发布文号: 济政发[2012]1号
各县（市）、区人民政府，市政府各部门：
为认真贯彻落实《山东省人民政府关于印发山东省依法行政第五个五年规划（2011-2015年）的通知》（鲁政发〔2011〕42号）精神，全面推进依法行政，确保完成法治政府建设目标，结合我市实际，现提出以下意见。
一、进一步增强推进依法行政的责任感和紧迫感
全面推进依法行政，是贯彻落实依法治国基本方略的重要举措，也是加强法治政府建设、维护人民群众根本利益的必然要求。近年来，全市各级各部门深入贯彻落实科学发展观，全面推进依法行政，加强法治政府建设，政府职能加快转变，依法科学民主决策的水平明显提高，政府立法工作进一步加强，行政执法规范化建设成效显著，依法行政能力不断增强，为我市经济社会发展提供了有力的法制服务和保障。同时，也要清醒地看到，我市依法行政工作仍然存在一些问题：依法行政工作城乡发展不平衡，制度建设质量有待提高，行政不作为、乱作为问题仍然存在，行政复议在化解行政争议方面的作用发挥不够，个别部门负责人对依法行政重要性的认识不足等。“五五”时期，是全面推进依法行政，建设法治政府的关键时期，依法行政工作面临良好发展机遇。各级各部门要深刻认识面临的新形势、新任务，切实增强推进依法行政的使命感、责任感、紧迫感，强化措施，扎实推进，努力开创依法行政工作新局面。
二、着力提高依法科学民主决策水平
（一）全面加强行政决策管理。健全完善公众参与、专家论证和政府决定相结合的行政决策机制，加强行政决策程序建设，完善行政决策的信息和智力支持系统，切实推进行政决策的科学化、民主化、法制化。健全完善重大行政决策程序，合理确定重大行政决策事项范围，切实落实重大行政决策的公众参与、专家论证、风险评估、合法审查和集体讨论决定等程序。
（二）实行重大行政决策征求意见和听证制度。作出重大行政决策前，决策事项承办单位应就重大决策的必要性、可行性、科学性进行充分调研论证，认真征求相关方面的意见和建议，采取公示、座谈等形式，广泛听取社会公众意见。凡法律、法规、规章规定应当听证以及可能影响社会稳定、公众对决策方案有重大分歧的，要组织进行听证。组织听证会要在充分考虑听证事项的性质、复杂程度及影响范围的基础上，科学确定、分配听证代表名额，合理遴选听证代表，并将听证代表名单及基本情况向社会公布。对听证中提出的合理意见和建议要吸收采纳，采纳情况要以书面形式告知听证代表，并通过新闻媒体等向社会公布。
（三）完善重大行政决策合法性审查和决策后评估制度。重大行政决策方案提交政府常务会议或者全体会议前，要交由法制机构进行合法性审查，未经合法性审查或经审查不合法的不得提交会议讨论，不得作出决策。重大行政决策实施后，要跟踪了解决策实施情况，采取抽样检查、跟踪调查等方式，全面评估决策执行效果，了解利益相关方和社会公众对决策实施的意见、建议，及时发现和纠正存在的问题，减少决策失误造成的损失。对应当听证而未听证、未经合法性审查或经审查不合法、未经集体讨论作出决策等违反规定造成重大损失的，要按照谁决策、谁负责的原则，依照国家、省有关规定从严追究责任。
三、全面提高制度建设质量
（一）统筹安排政府立法项目。着眼于服务经济社会发展大局，加强重点领域的立法工作。围绕保障经济平稳较快发展，突出做好城市建设、土地管理、价格监管、房屋拆迁等方面的立法；围绕转方式、调结构，重点加强环保节能、现代服务业发展、市场服务体系建设等方面的立法；围绕保障和改善民生，继续加强基础教育、医疗卫生、社会保障等方面的立法；围绕推进政府职能转变，继续探索政务公开、决策监督、行政程序规范等方面的立法；围绕完善基本公共服务，促进和谐稳定，加强预防自然灾害、应对突发事件、完善治安管理、预防化解社会矛盾等方面的立法；围绕推进文化强市战略，加强传统人文资源挖掘保护、公共文化服务体系建设、文化产业发展等方面的立法。
（二）加强立法调研论证。要按照推进行政体制改革、转变政府职能、改进行政管理方式的要求，结合我市实际，着眼于改革发展稳定，加强立法调研论证工作。立法过程中要坚持以人为本、维护公平正义的原则，充分发挥立法调整利益格局和维护社会秩序的作用，正确处理整体利益与局部利益、公共利益与个人利益、特殊阶层利益与社会共同利益之间的关系，正确认识和把握经济社会发展规律，不断改进立法技术，提高政府立法工作质量。
（三）坚持科学民主立法。政府立法工作要坚持“开门立法”，积极探索建立政府立法公众参与机制，保证合理诉求充分表达、合法利益充分体现。要完善公众意见征集和反馈机制，在立法项目确立、立法调研论证、立法草案公示等环节，畅通公众意见沟通渠道。要结合落实政府规章有效期制度，积极开展立法后评估工作，将评估报告作为政府规章修改或废止的主要依据。注重发挥政府法制机构在政府立法中的主导和协调作用，对社会高度关注、实践急需、条件基本成熟的立法项目，要集中力量尽快出台；对涉及多个部门职责、职能交叉、管理重叠的立法项目，要及时组织相关部门进行论证，并做好协调工作，依据法律法规合理确定职权，避免实施中出现缺位、越位现象。
四、加强规范性文件合法性审查
（一）健全规范性文件制定程序。制定对公民、法人和其他组织的权利义务产生直接影响的规范性文件，要采取多种形式，公开征求社会公众的意见，经法制机构合法性审查后，由制定机关负责人集体讨论决定；未经公开征求意见、合法性审查、集体讨论决定的，不得发布施行。要严格落实“三统一”制度，切实加强规范性文件管理，有效规范行政行为，不断提高依法行政的能力和水平。
（二）建立规范性文件有效期制度。制发规范性文件应在文中标明有效期和施行日期。规范性文件有效期最长不得超过5年，标注“暂行”、“试行”的规范性文件有效期为1至2年。有效期届满的，规范性文件自动失效。规范性文件施行日期与公布日期的间隔一般不得少于30日。规范性文件公布后不立即施行将影响法律、法规、规章、上级规范性文件执行，或不利于保障国家安全、公共利益的，可以自公布之日起施行。制定机关要于规范性文件有效期届满前6个月内进行评估，需要继续执行的，重新登记、公布，并自公布之日起重新计算有效期，需要修订的，按照制定程序办理。
（三）完善规范性文件备案审查制度。要依据《山东省规章和规范性文件备案规定》和《山东省行政程序规定》有关要求，做好规范性文件备案审查工作。全面实行县（市）区政府规范性文件目录定期报告制度，每季度将经审查准予备案的规范性文件目录通过市政府法制部门网站向社会公布。强化各级法制机构对规范性文件的审查职责，将规范性文件备案审查工作情况列入年度依法行政考核内容。
五、严格规范行政执法
（一）加强行政审批管理。健全完善行政审批事项编码管理制度，对正在实施的行政审批事项由政府法制机构进行编码管理，向社会公布目录，未取得编码的不得实施。因法律法规调整引起行政审批事项变化的，要及时调整编码目录。继续清理、调整行政审批事项，探索实行相对集中许可制度。进一步规范审批程序，优化工作流程，强化网上电子审批和监管。
（二）完善行政执法体制机制。深入推进行政执法体制改革，积极推进综合执法向多领域拓展、向基层延伸，在有条件的乡镇（街道）开展不同行政管理领域综合执法试点。规范委托行政执法行为，行政机关委托其他行政机关或者具有管理公共事务职能的组织行使行政执法权时，要与受委托行政机关或组织签订书面委托协议，并报本级政府法制机构备案。部门之间因执行法律、法规、规章发生争议不能协商解决的，由本级政府法制机构协调处理；涉及重大事项的，由政府法制机构提出意见，报本级政府决定。
（三）规范行政执法裁量权。健全行政裁量权基准制度，对具有裁量幅度的行政执法条款认真进行梳理，细化量化行政执法的条件和处罚幅度，严格规范行政执法裁量权的行使。行政机关处理违法行政行为的手段和措施要适当、适度，采取的措施要与执法目的相当，避免给当事人权益造成不必要的损害。政府法制机构要加强对规范行政执法裁量权的指导，避免行政执法的随意性，确保公正执法。
（四）健全行政执法程序。认真贯彻落实《山东省行政程序规定》，细化执法流程，明确执法步骤和时限，确保程序公正。健全行政决定告知制度，行政决定作出前，要依法告知行政相对人依法享有的陈述权、申辩权、听证权、救济权等权利。各行政执法部门要根据回避、公开、当事人参与、诚实守信、保障救济权利等程序要求，在职责权限范围内编制本系统行政执法操作指南，明确执法主体、权限、程序等方面的具体规范，并向社会公布，接受公众监督。健全行政执法取证规则，杜绝违法取证行为。
（五）深入推行行政执法责任制。根据法律、法规、规章的制定、修改、废止情况及时调整、梳理行政执法依据，清理行政执法主体，科学设定执法岗位，严格落实执法责任。把完善行政程序、严格按照法定程序办事作为推行行政执法责任制的重点，认真落实案件质量考核、错案责任追究、满意度测评等工作。加强行政执法评议考核，行政执法部门每年要对本部门行政执法人员的执法情况进行评议考核，评议考核结果作为行政执法人员奖励惩处、晋职晋级的重要依据。
（六）完善行政执法案卷评查制度。健全行政处罚、行政许可、行政强制、行政征收等行政执法案卷管理制度。完善行政执法案卷评查规则，对案卷内容的完整性、证据的充分性、法律适用的正确性、裁量的合理性、程序的正当性、案卷的整洁性、文书的规范性进行全面评查。各级政府法制机构应定期组织开展行政执法案卷评查工作，纠正执法案卷制作、归档中不规范的问题。行政执法部门对案卷评查结论指出的问题，要在6个月内予以改正，并将有关改正情况向政府法制机构反馈。
（七）强化行政执法队伍管理。严格落实行政执法人员资格管理制度，凡从事行政执法的人员必须经过法制培训考试合格，获得执法资格，由政府法制机构录入本级执法人员信息数据库，未取得执法资格的人员一律不得上岗执法。对执法资格实行动态管理，依据法律调整等情况，政府法制部门定期加强执法人员的执法能力考核，达不到要求的收回执法证件。实行听证主持人持证上岗制度，未取得资格证书的，不得担任听证主持人。
（八）切实加强执法监督。完善行政执法电子监察制度，实现各类行政执法网上运行、网上接受监督，对发现的执法问题，政府法制机构要及时向有关行政执法主体发送处理意见书，督促其认真纠正行政违法行为，并做好善后工作。进一步加大行政执法监督力度，完善行政执法监督员制度，建立重大行政处罚决定、重大行政许可决定、重大行政强制决定等向政府法制机构备案制度。
六、扎实开展行政复议工作
（一）开展行政复议委员会试点工作。按照依法实施、稳步推进、注重实效的原则，深入推进市政府行政复议委员会试点工作，在做好集中受理阶段工作的基础上，适时向集中审理和议决、相对集中行政复议等阶段推进，并在有条件的县（市）区政府开展试点工作。探索建立行政首长和专家学者参与行政复议案件审理制度。加强行政复议规范化建设，开展行政复议示范单位创建活动，推动全市行政复议工作均衡发展。
（二）改进行政复议案件审理方式。注重运用调解、和解方式解决行政纠纷，对事实清楚、争议不大的行政争议，采取简易程序，高效、便捷、妥善化解；对涉及当事人重大权益的案件，要进行现场调查，核实相关证据，充分听取各方意见，查明事实。要善于运用听证等公开审理方式审理行政复议案件，提高案件审理透明度。
（三）严格履行行政复议决定。坚持行政复议案件的合法性审查与适当性审查相结合，规范行政复议案件办理程序，健全制度，提高效率，增强行政复议的社会公信力。行政机关要严格履行行政复议决定，对拒不履行或者无正当理由拖延履行行政复议决定的，要依照法律、法规的相关规定追究有关责任人的责任。
七、完善防范化解社会矛盾机制
（一）健全预警和应急机制。进一步完善突发公共卫生、自然灾害、公共安全等重大事件的应急处理机制，切实提高政府在突发事件的预防与应急准备、监测与预警、应急处置与救援、事后恢复与重建等方面的应对能力，依法依规处理各类突发事件，控制、减轻和消除社会危害。建立矛盾纠纷信息预警机制，按照“谁主管、谁负责”的原则落实维护稳定工作责任制。
（二）完善社会纠纷矛盾调解工作机制。要建立由各级政府负总责，政府法制机构牵头，各职能部门为主体的行政调解工作体制。完善行政调解联席会议制度和行政调解指导机制，保障行政调解工作有效开展。政府法制机构要会同有关部门适时出台加强行政调解工作的意见，科学界定行政调解范围，规范行政调解程序，建立行政调解与人民调解、司法调解的衔接联动机制。
（三）健全信访工作制度。认真贯彻实施《信访条例》，畅通信访渠道，切实保障信访人、举报人的合法权利。健全领导阅批群众来信、接待群众来访、牵头处理复杂信访问题制度，及时解决群众反映的问题和提出的建议。研究建立信访信息反馈与政策研究联动机制，对带有普遍性的社会矛盾，及时制定和完善相关政策措施；对涉法案件，积极引导群众通过行政复议、仲裁、诉讼等法律途径解决。
八、加强法制学习培训和理论研究
（一）加强法律知识学习培训。落实领导干部集体学法制度，各级各部门要结合工作实际，制定领导干部集体学法年度计划，每年不少于4次，做到计划、内容、时间、人员、效果“五落实”。将依法行政作为新录用公务员培训和晋升领导职务任职培训的重要内容，列入培训计划。各级政府部门要组织在岗行政执法人员参加公共法律知识培训、专业法律知识轮训和新法律法规专题培训。培训情况、学习成绩作为考核内容和任职晋升的重要依据。
（二）深入开展依法行政宣传和理论研究。充分利用各种新闻媒体，采取宣传月、知识竞赛、案例评析等多种形式，宣传依法行政的基本精神、主要内容和重大意义，积极推广先进经验，营造良好法治氛围。政府法制机构和行政执法部门要经常研究分析依法行政实践中出现的新情况、新问题，不断总结经验，指导和推动依法行政工作。
九、强化依法行政工作的组织保障
（一）加强组织领导。各级各部门主要负责人是本地区、本部门推进依法行政的第一责任人，对推进依法行政工作负总责。要建立完善由主要负责人牵头的依法行政领导协调机制，将依法行政工作任务与改革发展稳定的任务一起部署、一起落实、一起考核。县（市）区政府常务会议每年要至少2次听取依法行政工作汇报，认真研究解决依法行政工作中存在的突出问题。市政府贯彻《全面推进依法行政实施纲要》工作领导小组要加强对全市依法行政的指导和督促检查。
（二）落实工作责任。各级各部门要结合实际，制订推进依法行政工作实施方案，确定不同阶段的工作重点，有计划、分步骤地推进依法行政。各级政府法制机构要充分发挥职能作用，积极开展统筹规划、综合协调、督促指导、政策研究和情况交流等工作。行政执法机关履行法定职责所需经费要统一纳入本级财政预算予以保障，不得以任何形式将行政执法经费与罚没收入、行政收费等事项挂钩。
（三）完善报告和考核制度。各级政府每年要向本级党委、人大常委会和上一级政府报告推进依法行政工作情况，并将人民群众反映强烈的不依法行政问题的查处、整改情况以及下一年度推进依法行政工作的意见作为报告的重点内容。政府各部门每年要向本级政府和上一级政府相关部门报告本部门推进依法行政工作情况。要进一步完善依法行政考核、行政问责、绩效管理制度，把依法行政纳入各级政府科学发展综合考核体系。
（四）强化政府法制队伍建设。进一步加强政府法制机构建设，使政府法制机构的规格、编制、经费与形势发展要求和承担的职责、任务相适应。加大政府法制干部的培养、教育、使用和交流力度，不断增强法制工作人员的责任感、使命感，提高做好新形势下政府法制工作的能力和水平，在推进依法行政中当好参谋、助手和法律顾问。
各级各部门依法行政工作中遇到的重要情况和问题，要及时向市政府报告。
济南市人民政府
二o一二年三月五日
