轮训和考核制度，组织卫生监督员参加基础法律知识和专业法律知识考试，并将轮训、考核结果与卫生监督员换证挂钩。进一步加强卫生监督员执法能力的培训，通过执法比武、技能比赛、文书比赛、知识竞赛等形式，树立执法标兵，提升卫生监督执法队伍整体能力。积极筹备卫生监督员在职培训基地，在卫生部卫生监督局的指导下，力争建立国家级卫生监督员培训基地。
21.推进卫生监督理论与实践的研究
集中全市卫生行政部门、监督机构和高校、研究机构的优势力量，探索“学科、人才、项目、成果四位一体、联动发展”的卫生监督理论与实践的研究模式。与本市有关高校合作，探索成立上海卫生监督研究中心，积极推动在本市大学院校卫生管理和预防医学本科生中设置卫生法学与卫生监督课程，探索联合培养硕士研究生。加强公共卫生监督、医疗质量安全监管和卫生执法证据调查学等方面的研究。在区县卫生监督机构组建8至10个优势专业，逐步形成学术梯队。出版《国外卫生监督相关研究进展资料汇编》（中英文），扩版《卫生监督理论与实践》杂志，积极开展与卫生监督工作相关的学术活动，参与国际合作项目和国际会议，开展人员定期交流。
22.推进专家、骨干和基层复合型监督员建设
根据执法业务和学科发展需求，制定优秀业务骨干培养计划，形成一批具有良好政治觉悟、执法能力、处理复杂问题能力的基层复合型卫生监督员。在5年内培养1至2名学术造诣较深、在国内有一定影响的卫生监督学科领军人才，10名优势学科带头人，50名卫生监督优秀青年人才，100名卫生监督业务骨干。优化卫生监督员学历和专业构成，到2015年，全市卫生监督机构人员中本科及以上比例达到85%以上。
二○一一年十一月二十五日
