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国务院关于加快转变经济发展方式工作进展情况的报告
--2011年12月28日在第十一届全国人民代表大会常务委员会第二十四次会议上
国家发展和改革委员会主任 张平
全国人民代表大会常务委员会：
我受国务院委托，向全国人大常委会报告2009年以来加快转变经济发展方式工作进展情况，请予审议。
一、主要工作和成效
近几年，各地区、各部门深入贯彻落实科学发展观，按照中央关于加快转变经济发展方式的重大部署和要求，坚持在发展中促转变、在转变中谋发展，大力推进结构调整、节能减排和自主创新，取得了积极进展。
（一）坚持扩大国内需求，内外需拉动经济增长的协调性增强。
扩大内需特别是扩大消费需求，是加快转变经济发展方式的内在要求。这几年，在消费方面，我们努力增加城乡居民收入，加快社会保障制度建设，居民消费能力和消费预期进一步改善；积极实施家电、汽车下乡等鼓励消费政策，扎实推进万村千乡市场工程，努力释放农村消费潜力，消费结构不断升级；大力加强市场价格和产品质量监管，市场秩序得到规范。2009年、2010年，社会消费品零售总额分别增长15.5%和18.3%，今年以来，市场销售继续保持较快增长，前11个月增幅为17%。在投资方面，以进一步优化政府资金投向、鼓励民间投资和抑制“两高”行业盲目扩张为重点，出台了一系列政策措施，推动投资在结构优化的同时保持了平稳较快增长。固定资产投资增速从2009年的30%平稳回落至今年前11个月的24.5%，其中“两高”行业投资增速从21.7%回落到18.6%，民间投资所占比重从48.1%提高到58.9%。通过不断扩大国内需求，有效应对了国际金融危机的冲击，增强了经济的内生动力和抗冲击能力。据测算，今年前三季度内需对经济增长贡献率达到101%，其中最终消费的贡献率由去年同期的32.7%提高到47.9%，资本形成由55.5%下降到53.4%。
在着力扩大内需的同时，坚持把扩大进口与稳定出口结合起来，促进外贸进出口趋向均衡。支持劳动密集型产品和高附加值产品等出口，严格控制“两高”产品出口；通过加大财税支持、加强金融服务和提高贸易便利化水平等措施，积极扩大进口。进出口不平衡状况逐步改善，2009年贸易顺差比上年减少1024亿美元，2010年比上年减少130亿美元，今年前11个月同比又减少305亿美元。出口结构继续调整，贸易方式不断优化，2010年一般贸易出口增长36%，增幅比加工贸易高9.8个百分点，今年前11个月一般贸易出口增幅快于加工贸易14.9个百分点。服务贸易加快发展，文化、技术等领域新兴服务出口快速增长。出口市场多元化趋势继续发展。
（二）积极推进产业结构调整，三次产业趋向协同发展。
围绕巩固农业基础地位，制定实施了一系列强农惠农的政策措施。中央财政对“三农”的投入在前两年大幅增加的基础上，今年将首次超过1万亿元。种粮补贴的范围不断扩大、标准不断提高、制度不断完善；稳步提高重点粮食品种最低收购价，实施重要农产品临时收储政策；继续推进新增千亿斤粮食生产能力建设，实施促进粮食稳定增产行动；中央召开了全国水利工作会议，对加强水利工作作了全面部署。加快发展生猪、奶业、水产业标准化规模养殖，稳步推进棉花、油料、糖料、蔬菜等生产基地建设，不断增大良种研发与应用、农技推广、动植物防疫等在农业稳产增产中的作用。各项政策措施促进了农业生产持续稳定发展，粮食产量实现连续8年增产，今年达到11424亿斤，再创历史新高；肉禽蛋奶、水产品和蔬菜等市场供应充足；大宗农产品生产继续向优势产区集中，13个粮食主产省对粮食增产的贡献达到90%以上。农产品优质化率进一步提高，2010年水稻、小麦、玉米优质化率分别达到80%、73%和62%。农业机械化持续快速发展，农作物耕种收综合机械化水平达到52.3%。
以调整改造传统产业和培育发展战略性新兴产业为突破口，加快工业转型升级。出台并落实重点产业调整振兴规划，在汽车、船舶、装备制造等行业实施了上万个技术改造项目，使一大批企业生产工艺技术水平得以提高。煤炭、钢铁等行业兼并重组稳步推进，产业集中度明显上升，2010年亿吨级煤炭企业集团达到5家，产量占比达到25%；今年前10个月钢铁行业前10家企业市场占有率达到48.9%，比2008年提高7.3个百分点。加快培育和发展战略性新兴产业的政策陆续出台，一批重大产业创新发展工程启动实施，新能源发展步伐加快。截至今年11月底，累计风电并网装机3997万千瓦，是2008年底的4.8倍；今年前11个月新增非化石能源电力装机2062万千瓦，约占全部新增装机三分之一；生物、信息等产业年均增速超过20%，2010年节能环保和资源循环利用行业产值超过2万亿元。
不断完善促进服务业加快发展的政策措施，陆续出台支持现代物流业、高技术服务业、节能服务业、家庭服务业、文化产业、体育产业发展的政策措施，各地区普遍加强对服务业的规划指导、政策支持和重大项目建设，各相关部门也从市场准入、人才服务、数据服务等方面进一步改善服务业发展环境。服务业综合改革工作在试点区域全面推开，部分地区和行业营业税改征增值税改革试点将于明年1月1日开始实行。生活性服务业持续增长，服务内容不断拓展、服务质量不断改进。文化、旅游等产业在经济社会发展中的地位更加突出，2009-2010年，文化产业增加值年均增速高达24.2%，2010年占国内生产总值的比重提高到2.75%；国内旅游人数、旅游收入两年年均增速达到10.8%和19.9%，今年前三季度同比分别增长12.6%和20.1%。金融保险、现代物流、工程咨询等生产性服务业发展势头良好，形成了一批知名企业和著名品牌，竞争力不断增强。“十一五”期间，服务业增加值占国内生产总值的比重稳步提高，2010年达到43.1%，比2008年提高1.3个百分点。
（三）扎实推进科技创新，科技对经济社会发展支撑作用进一步显现。
面对全球科技竞争的严峻挑战和国内经济发展越来越依靠创新驱动的新形势，国家大力实施科技、教育、人才三项中长期发展规划纲要。研发投入持续增加，2010年全社会研究与试验发展经费达到7063亿元，是2008年的1.53倍，占国内生产总值比重达到1.76%；其中，企业投入5186亿元，占全部研发经费的73.4%。上海光源、北京正负电子对撞机等一批国家重大科技基础设施新建或改造完成，“十一五”期间累计建成国家重点实验室327家、国家工程实验室91家。大型飞机、重大新药创制等重大科技专项加快推进。创新型城市试点示范建设等进展顺利。以企业为主体、市场为导向、产学研相结合的技术创新体系进一步完善，依托重点骨干企业建立的国家工程技术研究中心已达到140多个，国家认定企业技术中心达到729个，汽车、钢铁等56个产业技术创新联盟试点深入推进。科技人才队伍不断壮大，2010年研发人员全时当量达到255万人年，居世界首位。
科技创新在一些领域取得重大突破，具有世界影响的重大科技成果不断涌现，深海载人潜水器最大下潜深度超过5000米，水稻基因育种技术再获突破性进展，“天宫一号”与“神舟八号”成功实现交会对接，使我国成为世界第三个独立掌握空间对接技术的国家。专利授权量持续增长，2010年国内发明专利授权量8万件，比上年增长22%；今年前11个月授权量达到10.2万件，同比增长39.5%。一批重大装备、核心关键技术和产品研制成功，大型水电机组急需的抗撕裂厚钢板、特高压输电所需的关键零部件、小分子靶向抗肿瘤药物等产品投入生产和使用。科技成果向生产领域转化步伐明显加快，对经济社会发展的支撑作用进一步增强，2010年全国签订技术转让合同成交金额3907亿元，是2008年的1.47倍。
（四）着力推进节能减排和生态建设，可持续发展能力进一步提高。
坚持把节能减排作为推进结构调整的重要抓手，充分运用经济、法律和必要的行政手段，推动能源资源节约和环境保护。目标责任管理制度进一步健全，公布了各地区“十一五”目标完成情况，落实了奖惩措施。继续运用价格等手段抑制“两高”行业生产过快增长，及时提高能耗和环保等准入门槛，暂停审批、核准、备案一批不符合标准的项目，2009年以来六大高耗能行业增速始终低于全部工业增速。淘汰落后产能工作力度加大，2009-2010年累计关停小火电3827万千瓦，淘汰落后炼铁、水泥产能6113万吨和1.92亿吨。锅炉窑炉改造、区域热电联产、电机系统节能等十大重点节能工程加快实施，两年形成节能能力1.6亿吨标准煤。大力推进北方采暖区既有居住建筑节能改造工作，2009-2010年完成1.42亿平方米改造任务。循环经济试点深入开展，资源综合利用加快推进，黑色金属和有色金属共伴生矿约70%得到了综合利用，煤炭资源的综合利用率也达到60%。节能灯具等一大批高效节能产品得到推广使用，在补贴政策的引导下老旧车辆淘汰速度明显加快，再生资源回收体系建设积极推进。污染防治和生态建设力度不断加大，两年新增城镇污水日处理能力3230万吨，新投用燃煤电厂脱硫机组2.09亿千瓦；重点流域污染防治、重金属污染治理和危险废物规范化管理工作得到加强，天然林保护二期工程、京津风沙源治理、退牧还草和荒漠化、石漠化综合治理进展顺利。
经过各方面的共同努力，节能减排取得了明显成效。重点行业单位产品能耗继续下降，2010年火电供电煤耗比2008年下降3.5%，吨钢综合能耗、吨铝综合电耗分别下降4%和2.2%。“十一五”期间全国单位国内生产总值能耗下降19.1%，化学需氧量排放量下降12.45%，二氧化硫排放量下降14.29%。“十一五”期间，我国以能源消费年均6.6%的增速，支撑了国民经济年均11.2%的增长，能源消费弹性系数由“十五”时期的1.04下降到0.59。环境质量总体稳定，部分指标有所改善，2010年地级以上城市空气质量达到二级标准的比例为81.7%；全国七大水系国控断面好于三类水质的比例由2005年的41%提高到59.6%，地表水国控断面劣五类水质比例下降到20.8%。
（五）完善落实区域发展政策，东中西部发展呈现良性互动态势。
发挥比较优势、缩小发展差距、促进基本公共服务均等化，是调整区域经济结构的重要内容。围绕这些方面，国家出台了一系列重大规划和政策措施，明确了各区域发展的方向、目标和重点。中央全面部署了未来10年深入实施西部大开发战略的各项任务，印发了进一步实施东北地区等老工业基地振兴战略的若干意见和促进中部地区崛起规划；系统制定了促进边疆民族地区经济社会加快发展的政策措施，密集出台了一批经济区、经济带发展规划；全国主体功能区规划发布实施；促进产业转移的政策措施更加完善。
在各项政策支持和各地区努力下，区域协调发展迈出新步伐。西部地区基础设施建设取得突破性进展，市（地、州）基本通二级以上公路，包头至西安等铁路新线、吐鲁番和日喀则等支线机场、宁夏扬黄灌溉水利一期工程等一批重点项目建成投产，一大批乡镇和行政村开通了邮政、电话和互联网，一大批生态和环境保护项目开工建设。中部地区承东启西的区位优势进一步凸显，生态经济区、城市群和综合交通枢纽建设快速发展。东北地区面向东北亚区域开放、资源型城市转型以及国有企业、国有林区垦区和厂办大集体改革扎实推进。上海浦东新区、天津滨海新区和深圳等综合配套改革试验区在转变政府职能、转变经济发展方式等方面进行了积极探索，积累了有益经验。2009年、2010年中西部地区主要经济指标增速均快于东部地区，今年前11个月，中部地区规模以上工业增加值、消费、投资同比分别增长18.3%、17.8%和28.9%，西部地区分别增长16.9%、18%和29.2%，均高于全国平均水平；中西部地区对外贸易、利用外资增幅为42.5%、20.6%，分别高于全国平均水平18.9个和7.4个百分点。
（六）统筹城乡发展，农村公共服务水平得到提升。
大力发展农村社会事业和社会保障是统筹城乡发展的必然要求。国家通过加大投入、完善政策、健全制度，使广大农民得到了更多实惠。农村义务教育经费保障机制改革进展顺利，今年生均公用经费基准定额又提高了100元，家庭经济困难寄宿学生生活费补助标准每生每天提高1元，对全国1.3亿农村中小学生在免除学杂费的基础上又免费提供教科书，在集中连片特殊困难地区启动实施了营养改善计划，惠及2600万农村在校学生。新型农村合作医疗制度全面建立，政府补助标准提高到200元，超过85%的统筹地区开展了门诊统筹。基本药物制度在城乡政府办基层医疗卫生机构基本实现全覆盖。两年来，中央共投入430亿元，支持了2233所县级医院、6200多所中心乡镇卫生院、22万所村卫生室的建设，老少边穷地区和农村医疗卫生资源不足的矛盾得到有效缓解。新型农村社会养老保险试点加快推进，目前已实现60%的覆盖目标。农村最低生活保障制度不断完善，受益人数约5300万人，基本实现了应保尽保。国家大幅度提高扶贫标准，将更多的农村人口纳入扶贫范围。农村基础设施进一步改善，一大批“水电路气房”项目建成，2009-2010年解决了1.23亿农村人口安全饮水问题，新增农村沼气用户1000万户，改造农村危房200万户，农村无电人口用电问题基本解决。农民收入增幅逐年提高，两年年均农村居民人均纯收入实际增速达9.7%，高于城镇居民人均可支配收入增幅0.9个百分点；今年前三季度农村居民人均现金收入扣除价格因素实际增速达到13.6%，比城镇居民人均收入增幅高5.8个百分点。
城镇化是扩大内需的战略重点，是解决“三农”问题的重要途径。按照统筹规划、合理布局、完善功能、以大带小的原则，一批城市发展总体规划制定实施。由大中小城市和小城镇构成的城镇体系初步形成，环渤海、长三角、珠三角三大城市群快速发展，中原城市群、成渝城市群迅速崛起，人口和经济的集聚能力不断增强；城镇综合承载能力继续提高，市政公用设施服务能力大幅提升，城市用水、燃气可及率分别达到96.7%和92%。城镇化率不断提高，2010年达到49.95%，比2008年提高2.96个百分点。
二、存在的矛盾和问题
在看到取得成绩的同时，我们也清醒地认识到，制约经济发展方式转变的深层次问题还没有得到根本解决，一些领域的进展和成效还不尽如人意，一些方面还存在诸多矛盾和问题。主要表现在：
在三大需求中，消费对经济的拉动作用还不强。近年来，我国最终消费占国内生产总值比重呈下降趋势，2010年为36.8%，比2008年下降6.7个百分点；而资本形成所占比重呈上升趋势，2010年达到54%，比2008年上升6.5个百分点。“一降一升”状况的出现，主要不是由于消费增长慢，而是这一期间在应对国际金融危机的过程中投资增长更快，造成经济增长更多依靠投资拉动。同时，由于居民收入占国民收入的比重偏低，加上消费预期和消费环境还需进一步改善，使得居民消费潜力没有得到更好的释放，特别是农村居民和城市低收入者消费能力不强，制约了消费的进一步扩大。
在三次产业中，一产不稳、二产不强、三产不足的问题还比较突出。农业生产比较效益低，农田水利基础设施薄弱，农业科技水平不高，耕地和淡水资源约束趋紧，保障国家粮食安全仍面临诸多挑战。工业结构层次较低，企业创新能力较弱，产业发展在很大程度上仍然依靠低成本劳动力和能源资源大量投入；部分行业产能严重过剩，中小企业发展环境还需要进一步改善。服务业特别是生产性服务业发展相对滞后，服务产品数量和质量都不能满足要求。
在可持续发展上，资源环境约束还在强化。尽管“十一五”时期节能减排和生态建设取得了积极成效，但能源消耗仍然偏高，环境污染仍很严重，生态环境仍十分脆弱。2010年我国单位国内生产总值能耗是世界平均水平的2.2倍，主要矿产资源对外依存度逐年提高，石油、铁矿石等均已超过50%。今年前三季度，单位国内生产总值能耗仅下降1.6%，氨氮排放量下降0.9%，氮氧化物排放量不降反升7.2%。固体废物、危险废物、持久性有机物等持续增加，重大环境污染事件时有发生。农村和土壤环境问题日益凸显，水土流失、草原退化等生态问题十分突出，一些地区资源环境承载能力接近极限。
在城乡区域协调发展上，缩小差距的任务还很繁重。城乡收入差距较大的局面尚未根本扭转。区域发展的相对差距有所缩小，但绝对差距仍在扩大，欠发达地区和资源枯竭型地区发展面临诸多困难。基本公共服务供给不足、不平衡的矛盾仍十分突出，中西部地区公共服务与东部地区有较大差距，农村居民享受到的公共服务远落后于城镇居民。
产生上述问题的原因是多方面的，更深层次的原因是发展观念还需要进一步转变，体制机制改革还需要进一步深化，政绩考核体系还需要进一步完善。虽然这些问题的解决都不可能一蹴而就，但我们必须以强烈的紧迫感和责任感，坚持不懈地加以推进解决。
三、下一步工作的重点
国际金融危机的教训深刻地警示我们，在国内外环境发生深刻变化的大背景下，如果不能加快转变经济发展方式，今后发展的代价就会越来越大，空间就会越来越小，道路就会越走越艰难，转变经济发展方式已刻不容缓。为此，必须进一步深入贯彻落实中央的决策部署，按照全国人民代表大会审议通过的“十二五”规划纲要，以科学发展为主题，以加快转变经济发展方式为主线，坚定不移调结构，脚踏实地促转变，力争转变经济发展方式不断取得新的成效。
（一）进一步扩大内需特别是消费需求。扩大居民消费重在提高收入、改善预期。要坚持实施就业优先战略，千方百计扩大就业，促进国民收入分配调节，健全企业职工工资正常增长机制，加大强农惠农富农力度，保障农民工合法权益，让城乡居民通过劳动获得更多收入。加大养老、医疗等社保体系建设力度，继续深化医药卫生体制改革，加快教育改革与发展，减轻居民消费的后顾之忧。健全市场流通体系，创新流通方式，降低流通成本，整顿和规范市场秩序，改善居民消费环境。继续完善文化、旅游、家政等消费政策，推广节能建材和节水洁具，发展绿色消费，引导和促进消费结构升级。在保持投资稳定增长的同时，把重点放在优化投资结构上，政府投资进一步向改善民生、向结构调整、向节能环保倾斜；加快推进制定出台鼓励民间投资发展的具体措施，更好地发挥民间资本在扩大内需中的积极作用。扎实推进保障性安居工程建设，带动消费和投资增长。稳定和拓展外需，积极推动对外贸易从规模速度型向质量效益型转变，促进对外贸易均衡发展。
（二）大力推进产业结构优化升级。坚持在加强农业基础、提升制造业水平、扩大服务业规模上下功夫，推动三次产业在更高水平上协调发展。继续加大对农业和农村经济发展的支持，大力发展现代农业，积极推进农业科技创新，加强农田水利建设，加快构建粮食安全保障体系。根据国内外市场需求新变化、新要求，综合运用财税、信贷等政策，以自主创新为突破口培育和发展战略性新兴产业，以技术改造、兼并重组为手段促进传统制造业优化升级。积极拓宽小型微型企业融资渠道，努力缓解融资难问题。落实好鼓励服务业加快发展的各项政策，以生产性服务业为重点，破除体制约束，完善政策支持，力争在现代物流、商务服务、技术研发、信息服务等重点领域实现更快发展；积极发展生活性服务业，着力提升现代化、产业化和惠民化水平。
（三）加快科技进步和自主创新。坚持一手抓基础研究和战略高技术研究，一手抓企业创新主体培育。全面落实国家中长期科技、教育、人才规划纲要，强化基础性、前沿性技术和共性技术研究平台建设，加快推进科技重大专项，深入实施知识创新和技术创新工程，着力解决重大科技问题。促进科技与经济更加紧密结合，推进科技资源优化配置和开放共享，支持创新要素向企业集聚，引导企业加大研发投入，大力推进产学研有机结合和科技成果转移转化，促进高新技术和产品推广应用，推动高技术产业集聚和特色产业基地发展。继续深化科技体制改革，着力解决影响创新发展的体制机制障碍。加强人才队伍建设，大力培养创新型人才和领军人才，加大知识产权保护和技术标准工作力度，形成全社会共同推进自主创新的良好环境。
（四）毫不放松地抓好节能减排和生态环境保护。通过有效的市场激励机制强化引导，通过完善的法律法规强化约束，使节能减排和生态保护成为全社会自觉行动。抓紧落实“十二五”节能减排综合性工作方案，合理控制能源消费总量，切实降低能耗水平，明显减少污染物排放。继续强化能耗、环保标准，实施好差别电价、惩罚性电价政策措施，大力推进合同能源管理和排污权交易试点。落实好抑制“两高”行业扩张和淘汰落后产能政策措施。更加注重运用新技术提高能源资源利用效率，鼓励和支持企业加快节能改造和污染治理，重点推进脱硫脱硝、城镇污水处理设施建设，大力发展循环经济和资源再生利用产业化。深入实施重点流域水污染防治、重点区域大气污染联防联控，开展农村环境综合整治，加强农村沼气建设，继续强化对水源、土地、森林、草原等的生态保护，加强国家重点生态功能区保护、建设和评估。积极发展非化石能源，推进低碳试点示范，做好应对气候变化工作。
（五）进一步统筹区域城乡协调发展。全面实施区域发展总体战略和主体功能区战略。按照中央关于新的十年深入推进西部大开发总体要求，加大政策扶持力度，增强西部地区自我发展能力。坚持以改革开放和创新引领为动力，以完善现代产业体系为主攻方向，全面振兴东北地区等老工业基地。继续发挥中部地区区位优势，壮大优势产业，促进中部地区崛起。鼓励东部地区率先转变发展方式，全面提升国际竞争力。加大对革命老区、民族地区、边疆地区和贫困地区扶持力度，落实促进西藏、新疆跨越式发展和长治久安的政策措施。继续加强东中西区域经济合作，推动产业有序转移。积极稳妥推进城镇化，鼓励有条件的中小城市放宽户籍限制，把符合条件的农村人口逐步转为城镇居民，使其在就业、居住、教育和社保等方面平等享受市民权益。加强新农村建设，改善农民生产生活条件，提高农村公共服务水平。
（六）不断增强转变发展方式的动力。围绕进一步发挥市场在资源配置中的基础性作用，加快推进行政审批、财税、金融、价格、收入分配和国有企业等领域改革。要进一步转变政府职能，减少政府对微观经济活动的干预。加快财税体制改革，健全中央和地方财力与事权相匹配的制度；结合基本公共服务均等化和主体功能区建设，完善转移支付制度。深化利率市场化和汇率形成机制改革，积极培育面向小型微型企业和“三农”的金融机构。稳步推进资源性产品价格和环保收费改革，建立健全能够反映市场供求关系、资源稀缺程度和环境损害成本的价格形成机制。深化收入分配改革，逐步提高居民收入在国民收入分配中的比重，提高劳动者报酬在初次分配中的比重。继续推进国有企业改革，消除制约非公经济发展的制度障碍，形成有效竞争的市场格局，增强市场主体在经济结构调整中的动力和活力。与此同时，要抓紧完善体现科学发展观的干部考核评价体系，更加注重对结构调整、自主创新、节能环保、就业和民生改善等方面成效的评价。
委员长、各位副委员长、秘书长、各位委员，加快转变经济发展方式和调整经济结构的任务十分艰巨。让我们更加紧密团结在以胡锦涛同志为总书记的党中央周围，以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，深入贯彻落实科学发展观，全面贯彻党的十七大和十七届三中、四中、五中、六中全会精神，统一认识，坚定信心，开拓进取，扎实奋斗，促进经济社会全面协调可持续发展。
